關于營業(yè)稅起征點調整對地方稅收的影響及思考

　　為了貫徹中共中央今年1號文件和2002年12號文件精神，自去年以來，我省先后兩次調高了營業(yè)稅起征點，切實減輕了農民負擔，促進了下崗失業(yè)人員再就業(yè)，為推動經(jīng)濟社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了積極作用。同時，營業(yè)稅起征點調整對地方稅收入及其征管工作也產生一定的影響，特別是征管工作中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要我們深入調查研究，切實加以解決。

　　一、營業(yè)稅起征點調整落實情況

　　去年，我省根據(jù)財政部、國家稅務總局的規(guī)定，結合我省情況，對營業(yè)稅起征點作了適當調高，即：按期納稅的起征點提高到月營業(yè)額2500元，按次納稅的起征點提高到每次營業(yè)額100元。提高營業(yè)稅起征點后，全省大約有8.7萬個體戶享受免征營業(yè)稅優(yōu)惠，全年減免地方稅7800萬元。

　　今年，為進一步減輕農民負擔，促進農民增收，幫助弱體群體，我省再次提高營業(yè)稅起征點。4月份，省政府辦公廳轉發(fā)《省地稅局關于發(fā)揮地方稅收職能促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展意見》中規(guī)定，從2004年4月1日起，對農民個人按期征收的營業(yè)稅起征點由月營業(yè)額2500元提高到5000元。隨后，為了明確政策適用范圍，省局又下發(fā)《貫徹省政府辦公廳轉發(fā)省地稅局關于發(fā)揮地方稅收職能促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展意見的補充通知》，明確起征點政策適用于所有的個人。這次政策調整，我省又有約7.6萬戶個體營業(yè)稅戶受益，其中城市個體戶4.9萬戶，農村個體戶2.7萬戶。全年減免地方稅達到1.16億元。兩次提高營業(yè)稅起征點后，全省共有約16.3萬戶個體營業(yè)稅戶達不到起征點，占全省納入地稅管理的個體戶77%.

　　全省達不到營業(yè)稅起征點的受益?zhèn)€體戶，主要集中在服務業(yè)和交通運輸業(yè)，其中：服務業(yè)約5萬戶，占65%以上；交通運輸業(yè)戶約1.9萬戶，占 25%；其他1萬戶為娛樂業(yè)及其他行業(yè)，占10%.據(jù)調查，服務業(yè)受益的主要是飲食、美容美發(fā)、房屋租賃等，大多數(shù)經(jīng)營規(guī)模不大，月營業(yè)額在3500元以下；交通運輸業(yè)受益的主要是經(jīng)營出租車和小型客、貨車、機動三輪等車主，他們的營運收入大多在5000元以下。娛樂業(yè)受益的主要為經(jīng)營規(guī)模小的網(wǎng)吧等。

　　二、營業(yè)稅起征點政策調整對收入的影響

　　營業(yè)稅起征點調整主要影響營業(yè)稅及附征的城建稅和教育費附加。今年調高營業(yè)稅起征點，預計全年減免地方稅收1.16億元，其中營業(yè)稅1.05億元，約占去年全省營業(yè)稅收入比重的2 .2%.由于今年營業(yè)稅起征點政策從4月1日起執(zhí)行，今年影響地方稅收入8000萬元，其中營業(yè)稅7500萬元。這次調高營業(yè)稅起征點，對我省地方稅收有一定的影響，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是減免戶數(shù)多，減免稅額少。全省因起征點政策調整減少個體營業(yè)稅戶7.6萬戶，占地稅系統(tǒng)征收營業(yè)稅戶的近三分之二；營業(yè)稅收入減少約1.05億元，占去年營業(yè)稅收入的2.2%，占全省地方稅收的0.9%.

　　二是城市減免稅收多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減免稅收少。全省城市因起征點政策調整減收約7470萬元，占減免總量的70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減免約2890萬元，占30%.

　　三是老省轄市減免影響小，老行署市減免影響大。全省17個市，有6個市減免的營業(yè)稅占當?shù)貭I業(yè)稅總額的1%左右，主要是合肥、蕪湖、蚌埠、馬鞍山、淮北、銅陵等市。其余11個市減免的營業(yè)稅占當?shù)貭I業(yè)稅總額的3%以上，其中亳州高達9%，減免1440萬元；巢湖為7%，減免1400萬元；宿州為 6%，減免790萬元；滁州、黃山為4%，分別減免800萬元和700萬元。

　　四是農村基層分局稅收影響較大。據(jù)調查，部分市縣約有85%的農村個體戶達不到起征點，全省減免農村稅收約2900萬元。特別是農業(yè)縣以及偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收影響更大。潁上縣屬國家級貧困縣，又是典型的農業(yè)大縣，全縣有8個農村征收分局，營業(yè)稅起征點提高前共有“雙定戶”195戶（不含城關分局所管的農村戶），征收定額稅款3.4萬元/月。起征點提高后只有3戶達到起征點，征收定額稅款僅1000元/月。地處皖南山區(qū)的歙縣深渡分局，納入正常管理的個體營業(yè)稅戶有140戶，起征點調整后僅有7戶達到起征點以上，減少納稅戶133戶，占所管轄營業(yè)稅戶的95%，稅收減少3.7萬元/月，收入下降了 46.3%.

　　五是服務業(yè)、交通運輸業(yè)收入影響較大。個體經(jīng)營大多從事餐飲、理發(fā)、租賃等服務業(yè)和交通運輸業(yè)，營業(yè)稅起征點調整后，全省減少的戶數(shù)90%以上的是這兩個行業(yè)的個體營業(yè)稅戶，約6.9萬戶，其中服務業(yè)占65%，交通運輸業(yè)占25%.全省減免服務業(yè)、交通運輸業(yè)稅收約1.02億元，占整個減免稅收的88%左右。其中服務業(yè)減免的稅收約7800萬元，交通運輸業(yè)減免的稅收約2400萬元。

　　三、營業(yè)稅起征點政策調整對稅收征管的影響

　　由于個體經(jīng)營戶涉及行業(yè)多，分布范圍廣、稅源零散，且多數(shù)是無帳經(jīng)營，個體稅收征管一直是個難點問題。根據(jù)《稅收征管法》規(guī)定，對其主要采取核定征收的方式，依據(jù)地段、行業(yè)、利潤等因素核定應納稅額。營業(yè)稅起征點政策調整，惠及了大部分個體“雙定戶”，同時，也給個體稅收征管帶來一定影響，出現(xiàn)了一些新的情況和問題：

　?。ㄒ唬┒~管理難度加大。主要表現(xiàn)在：一是臨界點稅負懸殊的矛盾更為突出。由于起征點提高到5000元，經(jīng)營情況相差無幾，但起征點上下的納稅人稅收負擔差別大，有的全額繳納，有的一分不繳，稅負差別大，繳稅戶有抵觸情緒，稅收征管阻力大。臨界點稅負問題在娛樂業(yè)反映最為強烈。由于娛樂業(yè)名義稅負高達25%，起征點上下年稅收懸殊約達1.5萬元，對于投資和經(jīng)營規(guī)模以及盈利能力本來就有限的網(wǎng)吧、普通歌舞廳等娛樂行業(yè)就比其他行業(yè)稅收負擔高得多。在起征點調整前，不少地方是通過從低核定定額來解決這一矛盾。二是現(xiàn)行的定額核定方法不夠規(guī)范、統(tǒng)一，人為因素較大，使得起征點調整后的核定工作更難。經(jīng)營者之間的相互攀比，一部分達到起征點的納稅戶認為自己的定額定的高，不合理，要求調整定額，并要稅務部門拿出別人不征稅的依據(jù)，給核定工作提出難題。同時，也容易造成稅務人員執(zhí)法的隨意性和不廉行為的發(fā)生，影響定額核定的公正和公平。三是不少經(jīng)營者的營業(yè)收入時高時低，有的是經(jīng)營項目季節(jié)性比較強，年度中只有幾個月出現(xiàn)營業(yè)額高出起征點的情況，起征點提高后，增加了日常管理的工作難度。四是對實際核定不足的重新?lián)嵑硕◣硪欢ɡщy。起征點大幅提高后，稅務機關要據(jù)實調整核定的定額，難度加大。特別是在去年起征點調整后已核定的情況下今年再次核定，納稅人難以理解和接受。

　?。ǘ┌l(fā)票管理漏洞增加。起征點提高后，供票不納稅，開票不納稅，用票戶發(fā)票填開的隨意性增加，領用發(fā)票數(shù)量劇增。一些經(jīng)營收入在起征點以下的個體戶趁機購買發(fā)票，進行轉借或倒賣，擾亂了發(fā)票管理秩序，從而加大發(fā)票日常管理的難度。

　?。ㄈ┘{稅人逃避稅收行為增多。采取的主要手段是化整為零，多點經(jīng)營，流動經(jīng)營，使之不達起征點；或者是瞞報，少報營業(yè)額，使稅務機關難以據(jù)實核定，進而達到不繳稅的目的。

　　四、加強營業(yè)稅起征點調整后地方稅收征管的思考

　?。ㄒ唬┱_處理好落實稅收優(yōu)惠政策與組織收入的關系。提高營業(yè)稅起征點政策的實施，必然會對組織收入工作帶來一定的影響。各級地稅部門要樹立科學發(fā)展觀，正確處理好落實稅收優(yōu)惠政策與組織收入的關系，要充分看到營業(yè)稅起征點調整有利于鼓勵就業(yè)，促進我省個體經(jīng)濟發(fā)展；有利于抓大放小，集中精力管好起征點以上的個體大戶，提高征管質量；有利于起征點以下的廣大個體經(jīng)營戶修養(yǎng)生息，給經(jīng)濟發(fā)展留足后勁。要把落實起征點稅收優(yōu)惠政策與促進收入增長聯(lián)系起來，加大稅收優(yōu)惠政策的宣傳力度，強化政策執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，確保稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中不偏離、不走樣、不打折扣。在落實稅收優(yōu)惠政策的同時，要加強對組織收入工作的領導，積極發(fā)掘、培養(yǎng)新稅源，堅持依法治稅的原則，規(guī)范稅收征管，促進公平競爭，維護正常的稅收秩序和經(jīng)濟秩序。

　?。ǘ┓e極探索個體稅收征管的新路子。營業(yè)稅起征點調整后，加大了稅收征管難度，這更需要地稅部門要轉變稅收管理理念，堅持以人為本，由過去單純的執(zhí)法者的角色向執(zhí)法服務者角色轉變，淡化權力意識，改變稅收管理方式，在提高征管質量和規(guī)范納稅服務上作文章。

　　1、增強核定征收的科學性、準確性和合理性。營業(yè)稅起征點政策調高后，做好稅收定額的核定工作至關重要。定額核定工作是否公正，關系到廣大個體戶的根本利益，關系到稅收優(yōu)惠政策能否得到真正落實。因此，一是對納稅人營業(yè)額的核定要從實際出發(fā)，逐步規(guī)范管理。今年提高營業(yè)稅起征點后，各地應盡量維持去年營業(yè)稅起征點調整后已重新核定的定額標準，避免因任務壓力而擅自變通政策強行將現(xiàn)行達不到起征點的經(jīng)營戶營業(yè)額調到起征點以上水平，激化征納雙方的矛盾。二是重點加強對臨界點附近納稅人的經(jīng)營及稅負情況的調研，通過深入細致的調查摸底和測算工作，適時做好調整認定工作，并不斷完善管理措施。三是嚴格規(guī)范定額核定管理，提高核定的準確性、真實性。依托信息化手段，積極探索電腦核定稅收定額工作，按照規(guī)范管理的要求，在大量收集個體經(jīng)營戶經(jīng)營數(shù)據(jù)的基礎上，充分利用電腦對征管信息的分析，科學合理地確定不同區(qū)域、行業(yè)及經(jīng)營戶之間的稅負水平，避免了人為因素對核定的影響，提高定額核定的科學性。四是增強稅收執(zhí)法透明度，大力推行“陽光作業(yè)”。要實行公開辦稅，普遍建立稅負調整聽證制度，充分聽取社會各界對定額調整的意見，取得社會各界和個體經(jīng)營戶的理解和支持。同時，要對納稅人的定額情況、定額調整情況以及停歇業(yè)情況進行公開，使稅款核定納入社會監(jiān)督之下。通過納稅人對稅務機關的監(jiān)督、納稅人之間的相互監(jiān)督，減少納稅人對稅負不公的猜疑，有效克服定額核定過程中存在的“關系稅”、“人情稅”，推進稅務系統(tǒng)的廉政建設，真正為納稅人營造一個公開、公平、公正的發(fā)展環(huán)境。

　　2、積極推行建帳建制，擴大查帳征收范圍。推進建帳建制，是改變個體經(jīng)濟稅收粗放型的治本之策，也是引導個體經(jīng)營戶真正做好守法經(jīng)營的必由之路。各級地稅機關要增強責任感和使命感，在加強核定征收管理的同時，應加大個體建帳建制工作力度。一方面，抓好個體經(jīng)營大戶的建帳建制工作，對具備條件的個體經(jīng)營戶，督促其按國家統(tǒng)一的財務制度建帳建制，逐步擴大查帳征收范圍；另一方面，針對經(jīng)營規(guī)模小又確無建帳能力的納稅人，切實加強宣傳培訓和業(yè)務輔導，幫助其按規(guī)定建帳建制或建立收支憑證粘貼簿、進貨銷貨登記簿，引導和督促其規(guī)范核算，如實反映經(jīng)營收入情況，以逐步達到建帳建制的要求。

　　3、加強發(fā)票管理，實現(xiàn)以票控稅。發(fā)票是反映財務收支和進行會計核算的法定原始憑證，也是稅務機關計征稅款和開展稽查的重要依據(jù)。管好了發(fā)票就等于管住了稅源。因此，要把以票管稅與核定征收有機地結合起來，加強源頭控管，規(guī)范發(fā)票使用管理。一是推行使用定額發(fā)票。由于定額發(fā)票票面金額固定，開具人無法開具大頭小尾，因而，在現(xiàn)階段實行“以票管稅”，對堵塞稅收漏洞減少稅收流失具有手寫票不可替代的優(yōu)勢，仍有推廣使用的必要。二是對一些確需手工開具和金額較大的發(fā)票實行由稅務機關開具或由稅務機關監(jiān)管開具。三是繼續(xù)堅持有獎發(fā)票制度。要進一步擴大有獎發(fā)票使用面，充分調動消費者索要發(fā)票的積極性，盡可能地減少納稅人經(jīng)營不開票、收入不申報行為。四是加快推行使用稅控收款機，使用稅控卷式發(fā)票，逐步取消手寫票，提倡使用計算機開具發(fā)票。通過擴大稅控裝置和定額發(fā)票的使用范圍，從源頭上遏止納稅人使用假發(fā)票、真票假開等現(xiàn)象，發(fā)揮發(fā)票的監(jiān)控作用，使納稅人申報收入盡可能接近真實收入。

　　4、加強對未達到起征點的個體經(jīng)營戶的管理。營業(yè)稅起征點政策調整后，未達起征點的戶面廣量大，政策性強，地稅機關決不能因這部分經(jīng)營戶享受免稅而放松或放棄管理，一定要從實際情況出發(fā)，采取相應的措施，及時完善對未達到起征點的個體經(jīng)營戶的管理辦法：一是嚴格稅務登記管理制度。對起征點以下的納稅人也要按照新《稅收征管法》及其實施細則的規(guī)定，督促其及時辦理稅務登記。加強與工商等部門的聯(lián)系與溝通，建立正常的信息交換制度，開展戶籍清理工作，通過戶籍信息的核算和漏征漏管戶的實地清理，摸清底數(shù)，健全戶籍檔案，鞏固管理基礎工作。二是針對個體經(jīng)營戶點多面廣、經(jīng)營分散多變的實際情況，充分運用信息化手段，將個體稅收征管全部納入計算機管理，對未達到起征點的納稅人分戶分類登記臺帳，跟蹤掌握個體戶的經(jīng)營變動情況，加強稅源動態(tài)管理。三是嚴格規(guī)范發(fā)票使用。對未達起征點的經(jīng)營戶使用發(fā)票，應按發(fā)票管理規(guī)定的程序和手續(xù)，提供定額發(fā)票或門市開票方式，在當月定額內嚴格限量供應或開具發(fā)票。對當期限量供應發(fā)票的要按月繳舊領新；當月實際用票超過起征點的，要按規(guī)定征收應納的地方各稅。四是建立健全社會協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，充分依靠多方面力量，從源頭上控制一些個體經(jīng)營戶為了不達起征點而采取的一證多點或一戶多證等避稅行為的發(fā)生。五是進一步完善全省征管軟件系統(tǒng)功能，解決現(xiàn)行征管系統(tǒng)無法對未達起征點的管理進行納稅人征管狀態(tài)的確認問題，對未達到起征點的納稅戶可作零申報處理。