2001年6月，財(cái)政部發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》，目前又已完成了采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目等3個(gè)內(nèi)部控制具體規(guī)范的初稿及一審、二審工作，并開(kāi)始實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資、預(yù)算、擔(dān)保等多個(gè)控制項(xiàng)目的前期研究。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是企業(yè)和單位加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于貫徹落實(shí)《會(huì)計(jì)法》，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的順利開(kāi)展，都具有極其重要的意義。
    
　　一、制定《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的意義

　　1．是貫徹實(shí)施《會(huì)計(jì)法》的客觀要求。新《會(huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（1）記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約；（2）重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確；（3）財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確；4、對(duì)會(huì)計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確?！鄙鲜?個(gè)“應(yīng)當(dāng)明確”盡管在字面上沒(méi)有出現(xiàn)內(nèi)部控制的提法，但其所規(guī)定的職責(zé)分離、授權(quán)批準(zhǔn)、相互制約、監(jiān)督檢查等制度卻體現(xiàn)了內(nèi)部控制的核心和精髓，反映了內(nèi)部控制的基本理念。同時(shí)，《會(huì)計(jì)法》第四十二條第九款指出，“未按照規(guī)定建立并實(shí)施單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度”的，將被追究相應(yīng)法律責(zé)任?！稌?huì)計(jì)法》為推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)提供了法律依據(jù)，而建立健全內(nèi)部控制并落實(shí)到位也必將促進(jìn)《會(huì)計(jì)法》的貫徹執(zhí)行。財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)工作的歸口管理部門和《會(huì)計(jì)法》的執(zhí)法主體，在推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)中自然責(zé)無(wú)旁貸。
   
　　2．是切實(shí)履行財(cái)政部門管理職能的具體行動(dòng)。項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)曾經(jīng)指出，財(cái)政部門有四大職能：一是預(yù)算管理；二是稅政管理；三是國(guó)有資產(chǎn)管理；四是會(huì)計(jì)管理。從內(nèi)部控制的角度分析，單位控制弱化、管理松懈，勢(shì)必造成國(guó)有資產(chǎn)流失、會(huì)計(jì)信息失真，也勢(shì)必造成收入申報(bào)不實(shí)、稅款繳納不準(zhǔn)、“小金庫(kù)”盛行、預(yù)算外收入“打埋伏”等諸多現(xiàn)象，會(huì)直接或間接地影響著國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)決策和財(cái)政政策的制定實(shí)施。因此，財(cái)政部門有義務(wù)、有責(zé)任從外部入手強(qiáng)化監(jiān)管，從內(nèi)部著眼夯實(shí)內(nèi)控，通過(guò)不懈努力使這些問(wèn)題逐步得以解決。
   
　　3．是推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)和提高單位經(jīng)營(yíng)管理水平的重要舉措，同時(shí)也是吸收、借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和通行做法，從源頭上堵塞漏洞、治理腐敗的一項(xiàng)制度安排。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，出現(xiàn)了大量經(jīng)濟(jì)犯罪案件。其中大多數(shù)案例都與單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督不力、控制和管理弱化緊密相關(guān)。如有的單位，廠長(zhǎng)經(jīng)理一個(gè)電話、一個(gè)條子就可劃轉(zhuǎn)數(shù)百萬(wàn)、上千萬(wàn)資金，至于為什么用、用到什么地方去了，無(wú)人過(guò)問(wèn)，無(wú)人監(jiān)督。財(cái)政部一直以高度的責(zé)任感關(guān)心單位，尤其是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制問(wèn)題。1996年，財(cái)政部就發(fā)布了《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則第九號(hào)——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)審查企業(yè)的內(nèi)部控制。1996年，財(cái)政部發(fā)布《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》，明確要求各單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部牽制制度，體現(xiàn)了對(duì)內(nèi)部控制問(wèn)題的前期認(rèn)識(shí)和關(guān)注。

　　二、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的制定是集思廣益、群策群力的結(jié)果

　　按照財(cái)政部規(guī)劃，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范作為《會(huì)計(jì)法》的配套規(guī)章和國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度的重要組成部分，將采取分批分步制定實(shí)施的方式。針對(duì)當(dāng)前會(huì)計(jì)及相關(guān)工作中管理最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定最迫切需要的若干規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)幾年的努力，逐步建立起與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、滿足不同單位經(jīng)營(yíng)管理需求的內(nèi)部控制規(guī)范體系。
    
　　根據(jù)這一思路，前一階段主要做了以下工作：（1）2001年6月發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》。（2）2001年11月，組織專家研究初審了采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目等3個(gè)內(nèi)部控制具體規(guī)范初稿；2001年12月，財(cái)政部就前述3個(gè)具體規(guī)范的征求意見(jiàn)稿面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。（3）2002年，全面啟動(dòng)了對(duì)實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資、預(yù)算、擔(dān)保等多個(gè)控制項(xiàng)目的前期研究，一批學(xué)識(shí)淵博、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家教授被吸收進(jìn)了研究隊(duì)伍，一批針對(duì)性強(qiáng)、實(shí)用性高的內(nèi)部控制規(guī)范將按計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)。在研究、制定規(guī)范的同時(shí)，財(cái)政部還適時(shí)開(kāi)展對(duì)已發(fā)布控制規(guī)范的跟蹤調(diào)查和監(jiān)督檢查，以檢驗(yàn)規(guī)范的科學(xué)性、適應(yīng)性，保證規(guī)范的有效執(zhí)行，切實(shí)發(fā)揮規(guī)范的積極作用。
    
　　從前一階段研究制定的情況看，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》完全是集思廣益、群策群力的結(jié)果。首先，財(cái)政部積極通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)等方式，廣泛宣傳，深入發(fā)動(dòng)，熱烈討論，為制定內(nèi)部控制規(guī)范營(yíng)造良好氛圍。如2000年11月，財(cái)政部在南京召開(kāi)了內(nèi)部控制制度研討會(huì)，就構(gòu)建具有中國(guó)特色的內(nèi)部控制體系問(wèn)題廣泛征求企業(yè)界、會(huì)計(jì)理論界、注冊(cè)會(huì)計(jì)師界和會(huì)計(jì)管理部門的意見(jiàn)，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響。馮淑萍部長(zhǎng)助理曾評(píng)價(jià)這次會(huì)議是“我國(guó)內(nèi)部控制制度體系建設(shè)發(fā)展史上的里程碑”。同時(shí)，還深入基層調(diào)查研究，切實(shí)掌握單位內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)和強(qiáng)點(diǎn)、弱點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)走訪、摸底，排列出目前各單位管理最為松懈、控制最為薄弱、最迫切需要的若干控制項(xiàng)目。首批確定的重點(diǎn)項(xiàng)目有9個(gè)，包括貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目、對(duì)外投資、籌資、成本費(fèi)用、擔(dān)保等。形成初稿后，財(cái)政部進(jìn)一步組織專家初審，并發(fā)布征求意見(jiàn)稿，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面意見(jiàn)并進(jìn)行匯總、分析。在此基礎(chǔ)上，組織二審。最后再終審定稿、正式發(fā)布。從前一階段的情況看，社會(huì)各界對(duì)《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的研究制定極為關(guān)注。每個(gè)文件在征求意見(jiàn)時(shí)，都有大量單位來(lái)函、來(lái)電反饋意見(jiàn)。其中有黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有大中型企業(yè)，有金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織，也有高等院校、社會(huì)團(tuán)體。截至目前，僅團(tuán)體書(shū)面意見(jiàn)就已超過(guò)400份，直接參與討論的人員在1萬(wàn)人以上。
    
　　三、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的特點(diǎn)與作用

　　（一） 主要特點(diǎn)
    
　　1．具有普遍約束力。《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》規(guī)定，“本規(guī)范適用于國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織”。這就明確了財(cái)政部制定的內(nèi)部控制規(guī)范的效力范圍：在中國(guó)境內(nèi)的前述所有單位都必須遵守這一規(guī)范，沒(méi)有例外。我們知道，為了加強(qiáng)行業(yè)、系統(tǒng)內(nèi)部控制，一些部門也相應(yīng)制定了一些控制制度。如中國(guó)證監(jiān)會(huì)制定了《證券公司內(nèi)部控制指引》、《期貨經(jīng)紀(jì)公司內(nèi)部控制指導(dǎo)原則》；中國(guó)人民銀行制定了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引（征求意見(jiàn)稿）》等。這些制度對(duì)加強(qiáng)證券公司、期貨經(jīng)紀(jì)公司、商業(yè)銀行的內(nèi)部控制，防范和降低各種風(fēng)險(xiǎn)具有重大作用，應(yīng)予肯定，但這些規(guī)定都帶有較強(qiáng)的行業(yè)特征，不能對(duì)其他行業(yè)的單位起到約束作用。而財(cái)政部制定的內(nèi)部控制規(guī)范較好地克服了上述局限，能夠在最大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，形成威懾，同時(shí)也為其他部門制定本部門、本系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)定提供了參考依據(jù)。
    
　　2．具有強(qiáng)制執(zhí)行力?！秲?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》及隨之發(fā)布的各項(xiàng)具體規(guī)范，是依據(jù)《會(huì)計(jì)法》等有關(guān)法律法規(guī)制定的，屬于國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度范疇。從法律層次上看，是財(cái)政部的部門規(guī)章，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。需要著重指出的是，盡管出于各種考慮，財(cái)政部對(duì)“基本規(guī)范”等暫時(shí)采取了“試行”的方式，但試行不等于試點(diǎn)，更不等于可執(zhí)行可不執(zhí)行。如果單位不按照內(nèi)部控制規(guī)范行事，財(cái)政部門將依據(jù)《會(huì)計(jì)法》實(shí)施相應(yīng)行政處罰。
    
　　3．既認(rèn)真吸收國(guó)外先進(jìn)成果，又充分考慮我國(guó)國(guó)情，注重可操作性。當(dāng)今世界公認(rèn)的內(nèi)部控制領(lǐng)域綱領(lǐng)性文件，當(dāng)屬美國(guó)COSO委員會(huì)1992年提出、1994年修改的《內(nèi)部控制——整體框架》。該文件認(rèn)為內(nèi)部控制應(yīng)包含控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等5個(gè)相互聯(lián)系的要素。該文件從謀篇布局到內(nèi)容闡釋也都圍繞這5個(gè)方面展開(kāi)。財(cái)政部制定的內(nèi)部控制規(guī)范較好地吸收和借鑒了該文件的先進(jìn)成分。比如：規(guī)定內(nèi)部控制應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂完善，體現(xiàn)了控制環(huán)境思想；規(guī)定單位要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，針對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求；規(guī)定了內(nèi)部控制的內(nèi)容和方法，體現(xiàn)了控制活動(dòng)的要點(diǎn)；規(guī)定各單位要建立和完善內(nèi)部報(bào)告制度，全面反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，及時(shí)提供業(yè)務(wù)活動(dòng)中的重要信息，增強(qiáng)內(nèi)部管理的時(shí)效性和針對(duì)性，體現(xiàn)了信息與溝通的主旨；規(guī)定各單位應(yīng)當(dāng)重視內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查工作，由專門機(jī)構(gòu)或者指定專門人員具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，體現(xiàn)了監(jiān)控的理念。可以說(shuō)，財(cái)政部制定的內(nèi)部控制規(guī)范在所有重大方面與國(guó)際先進(jìn)做法保持了協(xié)調(diào)一致。
    
　　但另一方面，考慮到中國(guó)的具體國(guó)情，財(cái)政部在制定內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)又十分注意照顧國(guó)人的閱讀習(xí)慣，在遣詞造句等方面力求樸實(shí)、平和、自然，避免過(guò)于晦澀和深?yuàn)W。同時(shí)還明確指出國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范制定本部門或本系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)定，各單位可以根據(jù)財(cái)政部的控制規(guī)范和部門、系統(tǒng)的控制規(guī)定制定本單位的控制制度。這使內(nèi)部控制體系在具有鮮明的層次性的基礎(chǔ)上增強(qiáng)了各單位貫徹實(shí)施的主動(dòng)性、靈活性，從而使內(nèi)部控制既易于理解，又便于操作。
    
　?。ǘ?nbsp;主要作用
    
　　1．為公開(kāi)發(fā)行股票、債券的公司披露內(nèi)部控制情況提供了直接依據(jù)，必將大大促進(jìn)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在其《公開(kāi)發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則第１號(hào)——招股說(shuō)明書(shū)》第一百二十二條規(guī)定，“發(fā)行人應(yīng)披露公司管理層對(duì)內(nèi)部控制制度完整性、合理性及有效性的自我評(píng)估意見(jiàn)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師指出以上‘三性’存在重大缺陷的，應(yīng)予披露并說(shuō)明改進(jìn)措施”。發(fā)行人進(jìn)行自我評(píng)估最直接最權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)就是財(cái)政部制定的內(nèi)部控制規(guī)范。
    
　　2.為注冊(cè)會(huì)計(jì)師評(píng)審單位內(nèi)部控制情況提供了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，豐富和發(fā)展了注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)范圍和服務(wù)領(lǐng)域。早在1996年，財(cái)政部就發(fā)布了《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則第9號(hào)——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)審查企業(yè)的內(nèi)部控制情況。但由于缺乏一整套科學(xué)嚴(yán)密的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，多年來(lái)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)單位內(nèi)部控制的評(píng)審更多地出于一種審計(jì)程序和審計(jì)效率的考慮，而對(duì)內(nèi)部控制本身的健全性、有效性關(guān)注不夠，對(duì)如何提升內(nèi)部控制的實(shí)際效能較少提出建設(shè)性意見(jiàn)或建議。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的出臺(tái)，為解決這一問(wèn)題提供了極為有利的條件。在財(cái)政部發(fā)布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》不久，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也發(fā)布了《內(nèi)部控制審核指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師簽定內(nèi)部控制審核業(yè)務(wù)約定書(shū)、制定審核計(jì)劃、履行審核程序、出具審核報(bào)告等作出詳細(xì)規(guī)定。毋庸置疑，為支持、規(guī)范注冊(cè)會(huì)計(jì)師開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)審工作提供了依據(jù)和準(zhǔn)則，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍也將得以進(jìn)一步拓展，服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大。
    
　　3.為各部門、各單位完善治理結(jié)構(gòu)、提升管理水平提供了法律依據(jù)，必將增強(qiáng)單位防范、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。健全有效的內(nèi)部控制機(jī)制，以合理劃分人權(quán)、事權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)為制度內(nèi)核，以保護(hù)單位資產(chǎn)安全完整、保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠、保障國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和單位內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為終極目的，是單位規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、趨利避害的“安全閥”，也是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的重要屏障。從這個(gè)意義上講，財(cái)政部加快推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，雖著手于細(xì)微之處，卻作用于安邦之道。