財(cái)稅法功能的定位及變遷

內(nèi)容摘要：財(cái)稅法最早且始終如一的功能是組織收入，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸將功能擴(kuò)展到諸多方面。

財(cái)稅法在不同國(guó)家形態(tài)下、不同社會(huì)時(shí)期中表現(xiàn)出不同的功能，而且在重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)中往往也發(fā)揮著推動(dòng)甚至是決定性的作用，二者呈現(xiàn)出交相輝映的互動(dòng)態(tài)勢(shì)。過去，社會(huì)多關(guān)注財(cái)稅法的經(jīng)濟(jì)功能，尤其是強(qiáng)調(diào)其中的宏觀調(diào)控功能。在“四個(gè)全面”的新階段，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來(lái)完整地認(rèn)識(shí)財(cái)稅法的功能，由此才能更好地推動(dòng)我國(guó)的法學(xué)學(xué)科整體發(fā)展和法治事業(yè)進(jìn)步。在“跳出財(cái)稅法看財(cái)稅法”的檢視下，財(cái)稅法功能在范圍上涵攝經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治各方面，在立場(chǎng)上則由“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)向“權(quán)利本位”、從“管理”轉(zhuǎn)向“法治”、從“治民之法”轉(zhuǎn)向“治權(quán)之法”。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)稅法具有規(guī)范理財(cái)行為、促進(jìn)社會(huì)公平、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大功能，它們?nèi)灰惑w、協(xié)同發(fā)力，統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的宏偉目標(biāo)中。

在將財(cái)稅法作為宏觀調(diào)控法的傳統(tǒng)思維下，財(cái)稅法的宏觀調(diào)控功能被過度放大。

而財(cái)稅法在政治、社會(huì)等方面的功能，則長(zhǎng)期未得到充分認(rèn)識(shí)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論推動(dòng)實(shí)現(xiàn)由“國(guó)家財(cái)政”到“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)財(cái)稅職能的認(rèn)識(shí)也長(zhǎng)期只是從經(jīng)濟(jì)層面展開的，并且在近年來(lái)尤其強(qiáng)調(diào)其中的宏觀調(diào)控職能，直到黨的十八屆三中全會(huì)重新發(fā)掘出了財(cái)稅法對(duì)于治國(guó)安邦的基礎(chǔ)性、支柱性功能。在“四個(gè)全面”的新階段，我們很有必要從理論上探明“中國(guó)需要什么樣的財(cái)稅法”和“如何讓財(cái)稅法在治國(guó)安邦中發(fā)揮最大效用”，并以理論指引實(shí)踐，更好地發(fā)揮財(cái)稅法在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用。

財(cái)稅法功能隨財(cái)稅職能而轉(zhuǎn)換

系統(tǒng)梳理關(guān)于財(cái)政的研究成果，可觀察財(cái)稅職能的演進(jìn)與變遷，進(jìn)而探索財(cái)稅法功能的研究范式。

經(jīng)濟(jì)研究中的財(cái)稅職能

1776年，亞當(dāng)·斯密提出，財(cái)政的職能也就是籌集“國(guó)防費(fèi)、司法經(jīng)費(fèi)、公共工程費(fèi)用、維持君主尊嚴(yán)費(fèi)用”。隨后，大衛(wèi)·李嘉圖等學(xué)者將財(cái)政的職能表述為維護(hù)國(guó)家安全、建立和維護(hù)國(guó)家法律及調(diào)整人們之間的關(guān)系?？梢?，在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派觀點(diǎn)中，財(cái)政的職能就是建立和維持一個(gè)“廉價(jià)政府”。

19世紀(jì)后期，在壟斷資本主義階段，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，財(cái)政的職能也迅速擴(kuò)大，以瓦格納為代表的德國(guó)社會(huì)政策學(xué)派提出財(cái)政工具應(yīng)當(dāng)滿足公共需求、調(diào)節(jié)收入分配等方面。由此奠定了公共財(cái)政的基石。

20世紀(jì)30年代，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的巨大陰霾下，凱恩斯論證了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，并將財(cái)政政策作為干預(yù)的主要形式。在羅斯福新政中，政府干預(yù)從理論變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)。但在70—80年代，隨著“滯漲”難題的出現(xiàn)，以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學(xué)派將財(cái)政活動(dòng)的職能界定為解決“非政府經(jīng)濟(jì)不可能解決的，因復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)相互依賴所產(chǎn)生的問題”。

關(guān)于財(cái)政職能論述的集大成者，當(dāng)推馬斯格雷夫。他提出，財(cái)政具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)三項(xiàng)基本職能。這一論述為我國(guó)學(xué)界普遍援引，教科書也多采納此說(shuō)。

財(cái)稅視野中的國(guó)家變遷

20世紀(jì)初，熊彼得指出，現(xiàn)代國(guó)家因財(cái)政而生，而國(guó)家又對(duì)財(cái)政進(jìn)行了深刻的塑造。這種思路啟發(fā)我們從國(guó)家層面出發(fā)來(lái)觀察財(cái)稅問題，發(fā)掘財(cái)稅法在國(guó)家變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型中的重要作用。

從起源上看，在封建國(guó)家中，財(cái)稅的主要功能就是組織收入，以滿足統(tǒng)治者的需求。因此，在封建時(shí)代“所有權(quán)者國(guó)家”的框架下，財(cái)稅的功能定位也只能是“家計(jì)財(cái)政”。

通過圍繞稅收法定的艱苦斗爭(zhēng)，西方實(shí)現(xiàn)了從封建國(guó)家到民主國(guó)家的歷史轉(zhuǎn)型?；谒饺素?cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的確立，現(xiàn)代意義上的稅法也逐漸形成，其功能主要是消極意義上的，即防止其過分侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。相應(yīng)地，“所有權(quán)者國(guó)家”也演變?yōu)榱?ldquo;稅收國(guó)家”。

兩次世界大戰(zhàn)使得財(cái)政收支水平激增，其中1960年至1980年期間增長(zhǎng)最為迅猛，財(cái)政權(quán)表現(xiàn)出明顯的權(quán)力性和公共性。在這一背景下，財(cái)政法應(yīng)運(yùn)而生，其功能更多地體現(xiàn)為如何保障和實(shí)現(xiàn)積極權(quán)利。此時(shí)的“稅收國(guó)家”已經(jīng)進(jìn)一步在支出面演化為“預(yù)算國(guó)家”。

可見，從國(guó)家變遷的歷史進(jìn)程中，可以看出，財(cái)稅法最早且始終如一的功能是組織收入，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸將功能擴(kuò)展到諸多方面。

財(cái)稅法功能的理論檢視

在財(cái)稅法功能演進(jìn)的過程中，有兩條線索貫穿始終：一是社會(huì)財(cái)富總量不斷增加，二是私權(quán)利保護(hù)不斷加強(qiáng)。與此同時(shí)，財(cái)稅法的立場(chǎng)也從權(quán)力本位走向權(quán)利本位，從“管理”轉(zhuǎn)向“法治”，從“治民之法”轉(zhuǎn)向“治權(quán)之法”，從最初服務(wù)于財(cái)政權(quán)的技術(shù)工具演變?yōu)榭刂坪鸵?guī)范公共財(cái)產(chǎn)權(quán)以保障和實(shí)現(xiàn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的“理財(cái)之法”“強(qiáng)國(guó)之道”。

在“四個(gè)全面”的新階段，財(cái)稅法是事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力優(yōu)劣的基礎(chǔ)性、支撐性的重要要素。因此，我們對(duì)財(cái)稅法的功能不應(yīng)只作形式上的界定，還應(yīng)從實(shí)質(zhì)意涵上加以發(fā)掘；不應(yīng)只包括經(jīng)濟(jì)層面，還應(yīng)涉及到政治、社會(huì)等層面；不應(yīng)只從國(guó)家視角論述，還應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)本位和權(quán)利本位的要求，從依法治國(guó)、富民強(qiáng)國(guó)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)稅法的功能。

財(cái)稅法“三位一體”功能體現(xiàn)

在“四個(gè)全面”的新階段下，財(cái)稅法的功能可以表述為：規(guī)范理財(cái)行為，促進(jìn)社會(huì)公平，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是財(cái)稅法的三位一體功能。

規(guī)范理財(cái)行為

財(cái)稅法的直接功能就是理好公共之財(cái)，既要“定紛止?fàn)?rdquo;，又要“物盡其用”。在規(guī)范理財(cái)行為的功能上，財(cái)稅法主要是以財(cái)政法定的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即構(gòu)建覆蓋財(cái)政基本體制和財(cái)政收入、支出、監(jiān)管的科學(xué)法律體系，并引導(dǎo)和約束財(cái)政權(quán)在這一框架內(nèi)運(yùn)行，以理財(cái)行為的法治化來(lái)確保其規(guī)范化。應(yīng)當(dāng)看到，在規(guī)范理財(cái)行為的過程中，財(cái)稅法實(shí)際上是在處理中央與地方、立法與行政等主體間的關(guān)系，預(yù)算審批、財(cái)政收支劃分等理財(cái)問題其實(shí)都是關(guān)涉國(guó)家政治架構(gòu)與運(yùn)行的根本性問題。促進(jìn)社會(huì)公平財(cái)稅法亦在演進(jìn)過程中深刻地滲透了社會(huì)本位的思想觀念，形成了促進(jìn)社會(huì)公平的重要功能。一方面，這要通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、彰顯量能課稅來(lái)實(shí)現(xiàn)；另一方面，這也離不開優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加大社會(huì)保障投入。經(jīng)濟(jì)社會(huì)近幾十年來(lái)的變化，使得人們要求進(jìn)行跨期收入再分配和防御新型收入風(fēng)險(xiǎn)，這就催生了新的公共服務(wù)需求。當(dāng)然，我國(guó)必須在現(xiàn)有國(guó)情基礎(chǔ)上穩(wěn)步完善社會(huì)保障，以免掉入“福利陷阱”。

保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展

財(cái)稅法經(jīng)濟(jì)功能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的、間接的“保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。具體來(lái)說(shuō)：第一，要營(yíng)造穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)稅法治環(huán)境。財(cái)稅法保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要體現(xiàn)，就是讓泛化的財(cái)稅調(diào)控回歸理性，轉(zhuǎn)而重視完善財(cái)稅法律制度，打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，并為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定的預(yù)期和行為指引，營(yíng)造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、市場(chǎng)主體創(chuàng)新的財(cái)稅法治環(huán)境。第二，要更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要引導(dǎo)財(cái)政的投入方向轉(zhuǎn)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面上來(lái)，為市場(chǎng)主體提供便利，而不是單純地繼續(xù)擴(kuò)大政府直接投資。第三，要穩(wěn)步推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，讓企業(yè)減負(fù)“輕裝上陣”。

通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治功能，財(cái)稅法可以理順國(guó)家與納稅人、立法與行政、中央與地方、政府與市場(chǎng)等基本關(guān)系，由“理財(cái)”而“治國(guó)”。這三大功能的組合能夠起到“整體大于部分之和”的最優(yōu)化效果，在國(guó)家治理的諸要素中協(xié)同發(fā)力、綜合施治，共同為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安提供制度保障。

作為“公共財(cái)產(chǎn)法”的財(cái)稅法，以“公共性”和“財(cái)產(chǎn)性”為特征，將納稅人從調(diào)控受體變成了平等對(duì)象，使財(cái)稅法擺脫了冰冷、單向的對(duì)抗屬性，營(yíng)造出一種合作的財(cái)稅文化，而這種良性互動(dòng)的國(guó)民關(guān)系對(duì)于法治國(guó)家、法治社會(huì)的建設(shè)至關(guān)重要。在依法治國(guó)的全景藍(lán)圖中，如果我們能夠正確認(rèn)識(shí)財(cái)稅法的功能，充分發(fā)揮其對(duì)于治國(guó)安邦的基礎(chǔ)性作用，那么或可由此探索出一條溫和、有效、漸進(jìn)的法治財(cái)稅路徑。