完善稅收優(yōu)惠政策 促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　當(dāng)今世界，科學(xué)技術(shù)日新月異，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的浪潮洶涌而至，高科技產(chǎn)業(yè)正以前所未有的速度迅猛地向前發(fā)展。稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，在我國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中起著重要的促進(jìn)作用。然而，面對(duì)新的形勢(shì)，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在鼓勵(lì)科技進(jìn)步，促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)化方面出現(xiàn)了一些矛盾和問題，如缺乏系統(tǒng)性、實(shí)施效率不高、存在滯后效應(yīng)、缺乏科學(xué)性和可操作性等。為此，如何進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策，將高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和稅收優(yōu)惠政策的制定更加合理地整合，以充分發(fā)揮稅收對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，是一個(gè)迫切需要思考和解決的問題。

　　主要問題

　?。ㄒ唬┤狈ο到y(tǒng)性

　　近幾年來，為了扶持和促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國相繼出臺(tái)了一些稅收優(yōu)總政策，由于這些政策出臺(tái)的時(shí)間、背景存在差異，執(zhí)行起來顯得比較凌亂、繁雜，缺之系統(tǒng)性。比如，現(xiàn)行近20項(xiàng)稅收優(yōu)惠條款對(duì)“什么樣的企業(yè)為高科技企業(yè)”、“什么樣的高科技企業(yè)應(yīng)該得到稅收政策優(yōu)惠”等問題沒有一個(gè)統(tǒng)一的、明確的界定方式；對(duì)高科技企業(yè)的分類也比較模糊，分類標(biāo)準(zhǔn)和方法不夠準(zhǔn)確和細(xì)致，沒有很好地體現(xiàn)高科技產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。

　　（二）實(shí)施效率不高

　　所謂稅收優(yōu)惠政策“實(shí)施效率”是指稅收對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生良性影響的程度?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策偏重于對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的利潤進(jìn)行減免。對(duì)于高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某些特殊的階段（如重大技術(shù)攻關(guān)階段、高科技產(chǎn)業(yè)成長期階段）以及某些特殊的領(lǐng)域，優(yōu)惠力度不足。比如，高科技企業(yè)在重大技術(shù)攻關(guān)和成長期階段，資本有機(jī)構(gòu)成普遍較高，前期設(shè)備投資比較大，而我國現(xiàn)行的增值稅制是“生產(chǎn)型”的增值稅，固定資產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的稅款不能抵扣，導(dǎo)致了高科技企業(yè)在這些關(guān)鍵階段稅負(fù)較量。大大降低了稅收優(yōu)惠政策的“實(shí)施效率”。另外，在鼓勵(lì)對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資方面，現(xiàn)行稅收政策也沒有相應(yīng)的優(yōu)惠，影響了投資人的投資積極性，致使資金投向偏離。

　?。ㄈ┤狈茖W(xué)性和可操作性

　　稅收優(yōu)惠政策是以鼓勵(lì)和支持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的，更需要通過科學(xué)、規(guī)范的管理運(yùn)作，方能有效實(shí)施。然而，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策缺乏科學(xué)性和可操作性，在監(jiān)控管理方面亦較為薄弱，給企業(yè)鉆國家稅收政策的空子制造了方便之門，甚至連一些規(guī)模較小的企業(yè)也通過短期投資行為，借“研制開發(fā)新技術(shù)產(chǎn)品”之名享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，以致干擾了正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序，造成優(yōu)惠支出額度及方向失控。

　　比如，有關(guān)“三新費(fèi)用”稅收化惠政策規(guī)定：“對(duì)盈利企業(yè)研究與開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用，比上年實(shí)際發(fā)生額增長達(dá)到10％以上（含10％），其當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用除按規(guī)定實(shí)列外，年終可再按實(shí)際發(fā)生額的50％，直接抵免當(dāng)年的應(yīng)納稅所得額，增長未達(dá)到10％的，不得抵扣”。這項(xiàng)規(guī)定就顯得過于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中很難把握和操作。比如某高科技企業(yè)開發(fā)一項(xiàng)新技術(shù)，而開發(fā)新技術(shù)的人員同時(shí)又兼任企企生產(chǎn)、管理和技術(shù)服務(wù)工作，那么，由于很難準(zhǔn)確對(duì)人員費(fèi)用、成本費(fèi)用等進(jìn)行劃分，而實(shí)際的稅收?qǐng)?zhí)法操作規(guī)定相對(duì)寬松，企業(yè)輕易可以達(dá)到調(diào)減應(yīng)納稅所得額，少繳企業(yè)所得稅的目的，造成國家稅款的流失，也達(dá)不到制定稅收優(yōu)惠政策的目的。

　?。ㄋ模┐嬖谝欢ǖ臏笮?yīng)

　　由于目前尚未形成一個(gè)綜合治稅的良好的稅收征管環(huán)境，稅務(wù)部門獲取高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息渠道不暢，無法準(zhǔn)確把握高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展趨勢(shì)，因此稅收優(yōu)惠政策的制定難免會(huì)出現(xiàn)滯后效應(yīng)，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向作用難以得到充分發(fā)揮，這樣既不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)的超前發(fā)展，也不利于激發(fā)人力資本的積極性和創(chuàng)造為。比如，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策中。就沒有突出對(duì)“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”及其所體現(xiàn)的高科技產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠內(nèi)容。

　　另一方面，由于對(duì)稅收優(yōu)惠政策的管理不夠規(guī)范，由企業(yè)與稅收征管部門之間關(guān)系的親疏而引起的稅收管理方面的差異，也會(huì)形成滯后效應(yīng)。征納關(guān)系良好者，征納雙方對(duì)高科技產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、資金、稅負(fù)以及稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行情況等問題的敏感程度較高；相反，則容易產(chǎn)生滯后效應(yīng)，不利于企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　任何一種稅收政策都是在一定的經(jīng)濟(jì)理論和稅收理論的指導(dǎo)下，根據(jù)國家一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而變化的。稅收優(yōu)惠政策也是如此。它必須根據(jù)不同時(shí)期高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要、社會(huì)需求、整體利益取向等，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。但是，規(guī)范化的統(tǒng)制要求相對(duì)的清晰和穩(wěn)定，如果僅僅是制定的細(xì)和多是沒有用的，只有穩(wěn)定，才能被理解和貫徹執(zhí)行，才能真正發(fā)揮作用。由于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在某些基本原理和基本特征方面是相對(duì)的穩(wěn)定的，因此，筆者想借鑒這些原理和特征，談一談對(duì)完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的幾點(diǎn)構(gòu)想：

　?。ㄒ唬┟鞔_高科技產(chǎn)業(yè)范疇，規(guī)范對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)分類辦法，將稅收優(yōu)惠政策的制定進(jìn)行歸類管理。

　　稅收優(yōu)惠政策作為政府經(jīng)濟(jì)利益的讓度并不是無條件的，因此。首先應(yīng)該根據(jù)高科技產(chǎn)業(yè)的基本特點(diǎn)，對(duì)依法享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)范疇予以明確。簡而言之，就是只有符合以下兩個(gè)條件的企業(yè)才能納入稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行范圍：一是要“領(lǐng)先”，二是要“知識(shí)密集型”。

　　所謂“領(lǐng)先”，是指稅收優(yōu)惠政策僅僅對(duì)“領(lǐng)先”給予優(yōu)惠，而不是所有的科技本身。高科技產(chǎn)業(yè)最大限度地體現(xiàn)了“領(lǐng)先”原則，那么，稅收優(yōu)惠政策當(dāng)然應(yīng)該對(duì)這種“領(lǐng)先”給予鼓勵(lì)和支持，使特殊產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)迅速成長起來。

　　所謂“知識(shí)密集型”。是指高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品中，知識(shí)和技術(shù)所占的比重，大大高于材料成本。這個(gè)條件是享受稅收政策傾斜的充分條件，不滿足這個(gè)條件。就談不上是“高科技產(chǎn)業(yè)”，就不能依法享受優(yōu)惠政策。

　　在明確了相關(guān)稅收優(yōu)惠政策適用范圍的前提下，將普通性和特殊性、統(tǒng)一性和靈活性結(jié)合起來，進(jìn)一步把高科技產(chǎn)業(yè)按照一定的口徑進(jìn)行分類，并對(duì)不同類型和不同的征稅對(duì)象，結(jié)合產(chǎn)業(yè)實(shí)際經(jīng)營狀況，根據(jù)對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)需求取向的分析，實(shí)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的分類制定和管理。

　　例如，可以就高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生形式，分為全新高科技產(chǎn)業(yè)、半新高科技產(chǎn)業(yè)、改造高科技產(chǎn)業(yè)等三種類型。（所謂全新高科技產(chǎn)業(yè)是指該產(chǎn)業(yè)是完全的新技術(shù)；所謂半新高科技產(chǎn)業(yè)是指該產(chǎn)業(yè)包含新技術(shù)和老技術(shù)；所謂改造高科技產(chǎn)業(yè)是指該產(chǎn)業(yè)在老技術(shù)上蛻變出來的新技術(shù)。）在此基礎(chǔ)上，對(duì)三種類型所應(yīng)實(shí)行的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行原則、執(zhí)行范圍、執(zhí)行方式與執(zhí)行條件等，分別給予適當(dāng)?shù)囊?guī)定與限制。

　　如，對(duì)于半新高科技產(chǎn)業(yè)，可以以改造費(fèi)用占總成本費(fèi)用的比值為各考系數(shù)，確定企業(yè)投資資金享受所得稅稅前扣減的比例。

　　從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，對(duì)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行分類管理。

　　規(guī)范其執(zhí)行范疇，將大大緩解目前稅收優(yōu)惠政策體系較為混亂的現(xiàn)狀。確保稅收調(diào)控作用的有效實(shí)施。

　　（二）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高稅收優(yōu)惠政策效率

　　這里所指的“稅制結(jié)構(gòu)”是指相關(guān)稅收優(yōu)惠政策中相關(guān)稅制的種類、比重與內(nèi)容構(gòu)成；所謂“稅收優(yōu)惠政策效率”就是指在稅收組織收入的全過程中，所花費(fèi)的相關(guān)成本和費(fèi)用與稅收收益或社會(huì)效應(yīng)的比率。本著優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整稅收政策，使國家和社會(huì)的整體負(fù)擔(dān)最小化和整體利益最大化的原則，結(jié)合直接減免與間接減免方法，重點(diǎn)可以從以下三個(gè)方面著手對(duì)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策加以完善：

　　第一，突破原有的稅制體系，擴(kuò)充稅收優(yōu)惠方式。例如，對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增值稅抵扣政策，由“生產(chǎn)型”向“消費(fèi)型”改變，即允許從銷項(xiàng)稅款中扣除外購固定資產(chǎn)的已征稅款，以增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)研究及開發(fā)投入的能力，加速企業(yè)技術(shù)改造和科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。

　　第二，運(yùn)用動(dòng)態(tài)稅制理論原理，實(shí)施分時(shí)段的區(qū)域優(yōu)惠政策戰(zhàn)略。由于我國行業(yè)分布極其不均衡，各地區(qū)對(duì)高新技術(shù)的認(rèn)知也有區(qū)別。針對(duì)這種情況，在配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)升級(jí)、突出行業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可以實(shí)行分時(shí)段的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較遲緩的地區(qū)而言，這種優(yōu)惠政策可以為原始資本積累和經(jīng)濟(jì)狀況的改善提供契機(jī)。另一方面，這種優(yōu)惠政策可以為區(qū)域內(nèi)的各類企業(yè)（例如國有企業(yè)、私營企業(yè)、股份公司以及外商投資企業(yè)等）創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。

　　第三，對(duì)于現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠手段進(jìn)行修訂與補(bǔ)充。例如，在所得稅優(yōu)惠政策方面，對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)行加速折舊方法，縮短固定資產(chǎn)折舊的法定期限，并允許稅前抵免，以為固定資產(chǎn)的規(guī)模性更新和技術(shù)改造創(chuàng)造條件。同時(shí)，對(duì)于用于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)研究的投入資金，給予一次或者分次稅前抵免，以正確引導(dǎo)企業(yè)資金投向，激活企業(yè)再生力。通過這樣的政策調(diào)整，對(duì)企業(yè)資金的使用在一定時(shí)期內(nèi)給予讓度，讓稅收優(yōu)惠政策的調(diào)控能力和實(shí)施效率保持最佳狀態(tài)。

　　（三）增加對(duì)稅收優(yōu)惠政策監(jiān)督制約的條款，加強(qiáng)可操作性

　　稅收優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施往往會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。比如說，所謂的“漏斗效應(yīng)”，即納稅主體向低稅負(fù)納稅人轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致稅源的流失的現(xiàn)象。因此，應(yīng)增加對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行監(jiān)督制約的，操作簡易、規(guī)范的條款，強(qiáng)化稅收政策的監(jiān)控職能。

　　對(duì)于納入稅收優(yōu)惠政策范疇的高科技產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)在對(duì)其管理方式、運(yùn)行程序、操作規(guī)則以及原則性、時(shí)效性等方面，必須執(zhí)行報(bào)批、規(guī)范化文書備案制度；另一方面，應(yīng)建立一個(gè)以系統(tǒng)分析方法和抽樣調(diào)查方法相結(jié)合的監(jiān)控測(cè)試模型，以便及時(shí)了解高科技產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模等情況，保證稅收優(yōu)惠政策能正確有效地貫徹落實(shí)的同時(shí)，也為動(dòng)態(tài)的優(yōu)惠稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)施提供了可靠的基礎(chǔ)分析資料。

　　除了要明確范圍、優(yōu)化機(jī)構(gòu)、建立監(jiān)督機(jī)制外，為了突出“依法治稅”的宗旨，還應(yīng)協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策與相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，統(tǒng)一所涉及的法律問題的概念（例如專利、工業(yè)產(chǎn)權(quán)等的法律概念），盡量降低沖突，以提高法制的嚴(yán)肅性。同時(shí)，應(yīng)在稅收優(yōu)惠政策中。對(duì)協(xié)助單位或個(gè)人（例如，審計(jì)部門提供對(duì)技術(shù)成本費(fèi)用的審計(jì)報(bào)告）協(xié)助的范圍、要求及所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容予以明確，確保稅收征管資料的真實(shí)、合法、合理，以利稅收優(yōu)惠政策的正確實(shí)施。

　?。ㄋ模┙⑿畔⒎答佅到y(tǒng)，提高稅務(wù)人員素質(zhì)，弱化滯后效應(yīng)

　　針對(duì)稅收優(yōu)惠政策對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展反映不夠靈敏的問題，稅務(wù)部門應(yīng)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)管理局等科技主管相關(guān)部門緊密合作，建立一個(gè)定期的雙向反饋系統(tǒng)，密切關(guān)注高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和動(dòng)向。及時(shí)掌握現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策暴露的問題。同時(shí)，將分析意見再反饋至高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)管理局等相關(guān)部門，以便制定相應(yīng)對(duì)策正確引導(dǎo)或者堵塞漏洞。

　　另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)人員的培訓(xùn)工作，使他們不僅要精通稅收工作，還要熟悉相關(guān)的高科技知識(shí)，了解高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景和趨勢(shì)。只有這樣，稅收優(yōu)惠政策才能真正及時(shí)準(zhǔn)確地落到實(shí)處。