當前，我國的財政體制改革已逐步過渡到以預算管理體制改革為核心的發(fā)展階段。利用政府預算總括反映政府財政收支的特性，實現(xiàn)加強財政支出管理，提高預算資金的使用效益的預期目標。在這樣的宏觀背景下，借鑒關于制度變遷的經(jīng)濟理論，總結與梳理我國政府預算管理制度變遷的歷史軌跡與發(fā)展方向，對于正確把握今后預算管理制度改革的總體方向是十分必要的。

　　一、我國預算管理制度變遷的演進模式

　　目前關于建國以來預算管理制度變遷的論述，大都集中討論有關財政體制的變遷問題。這誠然是預算管理制度的一個重要組成部分，但預算管理制度的內涵遠不止這些。如前所述，預算管理制度不僅包括預算體系內處理各經(jīng)濟主體之間關系（主要是各級政府間財力分配關系）的預算管理體制，（注：通常論述中，狹義的財政管理體制就是預算管理體制，而廣義的財政管理體制還包括國有企業(yè)財務管理體制、行政事業(yè)財務管理體制等。在此，我們采用狹義財政管理體制的概念。）還包括預算原則、組織形式、預算范圍的變化趨勢和預算工作程序等管理和制度層面的問題。而分級財政體制的變遷涉及的更多屬于政府間財力分配的問題，它雖然最終合成為決定預算管理制度變遷的重要因素，但由于既有預算管理制度的路徑依賴性，如果僅以財政體制的變遷為標志劃分我國預算管理制度的演變階段，就會產(chǎn)生一些錯覺，認為財政體制發(fā)生了變化預算管理制度也將同步變化。實際上，在財政體制發(fā)生變化的情況下，由于預算管理人員受到既有路徑依賴的影響，只要原預算管理制度能夠繼續(xù)維持，我們總是盡可能維持原有制度框架。直到財政體制變遷導致的利益分配格局重組，使得原有制度難以為繼時，才會發(fā)生預算管理制度的變遷與創(chuàng)新。通過上述分析，筆者嘗試重新劃分我國預算管理制度變遷的歷史階段，并根據(jù)制度變遷的有關經(jīng)濟理論加以分析。

　　建國50年來，我國的預算管理制度大體上經(jīng)歷了以下幾個階段：

　　1.預算管理制度的產(chǎn)生階段（1949年—1951年）

　　新中國的國家預算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。在新中國成立以前，各革命根據(jù)地曾編制過財政預算，但那只屬于戰(zhàn)時財政預算。由于客觀條件的限制，在根據(jù)地被分割的情況下，不可能建立統(tǒng)一的國家預算。新中國成立以后，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中的有關規(guī)定，著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次會議上，通過了《關于1950年財政收支概算編制的報告》，這標志著新中國國家預算的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國財政經(jīng)濟工作的基礎上，政務院又發(fā)布了《預算決算暫行條例》，我國的國家預算管理制度從此建立起來。

　　2.長期相對穩(wěn)定階段（1951年—1992年）

　　這是一個跨度相當長的歷史時期，其間財政體制大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、分級包干等多個歷史階段?；镜淖儎于厔菔?，從50年代的高度集中型，到70年代以集中為主，適度下放財權的類型，到80年代的地方分權為主，放權讓利的類型。但其間預算管理制度則保持總體相對穩(wěn)定，其特點表現(xiàn)為：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預算，預算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結合，逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高等。

　　產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是，由于中央與地方利益分配關系長期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕問題上，缺乏通過優(yōu)化預算管理內部制度約束，降低交易成本，提高資金使用效益的激勵機制，從而導致預算管理制度變遷長期滯后。

　　3.中央政府供給主導型階段（1992年—1998年）

　　以1992年開始實施的《國家預算管理條例》為標志，我國的預算管理制度變遷進入以權力中心提供預算管理制度變遷主要框架的供給主導型階段。《條例》規(guī)定，我國國家預算采用復式預算編制方法，分為經(jīng)常性預算和建設性預算，從1992年起，中央預算按復式預算形式編制。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》又進一步明確將中央預算和地方預算劃分為公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算和社會保障預算三部分，待條件成熟時再考慮增設其他預算。從1995年開始，地方預算也按復式預算編制。（注：根據(jù)筆者的了解，目前我國大部分地方政府預算并沒有按復式預算編制，這也從一個側面說明了，這種供給主導型制度變遷模式存在著缺陷。）

　　關于我國預算管理制度變遷長期滯后于財政體制變遷的原因（滯后期約10年），大體有以下幾個方面：一是財政體制的多變性，導致預算管理制度變遷缺少較為穩(wěn)定的政策框架，中央和地方政府只有在財政體制相對穩(wěn)定時，才有可能推進預算管理制度的變遷。二是我國經(jīng)濟體制改革的漸進性，決定了偏重于政府支出安排的預算管理制度，屬于財政改革深層次的問題，必須首先經(jīng)歷財政收入領域的率先改革，才有可能加以進行，這也是符合我國財政改革的歷史趨勢與邏輯結構的。三是預算管理制度的變遷，更多的涉及政府內部公共管理的范疇，不同于其他領域的制度變遷。這種制度變遷的開始，只有等待權力中心率先提供制度供給才有可能進行。地方政府的各級預算管理人員受到原有路徑以來的影響，也難以率先突破既有的管理模式。

　　值得關注的是，在這段時期內，部分地方政府試行了零基預算改革。安徽省（1994年起）、河南省（1994年起）、湖北?。?993年起）：云南?。?995年起）、深圳市（1995年起）等省市結合自身的財政預算現(xiàn)狀，借鑒國外經(jīng)驗，突破了傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預算的框架，實行了零基預算改革。這使得這一時期的預算管理制度變遷，具有了某些“中間擴散型”制度變遷的萌芽。

　　4.預算管理制度變遷中“中間擴散型”與“供給主導型”并存的階段（1999年至今）

　　以1999年初河北省正式啟動“預算管理改革方案”和同年9月財政部提出改變預算編制辦法試編部門預算為標志，我國的預算管理制度變遷，進入了“中間擴散型”與“供給主導型”制度變遷方式并存階段。

　　1998年8月，河北省制定了《改革預算管理推進依法理財?shù)膶嵤┮庖姟?，并?999年3月按新模式編制了2000年省級預算。

　　1999年9月，財政部在《關于改進2000年中央預算編制的意見》中指出，2000年選擇部分部門作為編制部門預算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預算草案的內容。

　　與此同時，天津、陜西、安徽等省市也相繼根據(jù)本地區(qū)的情況，進行了預算管理制度改革的創(chuàng)新。天津市在借鑒市場經(jīng)濟國家預算管理經(jīng)驗的基礎上，于1999年實行了標準周期預算管理制度；陜西省率先在全國實行了國庫集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實施了綜合財政預算。這一系列改革舉措表明，我國的預算管理制度變遷方式已經(jīng)進入“中間擴散型”（注：我國學者楊瑞龍（1998）提出的我國制度變遷方式轉換的三階段論。通過考察具有獨立利益目標與擁有資源配置權的地方政府在我國向市場經(jīng)濟體制過渡中的特殊作用，提出了“中間擴散型制度變遷方式”的理論假說，并作出了以下推斷：一個中央集權型計劃經(jīng)濟的國家有可能成功地向市場經(jīng)濟體制漸進過渡的現(xiàn)實路徑是，由改革之初的供給主導型制度變遷方式步向中間擴散型變遷方式轉變，并隨著排他性產(chǎn)權的逐步確立，最終過渡到需求誘致型制度變遷方式，從而完成向市場經(jīng)濟體制的過渡。）與“供給主導型”并存的階段。

　　二、今后我國預算管理制度變遷的發(fā)展方向

　?。ㄒ唬爸虚g擴散型”與“供給主導型”制度變遷模式長期并存

　　在預算管理制度變遷中，之所以會存在“中間擴散型”與“供給主導型”長期并存的局面，其原因主要有以下兩個方面：

　　1.預算管理屬于公共管理領域，其制度變遷機制與其他領域有所不同

　　按照我國制度變遷方式轉換的三階段理論，地方政府的自發(fā)制度創(chuàng)新必須經(jīng)過權力中心的事后追認。當?shù)胤秸淖园l(fā)制度創(chuàng)新需求與權利中心的初始制度供給意愿不一致時，地方政府總是設法突破在給定的體制條件下權力中心設置的進入壁壘。

　　但是，在預算管理制度變遷中，由于我國實行的是多級預算體制，有一級政府就有一級預算，立法審批機構是全國人民代表大會和各級地方人民代表大會，就預算程序而言，與世界各國沒有大的區(qū)別。對于下級人大對本級政府預算的審批，上級人大原則上不加以干預，預算執(zhí)行中合規(guī)合法性的審查，也主要由其本級人大負責。下級人民代表大會通過的本年預算執(zhí)行情況和來年預算草案的報告，也無須上報上級政府和上級人民代表大會審查批準。因此，地方政府關于預算管理制度創(chuàng)新的行為，無須經(jīng)過上級政府的追認。其成功經(jīng)驗其他地方可以直接借鑒，從而橫向構成“中間擴散型制度”變遷方式，權力中心也可以縱向借鑒地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗，或用于本級政府預算管理制度創(chuàng)新的實踐，或縱向建議其他地方政府參考借鑒。這是當前我國預算管理制度變遷中“中間擴散型”與“供給主導型”兩種模式同時并存的法律基礎。

　　2.率先進行“中間擴散型”制度創(chuàng)新的地方多屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或老工業(yè)基地

　　在“階梯式的制度變遷模型”中，由地方政府推進的中間擴散型制度變遷方式一般率先發(fā)生在發(fā)達地區(qū)。因為地方政府若想進行自主的制度創(chuàng)新，既要事先認識到進一步改革的好處，又要有足夠的經(jīng)濟實力。

　　但是，在始于1999年的預算管理制度變遷中，率先進行預算管理制度創(chuàng)新的地區(qū)，大多是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或老工業(yè)基地。這些地區(qū)財政收入規(guī)模有限，而發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟對財政資金的需求卻更為迫切。在分稅制財政體制已經(jīng)規(guī)定了中央與地方財政收入分配關系的前提下，只有通過預算管理制度上的創(chuàng)新，提高有限資金的使用效益，才能滿足本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要。這種現(xiàn)狀使得“中間擴散型”與“供給主導型”制度創(chuàng)新方式長期并存的局面成為了現(xiàn)實的可行選擇。

　　就率先創(chuàng)新的地方政府而言，消極等待權力中心提供新的預算管理制度創(chuàng)新供給，則無法及時擺脫資金緊張、捉襟見肘的局面。同時，權力中心的制度創(chuàng)新供給是針對普遍地區(qū)而言的，而本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，這種制度供給短期內難以緩解自身資金緊張的局面。在比較制度創(chuàng)新的邊際收益與邊際成本后，這些地方政府具有了成為制度創(chuàng)新中“第一行動集團”的內在沖動。因此，今后一定時期，“中間擴散型”制度變遷方式還將在預算管理領域長期存在。并且，在經(jīng)濟起飛階段，即使是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)也會感到財政資金緊張的壓力，那些率先進行預算管理制度創(chuàng)新地區(qū)的成功經(jīng)驗，也會促使經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)加以效仿，“中間擴散型”制度創(chuàng)新方式的范圍還會不斷擴大。

　　就權力中心而言，由于預算管理改革屬于公共管理領域的改革，對此必須慎重，加之各地情況千差萬別。當前，如果僅僅依靠地方政府進行的“中間擴散型”制度創(chuàng)新，對于我國這樣的單一制大國也是不現(xiàn)實的。

　　因此，今后相當長時期內，只有既承認并鼓勵地方政府的“中間擴散型”制度創(chuàng)新行動，并擇其成功經(jīng)驗加以推廣；又要針對各地普遍情況，適時提供制度供給，保持全國預算管理制度變遷的方向總體一致性。

　?。ǘ╇S著制度變遷中新的“第一行動集團”的成熟，逐步向需求誘致型制度變遷模式轉化

　　在現(xiàn)階段的預算管理制度變遷中，扮演“第一行動集團”角色的主要是權利中心（也可認為是中央政府）或是各級地方政府。但是，政府預算是政府財政收支活動的集中反映，公共財政的職責就是提供的公共產(chǎn)品和公共服務，這些產(chǎn)品與服務的數(shù)量與質量在公眾面前的具體反映就是政府公共預算?，F(xiàn)代預算管理的核心就是通過對公共資金的籌集和配置，來影響和保持經(jīng)濟的增長和效率的提高。

　　追溯現(xiàn)代預算制度的起源，我們會發(fā)現(xiàn)，其基本理論構架是：國家與公民之間構建一種社會契約。在這種社會契約中，國家向公民提供公共產(chǎn)品，尤其是產(chǎn)權保護，而公民則向國家納稅，國家是由納稅人養(yǎng)活的。作為國家財政資金的提供者——公民，自然有權全面了解政府是如何花費公民自己的錢的。其監(jiān)督國家對公共資金使用情況的主要工具就是政府預算。因此，如果現(xiàn)行預算管理制度存在著問題，通過改進預算管理制度獲取潛在制度收益的邊際收益，大于克服既有路徑依賴的邊際成本時，公民就會推動自身的代言人——最高國家權利機關（如我國的各級人民代表大會）成為制度變遷的“第一行動集團”，與政府財政部門進行集體博奕，公民本身則作為第二行動集團，協(xié)助“第一行動集團”完成預算管理領域的“需求誘致型”制度變遷。

　　現(xiàn)階段，我國的預算管理制度變遷主要是由各級政府財政預算管理部門作為“第一行動集團”發(fā)起進行的。他們作為既有預算管理制度的設計者和執(zhí)行者，受到既有路徑依賴的影響，所進行的預算管理制度創(chuàng)新往往難以盡如人意。同時，個別地方的財政預算部門從自身部門利益出發(fā)，往往設法掩蓋預算資金分配中的具體博奕過程；這就使得作為預算管理法定監(jiān)督者的各級人民代表大會和廣大公眾更難于完全打開預算管理的“黑箱”。

　　今后，隨著廣大公眾預算管理知識的普及，各級人民代表大會對預算管理過程介入程度的不斷深化，我國預算管理制度變遷方式最終將向“需求誘致型”模式轉化。但這種轉變在短期內還難以實現(xiàn)，仍需要一個較為漫長的過程。

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