廣東：出臺(tái)總體方案深化財(cái)稅體制改革

記者昨日（11月11日）從廣東省財(cái)政廳獲悉，《廣東省深化財(cái)稅體制改革率先基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）經(jīng)廣東省政府常務(wù)會(huì)議、省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和省委常委會(huì)審議通過，由廣東省人民政府印發(fā)實(shí)施。

《總體方案》整體框架與中央《總體方案》保持基本一致，并結(jié)合廣東省正在推進(jìn)的重要改革工作，將建立基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力支撐機(jī)制和構(gòu)建政府公共資源投入的公平配置機(jī)制納入重點(diǎn)改革任務(wù)，構(gòu)成五項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)：一是深化預(yù)算制度改革，加快建立規(guī)范完整、透明高效的預(yù)算管理機(jī)制。二是調(diào)整省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立省以下事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。三是深化民生財(cái)政保障制度改革，建立基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力支撐機(jī)制。四是深化財(cái)政投融資制度改革，構(gòu)建政府公共資源投入的公平配置機(jī)制。五是深化稅收制度改革，探索建立符合廣東實(shí)際的地方稅收征管機(jī)制。

黨的十八屆三中全會(huì)召開一年之際，廣東全面深化改革再推重磅。最新出臺(tái)的《廣東省深化財(cái)稅體制改革率先基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)提出以改進(jìn)預(yù)算管理、明晰事權(quán)和支出責(zé)任、構(gòu)建地方稅收體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、公平配置政府公共資源為重點(diǎn)，推動(dòng)率先基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

這份沉甸甸的方案不僅與中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》、新《預(yù)算法》相銜接，更結(jié)合廣東實(shí)際增加了深化民生財(cái)政保障制度改革、深化財(cái)政投融資制度改革兩大任務(wù)。而諸如厘清省與市縣之間事權(quán)和支出責(zé)任、探索建立地方稅收體系等改革重點(diǎn)，使得這份方案頗具先行先試的意味。

深化預(yù)算制度改革

除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外不得以任何方式舉債

深化預(yù)算制度改革是中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的第一大任務(wù)，在廣東《總體方案》中，也被擺到了第一位。

根據(jù)《總體方案》，我省將建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算，把政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理，同時(shí)加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。此外，未來我省將實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整、部門預(yù)決算以及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算信息公開。如“三公”經(jīng)費(fèi)方面，我省將進(jìn)一步細(xì)化因公出國(guó)(境)團(tuán)組數(shù)量及人數(shù)、車輛購置數(shù)量及保有量、公務(wù)接待有關(guān)情況等信息。

在跨年度預(yù)算平衡方面，《總體方案》明確，一般公共預(yù)算如出現(xiàn)超收，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或減少支出等方式實(shí)現(xiàn)平衡；如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，可增列赤字，報(bào)財(cái)政部備案，并在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

為了切實(shí)維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，《總體方案》要求，在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。同時(shí)，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間預(yù)算資金的調(diào)劑；上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年期未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。

值得注意的是，完善政府性債務(wù)管理體系也納入了考量。根據(jù)《總體方案》，除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，各級(jí)政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，且只能用于公益性資本支出。

調(diào)整省以下財(cái)政關(guān)系

明確事權(quán)和支出責(zé)任劃分辦法

在調(diào)整省以下政府間財(cái)政關(guān)系方面，《總體方案》首先提出將明確劃分省以下事權(quán)和支出責(zé)任。在劃分省以下事權(quán)和支出責(zé)任時(shí)，適當(dāng)上移并強(qiáng)化省級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，并在保持收入格局大體不變的前提下，合理調(diào)整省以下分稅制財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)省以下事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

而根據(jù)深化改革的精神，事權(quán)將劃分為政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)類、市場(chǎng)監(jiān)管類、社會(huì)管理類、公共服務(wù)類等類別；支出責(zé)任將劃分為省級(jí)支出責(zé)任、市縣級(jí)支出責(zé)任、省市縣共擔(dān)支出責(zé)任等三類。

事權(quán)方面，《總體方案》將關(guān)系全省統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等事務(wù)集中到省級(jí)；將直接面向基層、地域信息強(qiáng)、由基層管理更加方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)下放給市縣管理；對(duì)于難以明確區(qū)分受益范圍、各級(jí)均有義務(wù)且可以提供的公共服務(wù)，超出市縣管轄范圍或超越市縣管理能力的跨區(qū)域事務(wù)，由省級(jí)承擔(dān)。據(jù)悉，事權(quán)置換調(diào)整通過試點(diǎn)先行，成熟一項(xiàng)推進(jìn)一項(xiàng)，并在此基礎(chǔ)上，采取省級(jí)限制列舉、剩余歸屬市縣的方式，逐項(xiàng)明確省與市縣的事權(quán)范圍。

支出責(zé)任方面，《總體方案》明確，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)省級(jí)事權(quán)的支出責(zé)任，市縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)市縣級(jí)的支出責(zé)任。對(duì)各級(jí)共同承擔(dān)的事權(quán)，按照合理的比例承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。其中，對(duì)區(qū)域性公共服務(wù)類事項(xiàng)，基層信息收集越復(fù)雜，市縣級(jí)支出責(zé)任越大，跨區(qū)域外部性越明顯，省級(jí)支出責(zé)任越大；對(duì)共同管理維護(hù)類事項(xiàng)，初始建設(shè)方面支出由省市分擔(dān)，日常維護(hù)方面支出由市縣級(jí)承擔(dān)。

建立地方稅收體系

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)提高直接稅比重

探索建立地方稅收體系是本輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。

《總體方案》指出，將按照中央改革部署，理順中央與地方收入分配，將具備相當(dāng)規(guī)模、收入來源穩(wěn)定、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度高的稅種作為地方主體稅種和主體收入；同時(shí)按照保持現(xiàn)有財(cái)力格局基本穩(wěn)定的原則，完善省以下分稅制財(cái)政體制，通過房地產(chǎn)稅等改革，使房地產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)行為稅成為縣(市)級(jí)主體稅種，培育地方支柱稅源，穩(wěn)步增加地方財(cái)政收入，以增強(qiáng)市縣政府履行事權(quán)和支出責(zé)任的保障能力。

在稅制改革方面，《總體方案》提出逐步提高直接稅比重，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公平、統(tǒng)一、規(guī)范的稅制環(huán)境，并將積極爭(zhēng)取有關(guān)稅制改革在我省先行先試。

如將營(yíng)改增范圍擴(kuò)大到生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域；落實(shí)推進(jìn)消費(fèi)稅改革，增強(qiáng)消費(fèi)稅促進(jìn)節(jié)能減排、調(diào)節(jié)收入分配的作用；落實(shí)推進(jìn)資源稅改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用或開發(fā)水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間；落實(shí)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅和環(huán)境保護(hù)稅立法；落實(shí)推進(jìn)個(gè)人所得稅改革有關(guān)工作，探索構(gòu)建個(gè)人收入與財(cái)產(chǎn)信息管理平臺(tái)，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。

廣東亮點(diǎn)

在中央基礎(chǔ)上增加兩大任務(wù)

完善財(cái)力支撐機(jī)制促進(jìn)投入公平配置

如果說，上述三大改革任務(wù)是在中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的總體框架下的全面落地，《總體方案》的一大亮點(diǎn)還在于，在中央的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣東省正在推進(jìn)的重要改革工作，增加了建立基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力支撐機(jī)制、構(gòu)建政府公共資源投入的公平配置機(jī)制兩大改革任務(wù)。

在深化民生財(cái)政保障制度改革，建立基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力支撐機(jī)制方面，《總體方案》提出了明確實(shí)施范圍、加大投入力度、創(chuàng)新政策措施、完善供給機(jī)制、強(qiáng)化政策效應(yīng)等五個(gè)方面的改革舉措。通過完善財(cái)政投入體制機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政保障能力，有效保障改善民生，建立完善基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力支撐機(jī)制，促進(jìn)形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。

在深化財(cái)政投融資制度改革，構(gòu)建政府公共資源投入的公平配置機(jī)制方面，我省將按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范透明、監(jiān)管有力”的要求，探索推進(jìn)財(cái)政投融資改革，深化公共資源交易體制改革，構(gòu)建政府公共資源向各類投資主體公平配置機(jī)制，推進(jìn)公平統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，提高公共資源配置的效率和公平性。主要改革舉措包括探索推進(jìn)財(cái)政投融資改革、明確政府公共資源投入范圍、規(guī)范政府公共資源公平配置方式、規(guī)范公共資源交易平臺(tái)、完善公共資源交易監(jiān)管機(jī)制等。

改革路徑

問題導(dǎo)向試點(diǎn)推進(jìn)

《總體方案》不僅明確了各項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，對(duì)深化財(cái)稅體制改革如何推進(jìn)也有深刻的思考。

著眼于構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制機(jī)制，下一步，改革將從制約我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)稅體制方面最突出問題入手，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)格財(cái)政管理，確保資金分配規(guī)范、安全、高效，減少自由裁量權(quán)，提高財(cái)政資金績(jī)效。

同時(shí)，圍繞穩(wěn)步推進(jìn)改革，《總體方案》堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合，合理選取改革的切入點(diǎn)和突破口，力求準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，適時(shí)選取部分區(qū)域、領(lǐng)域、事項(xiàng)開展改革試點(diǎn)，做到成熟一項(xiàng)、推進(jìn)一項(xiàng)。

以開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)為例，《總體方案》將改變過去“基數(shù)加增長(zhǎng)”、“錢等項(xiàng)目”的做法；又如在增加預(yù)算約束力方面，明確在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施等。