關(guān)于完善地方稅制的若干設(shè)想

　　一、我國地方稅制存在的主要問題

　�。ㄒ唬﹥�(nèi)外稅制互不統(tǒng)一，不符合WTO原則。這不僅表現(xiàn)在實行內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅稅制上，而且在地方稅制中，內(nèi)資企業(yè)適用車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅暫行條例；外資企業(yè)適用車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅暫行條例，且城建稅、耕地占用稅、教育附加在外資企業(yè)和外籍人員成為禁區(qū)等等。這不但使稅制趨于復(fù)雜化，不利于企業(yè)公平競爭，也違反了世貿(mào)組織要求的國民待遇原則，更不便于稅收征管。

　�。ǘ�）地方稅種劃分欠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、極不規(guī)范。1994年實行的分稅體制，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，但在稅種和入庫上存在界限不清和不大科學(xué)的問題。有的既按稅種劃分又按企業(yè)級次劃分，如內(nèi)資企業(yè)所得稅；有的既按企業(yè)級次劃分又按行業(yè)劃分，如地方企業(yè)所得稅；有的按行業(yè)劃分又按稅種劃分，總體上將營業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又將鐵道部門、各銀行總行、保險總公司的營業(yè)稅和城建稅劃歸中央。這種多元交叉重疊劃分的方式不僅違背了國際分稅制的劃分規(guī)則，更與建立統(tǒng)一市場經(jīng)濟，實行政企分開的要求相悖，在實際操作中也難以確定收入歸屬，甚至?xí)r常發(fā)生混稅、混庫現(xiàn)象。

　　（三）現(xiàn)行地方稅制立法層次低，陳舊老化。我國地方稅的立法權(quán)歸中央，除個人所得稅由全國人大立法之外，其他地方稅基本上是國務(wù)院和省級政府以暫行條例、管理辦法等行政法規(guī)形式頒布實施，法律層次低，大大削弱地方稅稅收條例的法律地位，使地方稅體系乃至整個稅收體系建設(shè)缺乏依據(jù)和規(guī)范，抑制地方政府加強稅收管理的積極性。同時，現(xiàn)行地方稅制中，大多數(shù)地方稅收條例多是早于1994年分稅制時制訂的，明顯滯后于當(dāng)時和當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展變化的形勢，在某種方面還對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生滯礙作用。

　　（四）地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺少主體稅種。1994年劃歸地方稅種有16個以上，但除營業(yè)稅、個人所得稅外，其他地方各稅均為稅源分散、征管難度大、征收成本高、收入不穩(wěn)定的小稅種，收入規(guī)模偏小，難以滿足地方政府支出的需要，引發(fā)各種亂收費、亂罰款。使得稅費“倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重。這一方面削弱了企業(yè)納稅意識；另一方面又使稅收中性原則在地方稅建設(shè)中得不到貫徹和體現(xiàn)，扭曲了正常分配關(guān)系，侵蝕了稅基，不利于新稅制的正常運行。

　　（五）地方稅制不夠完善，稅收“真空”多。許多稅種征收范圍窄，不適應(yīng)時代發(fā)展要求。如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種只對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等特定地域征收，受益對象與納稅義務(wù)人相脫節(jié)，稅收流失大；又如房產(chǎn)稅既按房產(chǎn)原值征稅又按營業(yè)額征稅，并分別適用不同的稅率，使同樣的征稅對象適用不同的計稅依據(jù)導(dǎo)致稅負(fù)不平衡；與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系密切的城市維護(hù)建設(shè)稅改革嚴(yán)重滯后，存在問題愈加明顯；而一些早該開征的稅種，如遺產(chǎn)稅、贈與稅、社會保障稅等，由于各種原因至今仍未開征，產(chǎn)生稅收“真空”。上述種種問題致使地方稅收占國家稅收比重不但很低，而且大有下降趨勢，極不利于地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步。

　　（六）地方稅收征管手段落后，稅收流失大。由于地方稅種大多稅源分散、分布廣泛、收入零星、征管難度十分大。國家“金稅”工程已進(jìn)入第三期，但至今仍未把大部分地方稅種納入其中，加之地方財力投入有限，使地方稅征收仍主要靠投入大量人力手工操作，不僅造成征管漏洞和大量稅源流失，而且產(chǎn)生新的稅負(fù)不公，不利于全面推進(jìn)依法治稅進(jìn)程。

　　二、完善我國地方稅制的若干設(shè)想

　�。ㄒ唬┩晟扑�得稅制。在企業(yè)所得稅方面。一是合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，改稱以法人所得稅。包括統(tǒng)一納稅義務(wù)人、統(tǒng)一稅率、統(tǒng)一扣除項目和標(biāo)準(zhǔn)等。在稅率檔次設(shè)置方面，應(yīng)以一檔基本稅率為主（如25%），一檔低稅率為輔（如15%），以體現(xiàn)對中小企業(yè)的照顧；二是制定一整套統(tǒng)一、規(guī)范、明晰的資本所得稅收政策，將資本所得和其他所得從性質(zhì)上嚴(yán)格區(qū)分開來，明確對資本所得予以稅收優(yōu)惠待遇，并加以科學(xué)規(guī)定；三是取消應(yīng)由公共支出解決的稅收優(yōu)惠政策，對勞動就業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、民政福利企業(yè)等照顧和扶持，應(yīng)進(jìn)一步由財政支出和社會保障體系解決；四是把企業(yè)所得稅作為分率分征式共享稅，在統(tǒng)一稅基的基礎(chǔ)上，國、地稅機關(guān)分別按各自的稅率征收。同時，為調(diào)動地方政府積極性，授權(quán)其對地方企業(yè)所得稅部分，享有自己制定或決定減免稅等權(quán)利，促進(jìn)地方稅體系的建立和完善。在個人所得稅方面。堅持公平——效率的改革原則，力求相同收入狀況的納稅人承擔(dān)相同的納稅義務(wù)；考慮納稅人的支付能力，體現(xiàn)對高收入者多課稅，對低收入者少課稅或不課稅的原則。一是在稅制模式上應(yīng)盡快選擇綜合與分類相結(jié)合征收模式，即對工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、經(jīng)營收益等經(jīng)常性所得納入綜合征稅項目。其他所得，如偶然所得、使用費轉(zhuǎn)讓所得，仍然用現(xiàn)行的分類征收項目；二是稅率設(shè)置上簡化、減少級次，降低邊際稅率。可考慮調(diào)整級次和級距，設(shè)為3—5級的稅率體系，即低收入人群適用零稅率、中等收入人群適用于5%—10%的低稅率，高收入者適用30%—35%的高稅率；對于臨時性一次性收入畸高的，實行加成征收；三是提高扣除標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前，對工資性質(zhì)的收入，扣除額定在1200—1800元之間較為合適。對各項非個人主要生活來源的收入，則實行全額征稅。同時在稅前扣除上，可以考慮家庭人員的不同構(gòu)成以及基本生活水平需求的實際情況。增加專項扣除，如對殘疾人或贍養(yǎng)殘疾人、老弱病幼者的收入扣除、某些社會公益性支出等；四是擴大稅基。實行反列舉的辦法，明確規(guī)定除免稅項目之外的其他各項收入所得均納入征收范圍；五是全面實現(xiàn)個人所得稅“雙向申報”制度，完善源泉扣繳和自行申報相結(jié)合的征管模式。并建立相關(guān)配套制度，如建立全國個人收入管理和大額支付的信息系統(tǒng)、提高收入的貨幣化程度，以及實行財產(chǎn)申報等制度。

　�。ǘ�）完善財政體制。一是建立起合理的中央和地方的稅收和非稅收入體系，調(diào)整稅費結(jié)構(gòu)，特別是地方財政中的非稅收入結(jié)構(gòu)，壯大地方財力；二是建立比較科學(xué)、合理的地方稅收體系。按照事權(quán)和財權(quán)相一致的原則，適當(dāng)下放地方稅收管理權(quán)限，賦予地方政府一定的地方稅目、稅率調(diào)整和減免權(quán)力，激發(fā)地方加強稅收征管工作積極性，解決稅收缺位而引發(fā)收費越位的問題，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展。

　　（三）改革財產(chǎn)稅制。一是按照統(tǒng)一稅法、拓寬稅基、公平稅負(fù)、加強征管的原則，對在財產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征收的財產(chǎn)稅加以修改完善，取消單獨對外資企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅，對內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅；二是建立健全財產(chǎn)法規(guī)和嚴(yán)密的財產(chǎn)登記制度，進(jìn)一步完善對公民和法人合法收入與財產(chǎn)的界定及保護(hù)，建立財產(chǎn)實名登記制度；三是在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方更多的稅政管理權(quán)，使各地可以根據(jù)實際情況靈活處理財產(chǎn)稅收問題；四是加快房產(chǎn)評估制度的建立和獨立評稅機構(gòu)的設(shè)置，準(zhǔn)確地評估財產(chǎn)計稅價值，確保其權(quán)威性、公正性；五是在適當(dāng)時機開征物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)稅種和收費，使其成為地方稅主體稅種。

　�。ㄋ模└母镛r(nóng)業(yè)稅制。根據(jù)我國現(xiàn)實國情和問題，農(nóng)業(yè)稅的改革總體上應(yīng)分兩步實行。第一步是盡快推行農(nóng)村稅費改革，取消對農(nóng)民、農(nóng)村一切不合理的收費負(fù)擔(dān)，對農(nóng)業(yè)稅的納稅人、計稅面積、稅率、稅負(fù)水平等進(jìn)行調(diào)整，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅征收行為，穩(wěn)定農(nóng)村社會。第二步是把農(nóng)業(yè)稅制度與整體稅收制度統(tǒng)一進(jìn)行考慮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化，將農(nóng)業(yè)稅收改為增值稅，稅率設(shè)計為13%—15%之間，對農(nóng)民自產(chǎn)自食的部分和在集貿(mào)市場少量出售的農(nóng)產(chǎn)品不征稅，防止農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。同時，為防止違規(guī)濫占耕地、農(nóng)業(yè)用地閑置和拋荒，對上述違規(guī)濫占耕地現(xiàn)象征收“濫占耕地稅”，實行定額征收方式，單位稅額為1—2萬元/畝（發(fā)達(dá)地區(qū)可以提高單位稅額，具體由省級人民政府核定）；對農(nóng)業(yè)用地閑置和拋荒行為征收土地閑置稅，從而將有限的農(nóng)業(yè)土地資源充分利用起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高我國農(nóng)產(chǎn)品總量。

　�。ㄎ澹┩晟瀑Y源稅制。我國資源豐富，但每年資源稅收占全國稅收總收入的比重始終沒有超過1%，這與每年資源開采、耗費大、資源浪費嚴(yán)重形成強烈反差。為此，進(jìn)行資源稅改革刻不容緩：一是要擴大征稅范圍。在保留現(xiàn)有征稅項目的基礎(chǔ)，將資源稅征收范圍擴大到森林、水、土地、其他動植物資源等；二是提高征收標(biāo)準(zhǔn)。資源稅的單位稅額過低不足以影響納稅人的經(jīng)濟行為，充分考慮促進(jìn)資源的合理利用等因素，對污染程度不同的資源可實行差別稅率，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，限制各種濫開濫采行為和促進(jìn)我國資源的合理、充分利用，推進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略。

　�。�六）取消部分稅種。一是對固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和土地增值稅等經(jīng)濟調(diào)節(jié)效能差，占財政收入比重低的稅種給予廢除；二是對阻礙解決“三農(nóng)”問題的屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅予以取消；三是對證券交易稅、筵席稅等尚未開征或只在極少數(shù)地方開征過，已經(jīng)明顯不合時宜、通過其他稅種完全可以發(fā)揮替代作用的稅種，應(yīng)當(dāng)在稅制改革中取消；四是擴大印花稅征稅范圍，將契稅并入印花稅；五是合并內(nèi)外兩套稅制，將按照簡化稅制的原則，將內(nèi)外資企業(yè)分別適用的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅與城市房地產(chǎn)稅合并成房地產(chǎn)稅、車船使用稅和車船使用牌照稅合并成車船使用稅。

　　（七）加快“清費立稅”。對一些征收范圍廣、數(shù)額大、收入穩(wěn)定且有必要長期存在的公共工程、公共事業(yè)性收費和各類基金納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅，以稅收的形式進(jìn)行征收管理。初步設(shè)想如下：

　　1、開征燃油稅。將交通方面的養(yǎng)路費、車輛購置附加費、交通運輸管理費等合并后，統(tǒng)一開征燃油稅，通過車輛用油環(huán)節(jié)征收。燃油稅由國稅部門征收，作為中央和地方共享收入，專項用于交通建設(shè)，財政監(jiān)督使用。

　　2、開征教育稅。將教育方面的教育費附加、地方教育費附加、教育基金合并改設(shè)教育稅，專項用于教育事業(yè)，不準(zhǔn)挪作他用。

　　3、開征環(huán)境保護(hù)稅。將環(huán)保部門的超標(biāo)排污（廢水、廢汽、廢渣、噪聲）費以及污水處理費等統(tǒng)一改為環(huán)境保護(hù)稅。由國稅部門征收，作為中央與地方共享收入。由財政部門撥款，環(huán)保部門進(jìn)行具體管理，用于環(huán)境保護(hù)開支，財政、審計部門監(jiān)督使用。同時，為了激勵企業(yè)加大環(huán)保投入，建立退稅機制，對那些重視治污工作，污染環(huán)境度低于國家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，按一定比例予以“退稅”獎勵，專項用于補充企業(yè)環(huán)保投入。

　　4、開征社會保障稅。盡快將分散在勞動、民政、人事、衛(wèi)生等部門的職工養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險基金等多種社會保障基金改為社會保障稅，統(tǒng)一征收。作為中央和地方共享收入，納入國家預(yù)算，由財政部門按預(yù)算撥款，有前部門具體管理使用，審計部門監(jiān)督，做到取之得當(dāng)，用之合理。社會保障稅目前宜先在城鎮(zhèn)征收，采用單位與職工共同負(fù)擔(dān)的辦法，稅率為10%。

　　5、開征特別建設(shè)稅。將中央和地方政府為用于大江大河治理、農(nóng)業(yè)開發(fā)、電力、鐵路和高速公路建設(shè)等方面的開征的專項基金改為特別建設(shè)稅。由國家稅務(wù)部門征收，作為中央和地方共享收入，納入國家和地方預(yù)算，�？钣糜诟黜椈�礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，由財政、審計機關(guān)監(jiān)督使用。

　　（八）改革城建稅制。首先把現(xiàn)行的“城市維護(hù)建設(shè)稅”改為“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅”，擴大征稅范圍，不分國家機關(guān)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位，更不分內(nèi)資和外資、城區(qū)和鄉(xiāng)村，所有享受公共設(shè)施、社會公益服務(wù)并取得收入的單位和個人均應(yīng)繳納城建稅。其次是改變該稅按增值稅、消費稅、營業(yè)稅稅額附征方式，使之成為以銷售收入、營業(yè)收入或其他收入為計稅依據(jù)的獨立征收的地方稅種。三是采用幅度稅率形式，規(guī)定最高與最低限額，發(fā)達(dá)地區(qū)適用較高稅率，貧困地區(qū)、農(nóng)村適用較低稅率，采取屬地征收原則，調(diào)動工作積極性。

　�。ň牛╅_征新的稅種。主要是遺產(chǎn)稅與贈與稅。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和個人財富的積累，開征遺產(chǎn)稅與贈與稅，調(diào)節(jié)社會收入差距，緩解人們由于出身不同而導(dǎo)致的巨大差異，促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展已勢在必行。遺產(chǎn)稅是對納稅對象死亡后遺留下來的財產(chǎn)征收的一種稅，根據(jù)國外經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，近期宜確定其免征額為100—200萬元之間。同時，為防止納稅人在生前通過贈與的方式將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移而逃避繳納遺產(chǎn)稅，配合開征財產(chǎn)贈與稅。這兩個稅種均宜采用累進(jìn)稅率。

　�。ㄊ�）完善增值稅制。重新界定增值稅和營業(yè)稅征管范圍，將交通運輸、建筑安裝與銷售不動產(chǎn)3個重復(fù)課稅問題突出的行業(yè)，從征收營業(yè)稅納入增值稅征收范圍，進(jìn)一步規(guī)范增值稅制。同時，將增值稅分成比例由75：25改為60：40或65：35。

　�。ㄊ�一）加強征收管理。一是加強稅法體系建設(shè)，地方稅收體系的建立要向規(guī)范化發(fā)展，包括稅種設(shè)立、名稱、制度的規(guī)范。即改變現(xiàn)行稅法體系法律文件少、暫行條例多、紅頭文件多的狀況，將有可能上升為法律的條例或暫行條例立法；盡可能充實稅法條款、減少實施細(xì)則，使稅法實現(xiàn)“直通車”；改變稅務(wù)部門既執(zhí)法又直接參與立法的做法，將稅收立法移向?qū)ｉT機構(gòu)，減少部門立法存在的種種弊端。二是統(tǒng)一地方稅的征收管理權(quán)。由地方稅務(wù)機關(guān)專門負(fù)責(zé)行使地方稅征收管理權(quán)，讓財政機關(guān)不再參與稅款征收，只負(fù)責(zé)“支出”。同時，考慮到征管上的便利，將某些共享稅繼續(xù)由國稅機關(guān)負(fù)責(zé)征收管理。三是賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎��?quán)。在不影響中央稅稅基的前提下，將一定稅種的立法、開征、停征權(quán)交地方管理；將某些稅種立法和開停征權(quán)報中央備案，地方?jīng)Q定；某些稅種的立法和開征停征權(quán)需經(jīng)中央批準(zhǔn)，而后執(zhí)行。同時，對下放立法權(quán)后新設(shè)立的稅種適用稅率的高低也由地方自行決定。四是加快地方稅收信息化建設(shè)步伐。將地方稅收體系中各稅種全部納入國家“金稅”工程建設(shè)工作之中，實行地方稅征收管理信息化。五是加強協(xié)護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立各種巡查巡管機制，優(yōu)化稅收服務(wù)手段和方式，提高稅收服務(wù)水平。六是加強地稅干部隊伍建設(shè)，努力將地稅干部建設(shè)成為一支“政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正、服務(wù)規(guī)范”的一流隊伍，推動地方稅制改革深入運行，并取得良好實效。

　　干部隊伍建設(shè)，努力將地稅干部建設(shè)成為一支“政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正、服務(wù)規(guī)范”的一流隊伍，推動地方稅制改革深入運行，并取得良好實效。