之所以在燃油稅改革方面政府步履維艱，根本原因就在于長期以來形成的養(yǎng)路費征收制度不是為了維護公路，而是為了養(yǎng)活人口。要想解決燃油稅改革中存在的問題，應該從修改《公路法》入手，在充分尊重社會各界意見的基礎上，刪除《公路法》第36條，把改革的主導權交還給全國人大常委會。
1998年實施的《公路法》第36條對公路養(yǎng)護制度作出明確規(guī)定，“國家采用依法征稅的辦法籌集公路的養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建。”這項規(guī)定清楚不過地表明了燃油稅的征收范圍和使用目的。然而，從《公路法》正式實施到現(xiàn)在，整整過去了十年，燃油稅的征收仍不見蹤影。
有些學者認為這是因為我國存在大量收費公路，征收燃油稅不利于公路基礎設施建設。其實，燃油稅與收費公路沒有任何的關系，在《公路法》中辟出專章規(guī)定收費公路的問題，只是法律為了適應現(xiàn)實狀況而作出的制度安排。還有學者認為國務院之所以不愿意費改稅，原因就在于油價過高，改革的時機尚未成熟�？墒牵蛢r格已經(jīng)從每桶20多美元漲到近150美元，這期間，在決策機關猶豫徘徊之時，改革的時機一再錯過。其實，燃油稅改革只不過是公路利益分配制度改革，與石油價格有一定的聯(lián)系，但沒有必然的聯(lián)系。
燃油稅改革的最大作用就在于可以據(jù)此實現(xiàn)資源的公平分配。實行燃油稅改革之后，如果汽車不上街，就不需要繳納公路的養(yǎng)護費用，這樣一來，就可以大大節(jié)省道路交通設施投資。換句話說，過去征收養(yǎng)路費，是一種靜態(tài)的收費方法，政府測算公路養(yǎng)護的基本費用，然后對所有的車輛進行平均分攤，這樣即使車輛不出行，照樣應繳納養(yǎng)路費。而燃油稅則不同，只要車主不使用車輛，就不存在養(yǎng)護道路的問題，自然不繳納燃油稅。
可見燃油稅改革是節(jié)約資源的重大舉措。之所以在燃油稅改革方面政府步履維艱，根本原因就在于長期以來形成的養(yǎng)路費征收制度不是為了維護公路，而是為了養(yǎng)活人口。在交通系統(tǒng)，政府機關修建樓堂館所，都需要養(yǎng)路費。一旦實行費改稅，交通行政管理部門就失去了財源。
由于養(yǎng)路費不養(yǎng)道路，所以，為發(fā)展經(jīng)濟不得不貸款修路，這就是為什么在我國收費公路越來越多的原因。把燃油稅改革的思路拓展開來，人們就會發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)路費被挪用是收費公路增加的原因，而收費公路越多，道路交通管理部門就越不希望征收燃油稅，因為那樣就意味著更多的人選擇理性出行，而道路交通管理部門將會變成清水衙門。
在燃油稅博弈的背后，還有更深層次的原因。中央政府與地方政府在道路基礎設施建設方面承擔著不同的責任。分稅制改革之后，中央政府獲得了汲取財政的能力，但是并不負責公共交通建設。而地方政府在分稅制改革之后，失去了從稅收中獲取資金用以發(fā)展地方交通的能力，所以，他們在中央政府的默許之下，通過修建收費公路，千方百計地增加地方財政收入。
因此，燃油稅改革是我國稅收制度改革的組成部分，征收燃油稅必須與改革我國的稅收體系結合起來，只有這樣，才能把暗中的博弈變?yōu)榉ǘ嗬x務的重新分配。
燃油稅改革是政府主導改革留下的大尾巴。這項改革的最大特點就是，把改革的主導權交給行政機關，而行政機關為了追求自身利益的最大化，總是尋找各種借口拖延改革。所以，要想解決燃油稅改革中存在的問題，不能僅僅從政府方面尋找突破口，而應該從修改《公路法》入手，在充分尊重社會各界意見的基礎上，刪除《公路法》第36條，把改革的主導權交還給全國人大常委會。全國人大常委會可以在舉行立法聽證會、廣泛征求社會各界意見的基礎上，針對公眾反映比較強烈的問題，提出改革措施。這樣做既可以確保燃油稅改革集思廣益，公平合理，同時又可以防止行政機關通過燃油稅改革，與民爭利。
當然，征收燃油稅并非有百利而無一害。在石油市場混亂、走私猖獗的地區(qū)，車主可以通過成品油黑市來規(guī)避上繳燃油稅。這樣，征收燃油稅就意味著政府失去籌集公路建設資金的能力。所以，征收燃油稅必須首先整頓中國的石油市場，采取堅決措施打擊成品油走私行為。現(xiàn)在中國成品油價格不包含燃油稅，但是，這并不意味著消費者不需要繳納公路養(yǎng)護費。征收燃油稅之后，成品油價格會上漲，但是消費者的負擔未必會增加。只要政府通過技術的、行政的手段嚴密監(jiān)控加油站的經(jīng)營活動，并且對走私猖獗地區(qū)采取重點防范措施，那么，征收燃油稅給市場造成的沖擊就可以避免。
從其他國家征收燃油稅的實際情況來看，征收燃油稅不僅節(jié)約了資源，改善了環(huán)境，而且可以在窮人和富人之間進行收入再次分配。那些擁有大排量轎車的富裕階層人士，必須為自己的奢華消費付出更多的代價；而那些依靠公共交通出行的城市居民，則可以通過享受政府的財政補貼，減輕石油價格上漲所帶來的負擔。
總而言之，征收燃油稅無關收費公路，石油價格上漲也不是拒絕開征燃油稅的理由。只要改變行政主導的慣性思維模式，通過全國人大調(diào)整中央政府與地方政府之間的財產(chǎn)關系，建立開放的公平合理的資源配置平臺，那么，石油價格上漲所帶來的危機就能夠化解。
東方早報評論專欄作者·喬新生
