2011年6月30日下午，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改個人所得稅法的決定。根據(jù)這一決定，今年9月1日起施行的新《個人所得稅法》，個稅起征點(diǎn)將升高至3500元，現(xiàn)行9級超額累進(jìn)稅率調(diào)整為7級，第一級稅率為3%。
至此，這一輪立法程序中的各方博弈，暫告一段落。
然而，來自業(yè)界的諸多聲音仍表明，涉及個稅的幾乎所有問題和矛盾，并不能通過僅提高個稅起征點(diǎn)而解決。朝著“綜合與分類相結(jié)合”目標(biāo)邁進(jìn)的個稅實(shí)質(zhì)性改革，迫在眉睫。
修正案：妥協(xié)的產(chǎn)物
“個稅法修改將大幅減輕中低收入納稅群體的負(fù)擔(dān)。工薪收入者的納稅面將由目前的約28%降至約7.7%；納稅人數(shù)由約8400萬人減至約2400萬人。”對于新通過的個稅修正案，財政部稅政司副司長王建凡表示。
盡管部分人群的減負(fù)效果直接可見，然而，此次的內(nèi)容修改，在眾多專家看來并未觸及個稅制度的主要矛盾和根本問題。
“真正的改革未起步，還在孕育階段和研究階段。”6月29日，在中國社科院財政和貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所《中國財政政策報告2011/2012》首發(fā)式上，參與個稅法修改審議的全國人大常委會委員、中國社會科學(xué)院原副院長陳佳貴指出。
“這次的修正案盡管被冠之以改革，但它是在既有的分類所得稅基礎(chǔ)上推行的小步微調(diào)的延續(xù)。比如其打出了調(diào)節(jié)收入分配的旗幟，但從方案內(nèi)容來講，既難給真正意義上的中低收入者減負(fù)，也難給真正意義上的高收入者加負(fù)。而大家聚焦的提升費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)上，無論這個標(biāo)準(zhǔn)提高到怎樣的程度，都難以獲得令多數(shù)人滿意的結(jié)果。”中國社科院學(xué)部委員、財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇亦在會上表示。
“從方方面面的角度論證，這次的修正案不是真正意義上全方位的。個人所得稅的整體改革，也不是朝著綜合與分類相結(jié)合的目標(biāo)逼近，只是一個糾結(jié)狀態(tài)下的妥協(xié)方案。”高培勇如是評價。
高培勇的觀點(diǎn)，在社科院此次發(fā)布的報告—《個人所得稅：邁出走向“綜合與分類相結(jié)合”的腳步》（以下簡稱《報告》）中，進(jìn)一步得到了闡釋：“現(xiàn)行個人所得稅實(shí)行分類所得稅制，一個稅種分作11個征稅項(xiàng)目，不同項(xiàng)目采取不同的計(jì)征辦法、適用不同的稅率表格。雖然便于征管，但致命缺陷是不利于調(diào)節(jié)居民收入分配差距。比如，人與人之間的收入差距，本來是綜合而非單一項(xiàng)目的收入差距，針對單一項(xiàng)目而非加總求和之后的綜合性收入調(diào)節(jié)，無異于‘盲人摸象’。”
在專家看來，隔靴搔癢的“微調(diào)式”舉措，難以應(yīng)對當(dāng)前中國居民收入分配差距日漸拉大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以及政府手中缺乏調(diào)節(jié)居民收入分配手段的殘酷現(xiàn)實(shí)。在這一背景下，盡快啟動個稅“綜合與分類相結(jié)合”改革，已是當(dāng)務(wù)之急。
上世紀(jì)90年代中期，1994年的稅制改革完成不久、第九個五年計(jì)劃制定并啟動之時，中國即提出了“綜合與分類相結(jié)合”的個稅改革目標(biāo)。但這一目標(biāo)跨越了四個“五年規(guī)劃”，至今沒有結(jié)果。
“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅制，終究要建立在納稅人個人申報的基礎(chǔ)上，“中國現(xiàn)行的個人所得稅稅收征管機(jī)制，仍停留在‘間接’征收、‘截流’管理的水平。”高培勇稱，由于“從源征稅、代扣代繳”的稅收征管機(jī)制的瓶頸制約，加上個稅納稅人眾多、民眾納稅意識淡薄等現(xiàn)實(shí)國情，這一改革方案一直停留在研究層面。
漸進(jìn)式改革方案出臺
《報告》的主要內(nèi)容，是中國社科院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)過兩年多時間的調(diào)研，設(shè)計(jì)完成的一套實(shí)施中國個稅“綜合與分類相結(jié)合”改革的漸進(jìn)式方案，簡稱“財貿(mào)所”方案。
據(jù)介紹，財貿(mào)所方案目前是個初始方案，在現(xiàn)行分類所得稅制的基礎(chǔ)上，以相對較小的征管成本引入綜合性因素。然后，在此基礎(chǔ)上，完成由初始方案向目標(biāo)方案，即“綜合與分類相結(jié)合的”個稅制度的過渡。
據(jù)介紹，這一方案的核心，是在保持現(xiàn)行分類所得稅制框架基本穩(wěn)定的前提下，以已實(shí)施的年所得超過12萬元納稅人自行納稅申報制度為基礎(chǔ)（2009年，全國有269萬年所得超過12萬元的納稅人自行申報），通過對部分所得項(xiàng)目適用綜合稅率表進(jìn)行年度匯算清繳的方式，對已進(jìn)入自行申報范圍的納稅人先行實(shí)施綜合計(jì)征。
“以較低的征管成本盡快推出‘綜合與分類相結(jié)合’的改革，避免因所謂征管條件不到位導(dǎo)致的一拖再拖，是我們設(shè)計(jì)考慮的首要問題。”課題組副組長張斌表示，財貿(mào)所方案的最大優(yōu)勢，是具有很強(qiáng)的可行性與可操作性。
對于方案中最難的內(nèi)容—納入綜合計(jì)征范圍所得項(xiàng)目的選擇，財貿(mào)所共提供了5種方案。其最小范圍的綜合，為工資薪金所得和勞務(wù)報酬所得的綜合；最大范圍的綜合，則除單獨(dú)規(guī)定的個別項(xiàng)目外，所有所得項(xiàng)目均納入綜合計(jì)征范圍，接近美國的“大綜合”模式。
考慮到平衡兩個矛盾—公平與效率的矛盾，征管成本和改革效果之間的矛盾，張斌表示，財貿(mào)所傾向于以中等范圍綜合方案為基礎(chǔ)，即將全部四項(xiàng)勞動所得—工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)所得綜合。
財貿(mào)所認(rèn)為，該方案是停止坐而論道、邁出實(shí)質(zhì)性改革的第一步。作為一個過渡性改革方案，該研究成果還具有較強(qiáng)的拓展性。
“隨著納入綜合計(jì)征門檻人數(shù)增多，我們可以實(shí)時引入差別扣除項(xiàng)目；而對于那些達(dá)不到征稅標(biāo)準(zhǔn)的納稅人，應(yīng)更多考慮財政的轉(zhuǎn)移支付措施，比如撫養(yǎng)補(bǔ)貼，不管你交不交稅，養(yǎng)孩子國家都給補(bǔ)貼，這個比差別扣除項(xiàng)目成本更低、效果更好。”張斌說。
“以程序解決問題”
按照財貿(mào)所的方案，個人所得稅的稅負(fù)會有所增加。“中國整體稅制的改革方案是增加直接稅減少間接稅。其中直接稅中最重要的代表是個人所得稅，所以財貿(mào)所方案中的增加個稅稅負(fù)是符合這一目標(biāo)的；但個人所得稅的改革是要融入整體稅制改革當(dāng)中去的，在增加直接稅的同時還要降低間接稅，包括以增值稅、營業(yè)稅、交易稅等為主的流轉(zhuǎn)稅稅制；此外，在討論個人所得稅改革、間接稅改革的時候，我們還要有一個總體方案的設(shè)計(jì)，那個方案才是最后要落到廣大納稅人身上的宏觀稅負(fù)水平的調(diào)整方案。”高培勇表示。
財貿(mào)所的方案發(fā)布后，業(yè)內(nèi)專家學(xué)者頗為關(guān)注。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示，財貿(mào)所方案在某些方面還可以更鮮明。“例如，最有關(guān)注度的個稅起征點(diǎn)這個問題上，可以提出一個辦法，就是和物價掛鉤，比如常規(guī)性的三年調(diào)整一次，用國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提供的權(quán)威的物價數(shù)據(jù)，形成指數(shù)化的機(jī)制，沒有必要每次說到起征點(diǎn)的時候，再這樣興師動眾，而是通過程序解決問題。”
賈康還提出，在漸進(jìn)過程中，能否爭取把一些復(fù)雜問題相對簡單化？“例如，按照家庭和具體項(xiàng)目的扣除比較復(fù)雜，能不能先把更復(fù)雜的因素放在一邊，爭取比較快地把家庭人口、實(shí)際的贍養(yǎng)系數(shù)，通過公民身份證系統(tǒng)這樣已具備的技術(shù)條件來確定。”
國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長劉佐則肯定了這個方案的現(xiàn)實(shí)意義。他稱國民的納稅意識、稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力等，都不應(yīng)再成為向“分類與綜合征收相結(jié)合”改革的障礙。越南、印度等一些實(shí)行綜合征收的發(fā)展中國家，都可成為中國借鑒的對象。
