征管查三分離現(xiàn)狀和對策思考

　　自從新《稅收征管法》頒布實施以來，多數(shù)稅務機關(guān)都在按照該法第十一條的規(guī)定，全面推行征收、管理、稽查三機構(gòu)分離模式的新一輪征管機構(gòu)改革，從理論上講，這種模式在稅務機關(guān)內(nèi)部形成了一種既相互聯(lián)系、又相互制約的征管新機制，有利于提高稅務機關(guān)的工作效率，但事實上由于各種原因的影響，并未充分發(fā)揮其預期效應，倒是由此而引起的職責交叉和管理漏洞，造成了稅收征管各環(huán)節(jié)銜接不緊，協(xié)調(diào)麻煩，甚至出現(xiàn)有益時三方爭奪管理權(quán)，須承擔責任時相互推諉責任的情況，嚴重影響稅收執(zhí)法的嚴肅性和工作效率。下面筆者僅對這一模式目前在運行過程中出現(xiàn)的不利現(xiàn)狀及改進措施粗淺地談談自己的看法。

　　一、征、管、查三分離的現(xiàn)狀

　　1、分工不明、職責不清。

　　自從要求實行征、管、查機構(gòu)三分離改革以來，不少稅務機關(guān)在沒有進行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盲目地按照上級的要求開展征、管、查機構(gòu)三分離工作，以為在形式上調(diào)整到了位，就完成了改革任務，正是由于這種緣故，造成了分離后的三方職能劃分不夠清晰，分工不盡合理，如不少稅務機關(guān)就存在管理部門和稽查部門檢查權(quán)限劃分不夠明確，征收部門和管理部門共同行使個體戶日常管理和稅款征收權(quán)現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)多個部門都有權(quán)管理同一事情，且不同部門在處理同一問題時意見各異，造成納稅人左右為難，不知聽誰為好，嚴重影響稅收執(zhí)法的嚴肅性。

　　2、工作銜接不暢。

　　實行三分離后，不少稅務機關(guān)在其內(nèi)部工作銜接上做得不夠，缺少一整套行之有效的工作銜接制度，如對征收部門如何根據(jù)管理部門的納稅評估和稽查部門的稽查結(jié)論征收稅款，以及收繳滯納金和罰款，其征收情況如何通知管理部門、稽查部門；管理部門如何根據(jù)征收部門的征收情況和稽查部門的稽查情況實施管理，其管理情況如何告知征收部門、稽查部門；稽查部門如何根據(jù)征收部門的征收情況和管理部門的管理情況選案稽查，其稽查結(jié)果如何通報管理部門、征收部門這些制度制定得不是很詳細和具體，造成三方工作上時有脫節(jié)現(xiàn)象發(fā)生，直接影響著稅收征管工作的效率。

　　3、信息傳遞和反饋不盡如人意。

　　在現(xiàn)實工作中，征、管、查各部門將“相對的分離”理解成“絕對的分離”，過多地強調(diào)征收、管理、稽查應該“各司其職”， 缺少必要的溝通和聯(lián)系，導致出現(xiàn)三方各自為政，“自掃門前雪”的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：

　　（1）管理部門和征收部門不能及時將征管過程中發(fā)現(xiàn)的信息告知稽查部門，致使稽查部門難以從征收管理中獲得稽查案源信息，在選案時缺乏依據(jù)而具有一定的盲目性。

　　（2）征收部門不能及時將查補稅款入庫情況告知稽查部門，導致稽查部門難以及時掌握案件執(zhí)行情況。

　?。?）稽查部門不能及時將納稅人的違法作案手段和檢查處理結(jié)果告知管理部門，管理人員難以及時、準確地掌握所管納稅戶涉稅違法信息，同時管理人員與稽查人員交流、研討又少，沒有經(jīng)常性地開展必要的協(xié)調(diào)，管理人員忙外部管理，稽查人忙外部檢查，彼此之間較少必要的溝通和交流，彼此一些本應共同協(xié)調(diào)的問題，而沒有及時解決，致使管理部門未能及時掌握納稅人違章行為，不能及時輔導納稅人。

　　（4）稽查部門除把處理決定書交由征收部門據(jù)以征收稅款外，和征收部門之間基本上沒有什么聯(lián)系，也很少對征收部門就如何加強稅收征收工作提出建議，征收人員也不向稽查人員調(diào)查了解哪些納稅人有偷漏稅行為及偷漏稅的方法途徑，只管按照納稅人的申報金額和稽查部門的查補數(shù)額征收入庫，不能在征收環(huán)節(jié)對納稅人的偷漏稅行為進行控制。

　　二、對策及建議

　　1、合理劃分三方職責。

　?。?）筆者認為應堅持稅收信息流的相對集中原則和滿足“一窗式”辦稅服務的要求，合理劃分征收、管理、稽查三部門的具體職能。

　?。?）為避免管理部門和稽查部門在檢查權(quán)限上發(fā)生職責交叉，各地稅務機關(guān)應根據(jù)《國家稅務總局關(guān)于進一步加強稅收征管基礎(chǔ)工作若干問題的意見》（國稅發(fā)[2003]124號）的要求，劃清日常檢查和稽查職責，把日常檢查界定為稅務機關(guān)清理漏管戶、核查發(fā)票、催報催繳、評估問詢，了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和財務狀況等不涉及立案核查與系統(tǒng)審計的日常管理行為，同時在堅持該要求“三個劃分原則”的基礎(chǔ)上，要求管理部門在日常檢查中發(fā)現(xiàn)的符合《稅務稽查工作規(guī)程》立案要求的案件，及時移交稽查部門調(diào)查處理。

　　2、建立好三方工作銜接制度。

　　征管查本來是稅收征收管理活動中相互交融的過程和矛盾的統(tǒng)一體，而這次實行的征收、管理、稽查機構(gòu)分設(shè)改革，將這一矛盾的統(tǒng)一體割裂開來，實行三個機構(gòu)的相對獨立運轉(zhuǎn)，必然會導致三方在工作銜接上出現(xiàn)問題，這就要求各稅務機關(guān)必須根據(jù)實際情況制定出一套行之有效的工作銜接制度，以確保這一機制協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，但由于各地的實際情況差異（如信息化利用程度不同）較大，其制定的銜接制度也肯定不盡相同，筆者在此建議制定這一制度時，應著重考慮以下幾方面內(nèi)容：

　?。?）征收部門應如何及時將稅款征收情況及受理申報時發(fā)現(xiàn)的異常申報情況告知管理部門和稽查部門，以便管理部門和稽查部門開展工作。

　?。?）管理部門在稅收日常管理中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性、典型性的問題，在改善管理的基礎(chǔ)上，應如何及時將其提供給稽查部門，由稽查部門組織檢查。

　?。?）稽查部門應如何將稽查過程中發(fā)現(xiàn)的日常管理中存在的問題和不足，及時反饋給管理部門，以便管理部門及時了解管理中的薄弱環(huán)節(jié)及存在的問題，掌握癥結(jié)，對癥下藥，從源頭上進行根治，以提高日常管理質(zhì)量。

　?。?）稽查部門應如何及時將查補稅款情況和如何在征收環(huán)節(jié)防止類似偷漏稅行為再次發(fā)生的建議轉(zhuǎn)給征收部門，以便征收部門在窗口征稅、開具發(fā)票中進行監(jiān)控。

　　3、完善信息傳遞辦法。

　　各稅務機關(guān)要根據(jù)自己的實際情況，在征收、管理、稽查部門之間建立一套符合自身運行機制的聯(lián)系制度，以確保征、管、查三方實現(xiàn)信息共享。在此筆者建議不妨從以下三個方面考慮：

　　（1）設(shè)置一套規(guī)范的信息傳遞制度，按照統(tǒng)一的傳遞渠道、傳遞方式，按照規(guī)定的期限將納稅申報資料、稅收管理資料、稅收稽查資料在各部門之間相互傳遞，確保各部門之間實現(xiàn)信息共享。

　?。?）建立征、管、查協(xié)調(diào)例會制，明確例會召集人、例會形式、例會人員及例會內(nèi)容，及時共同協(xié)商解決三分離中出現(xiàn)的各種矛盾。

　　（3）鼓勵管理人員和稽查人員進行交流和研討，對交流和研討的好成果予以推廣，并對相關(guān)人員給予精神和物質(zhì)獎勵。

　　4、全面推行執(zhí)法責任制和過錯追究制。

　　根據(jù)每個執(zhí)法崗位的職責權(quán)限，結(jié)合工作量的大小、難易程度和執(zhí)法風險大小，劃分執(zhí)法責任，將執(zhí)法責任明確到崗到人，使每個崗位的人員知道自己該做什么，該如何做，。并對執(zhí)法檢查和考核中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴格給予過錯追究。其內(nèi)容應包括以下幾方面：

　?。?）分解崗位職責，做到以崗定責，以責定人，。

　?。?）明確工作規(guī)程，按照法治的要求，細化每個執(zhí)法崗位的工作規(guī)程，包括詳細的工作步驟、順序、時限、形式和標準。

　　（3）開展評議考核，定期組織以執(zhí)法質(zhì)量為主要內(nèi)容的各執(zhí)法崗位相互之間、上下之間的內(nèi)部考核，并逐步與執(zhí)法等級管理制度掛鉤，獎優(yōu)罰劣。

　?。?）嚴格過錯追究，及時對造成國家稅收利益損失的、或納稅人權(quán)益受到侵害的導致行政或法律救濟中稅務機關(guān)承擔責任的，以及經(jīng)內(nèi)部監(jiān)督限期整改而未整改的違法行為進行追究。

　　5、加快信息化建設(shè)步伐。

　?。?）各地稅務機關(guān)要認真分析稅收征、管、查的內(nèi)在聯(lián)系，加大步伐研究制定出一套覆蓋征收、管理、稽查各環(huán)節(jié)的，集征收、監(jiān)控、考核、決策于一體的稅收征管軟件，通過發(fā)揮計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)的依托功能，實現(xiàn)稅收信息各方共享，以減少人為因素的干擾，真正搞好稅務征收、管理、稽查各環(huán)節(jié)的銜接，更好地發(fā)揮稅收管理效能。

　?。?）提高干部的計算機運用水平。征、管、查之間不能進行有效地配合，很大程度上是由于一些干部的計算機運用能力較差，如征管資料的共享問題，就是因為較多的干部不能將有關(guān)的資料進行信息化管理，還是用傳統(tǒng)的手工方式處理，查找起來很不方便。原本網(wǎng)絡化管理就是要實現(xiàn)資源共享，正是由于一些干部的計算機運用水平低，無法充分發(fā)揮網(wǎng)絡的作用，因此必須加強干部的計算機技能培訓，提高其計算機應用水平。