對稅務機關行政危機管理的一點思考

　　“共建和諧小康社會”是當前政府機關的一個重要命題。隨著中國經濟的市場化進程日益深化和發(fā)展，以及人們法律意識的普遍提高，稅務機關正從管理型向服務型轉變，為構建和諧的征納關系而努力。社會結構的變化、社會階層的分化和社會需求的多元，對稅務機關自身的公共管理方式，公共管理效率和公共管理能力也提出了較高的要求。

　　然而，稅務機關在公共管理職能轉變的過程中，以前固有的職能強大慣性往往使之在處理一些行政危機事件中表現得相對遲緩，效果不明顯，這就有必要建立健全稅務行政危機管理機制。

　　危機管理，有人比喻為在鋼絲上舞蹈，本來是企業(yè)管理中的一個專業(yè)術語，現在已被廣泛應用于政府機關管理當中。行政危機管理主要是指政府機關在危機的產生、發(fā)展過程中，為減少、消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策。對突發(fā)性事件的危機管理也幾乎成了每一個政府機關必須具備的能力。

　　本文就稅務機關危機管理機制做一些探討，和大家商榷。

　　隨著機構改革的深化，服務理念的強化，稅務機關也面臨各種壓力，特別是征納關系方面，如何處理好和納稅人之間的關系，是擺在每個稅務干部面前的課題。稅務機關所謂的危機，就是納稅人的舉報，納稅爭議，稽核管理爭議，稅務行政復議，涉稅行政訴訟等等。稅務機關是由人來組成的，決策與政策的落實，都是靠人來實施和完成。既然人無完人，人非圣賢，那么，失誤、侵權等錯誤和過失自然就難以避免，理所當然會受到主管職能部門的問責，具有良知和理性媒體的質詢，公眾的批評指責，結果，這種公眾的不信任，無疑會動搖和影響稅務機關的公信力，從而就產生了危機。怎樣應對這危機，采取何種手段和措施，平息事端，自我救助，自我完善，委實是一種智慧，是一種能力。稅務行政危機公關的從容應對，化險為夷，需要一些技術技巧層面的東西，但我更認為，這更應該是一種坦率、坦白、坦然的品質，一種誠心、誠實、誠信的品質。

　　政務公開，辦事透明是現代稅務行政管理的核心。稅務行政危機管理應該是一個由危機預防、危機準備、危機回應與危機解決四部分組成的循環(huán)；危機預防與危機準備意味著采取前瞻性措施預先減少危機發(fā)生的概率與降低危機的可能危害，危機回應體現了公信力，危機解決則指在危機爆發(fā)之后采取措施緩解危機的破壞力并減少損失。

　　一、危機預防

　　有一個著名的“青蛙原理”：如果把一只青蛙扔進沸水中，青蛙會馬上跳出來。但是如果把一只青蛙放入涼水中逐漸加熱，青蛙會在不知不覺中失去跳出的能力，直至被熱水燙死。稅務行政機關的問題也是這樣，內部的一些小問題日積月累，就會使系統(tǒng)逐步失去解決問題的能力和機制。危機管理的實踐證明，隨著危機可能危害性的日益膨脹，危機預防已經成為危機管理的重中之重，力求未雨綢繆地防患于未然。

　　美國危機管理學院（ICM）Smith說過，“警惕性是首要的。大部分危機是可以避免的?！笔紫龋悇障到y(tǒng)由上至下應該建立定期的行政脆弱度分析檢查機制。尤其是稅務基層組織，作為一線組織，離納稅人最近，應將可能會對稅務行政管理造成麻煩的事件一一列舉出來，考慮其可能的后果，并且估計預防所需的花費。這樣做可能很費事，但很管用，因為稅務機關內的任何一個干部，都可能因為失誤或疏忽將整個系統(tǒng)拖入危機。經常進行這樣的脆弱度檢查并了解最新情況，以便在問題發(fā)展成為危機之前得以發(fā)現和解決，有助于避免對征收和稅政管理的不良影響。

　　其次，謹慎和保密對于防范某些行政危機至關重要。保密制度一直也是稅務機關重點關注的，稅務系統(tǒng)有必要針對本系統(tǒng)的特點，制定特定的規(guī)范，比如加強稅收數據的保存，稽核部門人員對納稅人的涉稅資料的嚴格保密制度，以及稅務發(fā)文的密級管理。

　　二、危機準備

　　危機有時候是稅務行政管理工作中無法避免的，所以必須時刻為危機做好準備。這就引出了危機管理的第二階段：兵馬未動，糧草先行。

　　稅務系統(tǒng)建立一套規(guī)范、全面的危機管理預警系統(tǒng)是必要的。

　　首先，組建專門的內部危機管理小組。系統(tǒng)危機管理小組的成員應選擇熟知內外部環(huán)境的中層管理人員和專業(yè)人員參加。他們應具有富于創(chuàng)新，善于溝通、嚴謹細致、處亂不驚、具有親和力等素質，以便于通覽全局、迅速作出決策。

　　其次，強化危機意識，要讓每個稅務干部時刻都有危機意識。

　　第三，預先制定科學而周密的危機應變計劃，為保證危機處理計劃的全面性和客觀性，可聘請專業(yè)公關和咨詢機構協(xié)同編撰。比如制定溝通計劃及建立重要關系等。稅務系統(tǒng)作為國家重要機關，計算機備用和備份系統(tǒng)尤為重要，一方面防止自然或其他認為災害打亂首要系統(tǒng)，另一方面是減少電子申報納稅爭議的基礎，因此有必要建立第二計算機中心。

　　第四，定期進行模擬訓練。應根據應變計劃進行定期稅務干部的模擬訓練，以提高心理素質。模擬訓練應包括心理訓練、危機處理知識培訓和危機處理基本功的演練等問答。

　　第五，運用公關和溝通手段有效建立和維系與政府、媒體、納稅人以及普通公眾的關系。

　　第六，人力資源是危機信息系統(tǒng)的構建者，要加強稅務干部法律意識。稅務人員屬于國家公務人員，也是行政執(zhí)法者，應當較一般社會公民具備更強的法律意識。稅務人員樹立正確的法律意識，既是促使公眾理解稅收工作，保證稅收任務完成的需要，也是確保稅務機關依法治稅，樹立稅務機關良好社會形象的需要。從一些地區(qū)的行政復議和稅務行政訴訟案例來看，真正是由于稅務機關不能正確運用稅法，在稅收實體法方面出現錯誤而敗訴的并不多，但是因稅務機關在執(zhí)法程序上違法和沒有強力證據支持而敗訴的比例卻比較高。比如，行政機關在作出行政處罰決定前，應當依照行政處罰法第三十一條規(guī)定，將作出行政處罰決定的事實、理由及法律依據告知當事人，并告知當事人依法享有陳述和申辯、申請行政復議和提起行政訴訟的權利；依照行政處罰法第三十六條的規(guī)定，收集有關證據，依照第三十七條的規(guī)定，制作調查筆錄；根據國家稅務總局《稅務行政處罰聽證實施辦法》第四十條規(guī)定：要求聽證的當事人，應當在《稅務行政處罰事項告知書》送達后3日內向稅務機關書面提出聽證。在實際案例中，有較多稅務干部忽視了這一點，從而導致了行政訴訟敗訴。

　　在全民法律意識普遍高漲的今天，只有真正學好弄通有關法律，切實提高自身的法律素質，才能真正做到嚴格執(zhí)法、正確執(zhí)法，才可能避免不必要的稅收法律爭議和可能的侵權行為，把執(zhí)法風險化解于司法程序之前。

　　三、危機回應

　　公眾的感覺往往是引起危機的根源。如果反映遲鈍、態(tài)度曖昧，就錯失了公關自救的良機，且由于有意掩飾，越描越黑。比如前不久發(fā)生的“審計風暴”，國家體育總局動用奧委會資金被曝光后，引發(fā)了公眾的信任危機。然而，自李金華審計長向全國人大常委會提交“審計清單”十多天后體育總局才作出反應，而且這種遲滯的反應依然是態(tài)度曖昧，模棱兩可，結果導致了媒體和公眾更猛烈的批評。體育總局在信任危機面前，缺乏化解的主動性和有效溝通的能力。

　　這個階段的危機管理通常是最富有挑戰(zhàn)性的。為了提高對危機事態(tài)的控制能力，在對危機進行管理時應遵循一定的原則：公眾利益至上原則；透明度原則，即在處理危機的過程中要充分利用一切有效渠道與公眾保持良好的溝通和不斷接觸；真誠坦率原則；快速反應原則。

　　四、危機解決

　　這個階段的危機管理，需要根據不同情況確定工作的優(yōu)先次序。

　　第一，反應迅速。危機一旦爆發(fā)，往往伴隨著公眾和新聞媒體的介入，此時系統(tǒng)必然處在一片指責聲中，惟一的辦法是由稅務系統(tǒng)派出第一人以最短時間發(fā)表坦誠的聲明，作出承諾，并及時對外通報。只有誠懇的態(tài)度才是挽救行政機關的唯一途徑，傲慢無禮或推諉責任只能招致外界的更大反感。

　　第二，第一時間說真話。在危機管理時必須注意，一定要在被“揭發(fā)”之前把所掌握的真相及時公之于眾。因為一旦外界通過別種手段了解到某些事實真相，或者以訛傳訛，將會使行政機關陷于非常不利的局面。對于同一事件，系統(tǒng)內部竟傳出不一樣的聲音，這也是危機管理的大忌，不僅會令原本簡單的事態(tài)趨于復雜，更會暴露出系統(tǒng)內部的“矛盾”。所以，疏解危機需要“疏堵”結合-“疏”對外，“堵”對內：對內，必須杜絕那種未經授權便擅自發(fā)聲的情況；對外，則根據事前的部署，由管理小組指定的人發(fā)布信息。

　　第三，危機處理小組全面介入。在進行坦率表態(tài)后，系統(tǒng)應立即責成危機處理小組全面細致地調查事件的前因后果。如果有必要，甚至可以每天向外界宣布調查的進展情況。如接到納稅人舉報應及時公布處理情況，以免發(fā)生不必要的猜疑，稅務系統(tǒng)網站和 12366咨詢線就是很好的公布載體。

　　第四，必要時邀請第三方協(xié)助調查。在危機處理小組全面介入后，如果有必要可以邀請相關行政部門、公證機構或權威人士輔助調查，以贏取公眾信任。事實證明，在很多情況下，這些部門的介入將對危機處理起決定性作用。

　　第五，做好善后工作。稅務系統(tǒng)發(fā)生了重要事件，必須承擔起相應的責任，要傳達這樣的信息：請相信我們的努力，一切問題都可以得到解決。