稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過(guò)大占比近85%

全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員郝如玉，近日在“中國(guó)稅法論壇”上披露，我國(guó)現(xiàn)行稅收立法，全國(guó)人大審議立法的只有三個(gè)，其他大多都是國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布的條例、規(guī)定，稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過(guò)大。對(duì)此，業(yè)界普遍認(rèn)為，作為基本經(jīng)濟(jì)制度之一的稅收制度應(yīng)該以法律的形式體現(xiàn)，這在各國(guó)都是基本的做法，具體到我國(guó)，則是應(yīng)該由全國(guó)人大及人大常委會(huì)進(jìn)行稅收基本法的立法，因此稅收領(lǐng)域長(zhǎng)期授權(quán)立法的做法需要扭轉(zhuǎn)。

稅收行政法規(guī)占比近85%

我國(guó)現(xiàn)行稅收方面的法律規(guī)范，由人大立法機(jī)關(guān)制定的只有寥寥幾部，絕大多數(shù)為行政機(jī)關(guān)制定。

據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授甘功仁介紹，自1980年至今，作為稅收基本法律由全國(guó)人大制定的只有兩部。一部是1980年9月10日由五屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，另一部是1991年4月9日七屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》。而作為一般法律由全國(guó)人大常委會(huì)制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日由七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，隨后于1995年和2001年分別作了修改。

更多的稅收立法是以行政法規(guī)、規(guī)章的模式出現(xiàn)。甘功仁教授介紹，在1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革以前，在我國(guó)全部稅收立法中，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的稅收法律只有4個(gè)，僅占10%左右，其他的近80%為國(guó)務(wù)院所制定，另有約10%的行政規(guī)章則為財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署所制定。實(shí)行分稅稅制改革后，我國(guó)共有25個(gè)稅種、23個(gè)稅收法律規(guī)范性文件出臺(tái)，其中經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的稅收法律也只占15.2%，而國(guó)務(wù)院及有關(guān)行政主管部門制定的稅收行政法規(guī)、規(guī)章則占到84.8%。

甘功仁教授認(rèn)為，政府制定過(guò)量的稅收行政法規(guī)、規(guī)章，集立法、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，在全國(guó)人大的監(jiān)督權(quán)、撤銷權(quán)不能充分有效運(yùn)用，司法審查權(quán)又極其有限的情況下，可能會(huì)引起諸多爭(zhēng)議問(wèn)題。

“補(bǔ)丁稅法”導(dǎo)致稅收追溯執(zhí)行普遍存在

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)劉劍文向記者介紹，自1994年始，我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。從橫的方面看，稅務(wù)機(jī)構(gòu)自省級(jí)以下（含省級(jí)）分設(shè)為國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)和地方稅務(wù)局系統(tǒng)。國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，地方稅務(wù)局系統(tǒng)則實(shí)行省以下垂直管理。從縱的方面看，我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)行行政管理體制基本一致，即國(guó)家稅務(wù)總局、省級(jí)稅務(wù)局、市級(jí)稅務(wù)局、（市）縣區(qū)級(jí)稅務(wù)局和稅務(wù)所。由于國(guó)務(wù)院在實(shí)行分稅制時(shí)強(qiáng)調(diào)：中央稅、共享稅收以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保持中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。但是當(dāng)時(shí)推行新稅制時(shí)相當(dāng)倉(cāng)促，致使新稅制操作性不強(qiáng)，以至于不得不由國(guó)家稅務(wù)總局或國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合財(cái)政部，發(fā)文對(duì)新稅制進(jìn)行大量補(bǔ)充。

劉劍文指出，時(shí)至今日，這種現(xiàn)象依然存在，形成了中國(guó)特色的“補(bǔ)丁稅法”。由于我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)五級(jí)之多，故最高稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的涉稅規(guī)章和涉稅規(guī)范性文件到達(dá)主要執(zhí)行機(jī)關(guān)——（市）縣區(qū)級(jí)稅務(wù)局及下屬稅務(wù)所時(shí)，短則1月有余，長(zhǎng)則達(dá)1年之久。這就在客觀上決定了我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法中普遍存在著追溯執(zhí)行的可能。

稅收實(shí)體法不解釋幾乎無(wú)法執(zhí)行

現(xiàn)行稅收實(shí)體法兜底條款偏多，表述不清，而兜底條款又均授權(quán)行政機(jī)關(guān)解釋確定，這種現(xiàn)象一直是法律業(yè)界質(zhì)疑較多的問(wèn)題之一。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授施正文向記者介紹，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民生活水平的提高，個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收收入中所占的比重在逐年擴(kuò)大。該稅種已成為現(xiàn)階段我國(guó)納稅人最多的稅種，同時(shí)也是征管難度最大、稅款流失最為普遍的稅種之一。究其原因，與個(gè)人所得稅法立法粗疏不無(wú)關(guān)系。該法僅區(qū)區(qū)14條、1500余字。其中主要構(gòu)成要素的課稅對(duì)象、免稅對(duì)象、法定減征情形都規(guī)定了兜底條款，并明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)解釋確定。除此之外，對(duì)直接影響稅負(fù)的扣除標(biāo)、征繳方式也規(guī)定由行政機(jī)關(guān)解釋明確。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，僅1994年1月至1998年10月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局及某地方地稅局制定的關(guān)于個(gè)稅方面的規(guī)范性文件就達(dá)158件，約16萬(wàn)余字。由此可見(jiàn)我國(guó)現(xiàn)行稅收實(shí)體法規(guī)范之粗疏。這一現(xiàn)象的存在，造成了我國(guó)現(xiàn)行稅收實(shí)體法規(guī)范不解釋幾乎無(wú)法據(jù)之執(zhí)行的局面。

立法隨意性大穩(wěn)定性差

法律業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行稅收法律規(guī)范的法律層級(jí)總體較低，影響稅法的實(shí)施效力。法律必須具有權(quán)威性，才能得到切實(shí)的遵守和執(zhí)行。

全國(guó)人大預(yù)工委法案室副主任張永志認(rèn)為，按照我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)具有崇高的地位，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及軍事機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法，可以從立法主體上保證法律的權(quán)威性，有利于發(fā)揮國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)稅法實(shí)施的保障作用。只有最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)才有領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督國(guó)家強(qiáng)制力的職權(quán)，有利于統(tǒng)攝國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)配合，共同負(fù)責(zé)實(shí)施稅法。如果主要以行政機(jī)關(guān)作為立法主體，在上述諸方面必將大打折扣。

施正文教授分析認(rèn)為，由于行政機(jī)關(guān)立法程序比較簡(jiǎn)單，加之我國(guó)封建文化底蘊(yùn)濃厚，這種文化底蘊(yùn)將自覺(jué)或不自覺(jué)地影響人們的行為及思維方式。在這種情況下，極易產(chǎn)生長(zhǎng)官意識(shí)而導(dǎo)致隨意立法，從而使所立之法穩(wěn)定性差，且很難博得社會(huì)的認(rèn)同，增加了執(zhí)法的難度和成本。特別是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局的立法，集稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法和稅金的使用者為一體，這就決定了其關(guān)注更多的只能是自身職能的需要。