一、我國(guó)煙草業(yè)的現(xiàn)狀及入世帶來(lái)的沖擊

　　我國(guó)是世界煙草第一大國(guó)，現(xiàn)階段常年吸煙人口約占世界總吸煙人口的25％，總數(shù)達(dá)3.1億人之多。1995-l999年，我國(guó)平均每年收購(gòu)煙葉220萬(wàn)噸，生產(chǎn)卷煙3380萬(wàn)箱。平均每年的煙葉生產(chǎn)量約占世界總量的35％，卷煙產(chǎn)銷量約占世界總量的32％。近年來(lái)，我國(guó)吸煙人數(shù)、煙葉收購(gòu)量及卷煙產(chǎn)銷量等都穩(wěn)居世界第一位。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)擁有眾多吸煙人口和龐大生產(chǎn)規(guī)模的煙草大國(guó)而言，煙草業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位是不言而喻的。1999年，我國(guó)煙草業(yè)共實(shí)現(xiàn)工商利稅989億元，約占國(guó)家財(cái)政收入的10％。

　　我國(guó)自1982年對(duì)煙草制品實(shí)行國(guó)家專賣和對(duì)煙草業(yè)實(shí)行集中管理以來(lái)，國(guó)內(nèi)煙草業(yè)取得了巨大發(fā)展，現(xiàn)階段已形成相對(duì)龐大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，并培育了像玉溪、昆明、長(zhǎng)沙等一批技術(shù)裝備達(dá)國(guó)際先進(jìn)水平，產(chǎn)品亦有一定競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)。然而，由于我國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平的制約以及長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，國(guó)內(nèi)煙草行業(yè)普遍存在著市場(chǎng)集中度低，資源配置不合理，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，地方保護(hù)主義嚴(yán)重等弊端，致使我國(guó)煙草企業(yè)在市場(chǎng)營(yíng)銷能力，經(jīng)營(yíng)管理能力，技術(shù)創(chuàng)新能力等方面與國(guó)外煙草大企業(yè)還存在較大差距。同時(shí)，由于我國(guó)對(duì)煙草進(jìn)出口長(zhǎng)期實(shí)行較為嚴(yán)格的管制政策，使得我國(guó)煙草的外貿(mào)依存度一直偏低，其發(fā)展基本上靠國(guó)內(nèi)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。加入WTO以后，我國(guó)煙草業(yè)承擔(dān)著降低關(guān)稅，放松甚至取消關(guān)稅壁壘，漸進(jìn)開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，修訂或重訂規(guī)則等義務(wù)。擁有世界上最為龐大的吸煙群體的中國(guó)必然成為各大跨國(guó)煙草企業(yè)激烈爭(zhēng)奪的市場(chǎng)，而我國(guó)國(guó)內(nèi)煙草企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力又如此之脆弱，這勢(shì)必給國(guó)內(nèi)煙草市場(chǎng)帶來(lái)巨大沖擊。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政體制、財(cái)稅體制、法律體制乃至企業(yè)體制等都將面臨著巨大的挑戰(zhàn)。本文試就入世對(duì)我國(guó)煙草業(yè)稅收政策的影響展開(kāi)論述，并提出相應(yīng)的稅收對(duì)策。

　　二、入世對(duì)我國(guó)煙草業(yè)稅收政策的影響

　?。ㄒ唬╆P(guān)稅政策

　　對(duì)于煙草制品的進(jìn)口，我國(guó)一直采取高關(guān)稅政策，如1999年卷煙關(guān)稅為36％，進(jìn)口烤煙關(guān)稅為40％，遠(yuǎn)高于同期23％的全國(guó)商品平均關(guān)稅水平。可以肯定地稅，中國(guó)加入WTO后，各種煙草制品的進(jìn)口關(guān)稅將不得不大幅減讓。

　　我國(guó)對(duì)煙草制品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口一直實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理和許可證制度，特別是對(duì)外國(guó)煙草商，各種管制更加嚴(yán)格。中國(guó)加入WTO以后，雖然總量計(jì)劃、許可證制度還可以存在，但卻不可能僅僅憑借行政手段和計(jì)劃指標(biāo)將外國(guó)煙草商拒之門外。國(guó)外煙草商如果想進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，他們將根據(jù)“市場(chǎng)開(kāi)放”和“國(guó)民待遇”原則取得許可證，并同國(guó)內(nèi)煙草企業(yè)展開(kāi)平等的競(jìng)爭(zhēng)。因此，中國(guó)將不得不對(duì)計(jì)劃和許可證制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和改革，配額保護(hù)也只能維持一段時(shí)間。

　?。ǘ┫M(fèi)稅政策

　　煙草作為傳統(tǒng)消費(fèi)品，國(guó)家歷來(lái)對(duì)其實(shí)行高價(jià)高稅的“寓禁于征”政策。1994年新稅制實(shí)施后，我國(guó)開(kāi)始對(duì)煙草征收消費(fèi)稅。1998年7月1日，國(guó)務(wù)院對(duì)卷煙消費(fèi)稅進(jìn)行了調(diào)整。2001年6月，國(guó)務(wù)院再次對(duì)卷煙消費(fèi)稅的計(jì)稅方法和稅率進(jìn)行了調(diào)整。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次消費(fèi)稅調(diào)整給廣大煙草廠增加了稅負(fù)，不少中小型煙廠將因此而倒閉；而高檔煙由于稅率下降，成為煙草生產(chǎn)最大的盈利點(diǎn)，生產(chǎn)廠商們開(kāi)始在這塊市場(chǎng)上拼力角逐。一般認(rèn)為，對(duì)煙酒合理征稅，不僅可以引導(dǎo)消費(fèi)方向，調(diào)整社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，而且還會(huì)增加財(cái)政收入。然而，西方稅收理論研究表明，香煙是缺乏需求彈性的，而消費(fèi)稅又是最具累退性的稅種，它有悖于稅收的公平原則和中性原則。消費(fèi)稅主要轉(zhuǎn)嫁在消費(fèi)者身上，對(duì)收入不同和消費(fèi)偏好不同的人們來(lái)說(shuō)稅負(fù)又是不公平的；它會(huì)使價(jià)格比例發(fā)生變動(dòng)，從而導(dǎo)致資源配置失調(diào)。從我國(guó)實(shí)際情況看，對(duì)煙草征收消費(fèi)稅亦不能對(duì)消費(fèi)產(chǎn)生多少導(dǎo)向作用，國(guó)家倒是增加了不少財(cái)政收入。從當(dāng)前來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前的消費(fèi)稅政策有幾個(gè)問(wèn)題是值得深思的：第一，我國(guó)消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，稅負(fù)分擔(dān)不清晰，而國(guó)外都是價(jià)外稅，根據(jù)WTO的“透明度原則”，是否有必要將其改為價(jià)外稅；第二，我國(guó)煙草消費(fèi)是以中低檔煙為主體，當(dāng)前調(diào)整是否會(huì)給廣大消費(fèi)者增加稅負(fù)；高檔煙成為煙草生產(chǎn)的最大盈利點(diǎn)和廣大煙草廠商的利潤(rùn)追逐點(diǎn)，對(duì)我國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是否會(huì)導(dǎo)致資源配置不合理；第三，入世后大量中小煙廠倒閉，留出來(lái)的市場(chǎng)空隙最終會(huì)由誰(shuí)填補(bǔ)；當(dāng)前調(diào)整又是否更有利于國(guó)內(nèi)煙草企業(yè)與外國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)（特別是中小型煙廠）；第四，增加稅收是否會(huì)導(dǎo)致走私和偷逃稅的增加。

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　　合資企業(yè)在過(guò)去15年中一直享有特殊的優(yōu)惠政策，中國(guó)加入WTO，貿(mào)易的自由化將使新建合資企業(yè)的機(jī)會(huì)增加。中國(guó)煙草業(yè)要進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)還需要外國(guó)的幫助，同時(shí)要面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)中國(guó)又需要外國(guó)的先進(jìn)技術(shù)和管理技巧。因而，合資企業(yè)將在今后幾年里擔(dān)當(dāng)重要角色。

　　然而長(zhǎng)期以來(lái)，外資企業(yè)在享受優(yōu)惠政策上可以說(shuō)是“超國(guó)民待遇”，兩套所得稅稅法并存。稅收優(yōu)惠政策的不同，使外資企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)率大大低于內(nèi)資企業(yè)，不利于國(guó)內(nèi)煙草企業(yè)與國(guó)外煙草企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅已勢(shì)在必行。

　　三。對(duì)應(yīng)稅收策略

　?。ㄒ唬┮灾袊?guó)是發(fā)展中國(guó)家和煙草業(yè)是特殊行業(yè)為基點(diǎn)，研究和利用WTO規(guī)則對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠政策，為中國(guó)煙草業(yè)的生存和發(fā)展?fàn)幦∮欣耐獠凯h(huán)境。中國(guó)應(yīng)積極行使作為發(fā)展中國(guó)家的特殊權(quán)利并強(qiáng)調(diào)“吸煙有害健康”的產(chǎn)業(yè)特性，一方面努力延長(zhǎng)過(guò)渡期，以保證煙草行業(yè)有相對(duì)充分的時(shí)間進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整；另一方面，在不違反規(guī)則的前提下盡量提高準(zhǔn)入門檻，以減輕外煙流入對(duì)國(guó)產(chǎn)煙市場(chǎng)的威脅和沖擊。而對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的外國(guó)卷煙，要積極利用反傾銷和反補(bǔ)貼措施，進(jìn)行有理、有力的打擊。

　?。ǘ┱{(diào)整煙草消費(fèi)稅政策，適當(dāng)降低煙草消費(fèi)稅稅率。大的更大，小的更??；強(qiáng)的更強(qiáng)，弱的死去，這是中國(guó)卷煙企業(yè)參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)的必由之路。但是，要達(dá)此目標(biāo)，不可能僅通過(guò)“扶優(yōu)關(guān)小”的政策安排來(lái)促成。從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)看，通過(guò)行政手段來(lái)“扶優(yōu)關(guān)小”，除了付出巨大的努力和高昂的成本外，效果還是難以盡如人意。適當(dāng)降低煙草消費(fèi)稅率，特別是中低檔煙稅率，給企業(yè)多一個(gè)生存空間，讓市場(chǎng)通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化組合，也避免人為干涉造成的市場(chǎng)效率損失。將消費(fèi)稅從價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，統(tǒng)一各地稅率，然后逐步過(guò)渡到卷煙銷售地區(qū)交納消費(fèi)稅，加快財(cái)稅體制創(chuàng)新，以最大限度消除地萬(wàn)保護(hù)主義。

　?。ㄈ┙y(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅制，并采取一定過(guò)渡措施。按公平稅負(fù)的原則統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的稅制，是入世后我國(guó)煙草企業(yè)能與外國(guó)煙草企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的迫切要求。為保證國(guó)內(nèi)外煙草企業(yè)在過(guò)渡時(shí)期的公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)外資企業(yè)可采用新企業(yè)新政策，老企業(yè)老政策的辦法，并適當(dāng)保留引導(dǎo)外資的優(yōu)惠政策；同時(shí)，對(duì)原有內(nèi)資企業(yè)在相同條件下應(yīng)給予適當(dāng)優(yōu)惠。

　　（四）完善出口退稅政策。入世后，國(guó)家鼓勵(lì)出口的許多優(yōu)惠政策將被取消，出口補(bǔ)貼將不再適用，而出口退稅政策按國(guó)際慣例不屬于出口補(bǔ)貼范圍。因此，入世后出口退稅政策將作為國(guó)家鼓勵(lì)出口的主要外貿(mào)支持手段。特別對(duì)于煙草業(yè)而言，由于外貿(mào)依存度一直偏低，完善出口退稅政策尤為重要。要進(jìn)一步完善出口退稅政策，提高出口退稅率，盡可能貫徹“征多少退多少”的稅收中性原則，使我國(guó)煙草制品能以零稅率進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，擴(kuò)大出口，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　（五）加強(qiáng)稅收宏觀調(diào)控職能，引導(dǎo)煙草業(yè)適應(yīng)國(guó)際潮流進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。低焦油混合型是卷煙產(chǎn)品發(fā)展的世界性潮流，而焦油含量過(guò)高和烤煙型卷煙比重過(guò)大又恰恰是中國(guó)煙草參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的一個(gè)巨大障礙。對(duì)生產(chǎn)低焦油混合型卷煙企業(yè)可適當(dāng)采取優(yōu)惠政策，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，以使我國(guó)煙草業(yè)增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　稅務(wù)行政處罰告知程序應(yīng)由誰(shuí)履行福建省國(guó)稅局《關(guān)于印發(fā)福建省國(guó)稅系統(tǒng)重大稅務(wù)案件審理辦法（試行）的通知》（閩國(guó)稅發(fā)[2001]153號(hào)）中的第十五條第五項(xiàng)規(guī)定：“予以稅務(wù)行政處罰的重大稅務(wù)案件，應(yīng)按規(guī)定履行行政處罰告知程序”，以及該條第六項(xiàng)規(guī)定：“根據(jù)《重大稅務(wù)案件審理紀(jì)要》以及處罰告知等有關(guān)材料，作出處理意見(jiàn)，報(bào)經(jīng)本級(jí)國(guó)稅局局長(zhǎng)批準(zhǔn)后，以審理委員會(huì)所在機(jī)關(guān)名義作出《稅務(wù)處理決定書(shū)》、《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》”，但規(guī)定中沒(méi)有明確稅務(wù)行政處罰告知程序應(yīng)由誰(shuí)來(lái)履行。處罰告知程序到底是由重大稅務(wù)案件審理委員會(huì)履行還是由案件調(diào)查機(jī)構(gòu)（稽查局）履行呢？筆者認(rèn)為應(yīng)分別由案件調(diào)查機(jī)構(gòu)（稽查局）和重大稅務(wù)案件審理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱審理委員會(huì)）履行或交叉履行。理由如下：

　　一、如果調(diào)查機(jī)構(gòu)（稽查局）對(duì)案件已調(diào)查終結(jié)，經(jīng)內(nèi)部審理能初步定性為偷稅并提出處罰建議的，審理委員會(huì)也沒(méi)有改變?cè)撎幚硪庖?jiàn)，則根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第三十一條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”，和國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《稅務(wù)案件調(diào)查取證與處罰決定分開(kāi)制度實(shí)施辦法（試行）》的通知（國(guó)稅發(fā)[1996]190號(hào)）第四條、第六條的規(guī)定，由調(diào)查機(jī)構(gòu)（稽查局）履行告知程序后再將調(diào)查報(bào)告連同所有的案件材料（包括陳述、申辯和告知情況）移交審查機(jī)構(gòu)（案件審理委員會(huì)）。審查機(jī)構(gòu)對(duì)案件下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：當(dāng)事人陳述、申辯的事實(shí)、證據(jù)是否成立；經(jīng)聽(tīng)證的，當(dāng)事人聽(tīng)證申辯的事實(shí)、證據(jù)是否成立。這說(shuō)明了告知在先，審理在后。

　　二、如果調(diào)查機(jī)構(gòu)（稽查局）對(duì)案件已調(diào)查終結(jié)，經(jīng)內(nèi)部審理無(wú)法進(jìn)行初步定性，也不能提出處罰建議的，把案件移交給審理委員會(huì)審理，最后經(jīng)過(guò)審理委員會(huì)審理定性且須處罰的案件，應(yīng)在處罰前由審理委員會(huì)履行告知程序，這樣既符合《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定又符合《福建省國(guó)稅系統(tǒng)重大稅務(wù)案件審理辦法（試行）》第十五條第五項(xiàng)“予以稅務(wù)行政處罰的重大稅務(wù)案件，應(yīng)按規(guī)定履行行政處罰告知程序”的規(guī)定。

　　三、如果調(diào)查機(jī)構(gòu)（稽查局）對(duì)案件已調(diào)查終結(jié)，經(jīng)內(nèi)部審理能初步定性為偷稅并提出處罰建議，并且根據(jù)上述第一點(diǎn)中的有關(guān)規(guī)定履行了告知程序，但經(jīng)過(guò)審理委員會(huì)審理發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)處理的問(wèn)題或者改變?cè)幜P意見(jiàn)（包括改變?cè)幜P金額或加重處罰），則根據(jù)《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，由重大案件審理委員會(huì)就審理中發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)處理的問(wèn)題或者改變?cè)幚硪庖?jiàn)的事實(shí)、理由及依據(jù)重新履行告知程序。