預(yù)算管理改革目標(biāo)模式?jīng)Q定著改革進(jìn)程和成效，關(guān)系重大，必須認(rèn)真研究設(shè)計(jì)。在打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型預(yù)算管理模式時(shí)，有三種大的思路可供選擇：一是設(shè)計(jì)理想的目標(biāo)模式，實(shí)施徹底的、全面的改革；二是著重于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，修修補(bǔ)補(bǔ)；三是設(shè)計(jì)過(guò)渡模式，總體謀劃，分步實(shí)施。

　　第一個(gè)思路，脫離國(guó)情，過(guò)分超前，難以推進(jìn)。第二個(gè)思路，難以構(gòu)架與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算模式，最終達(dá)不到解決問(wèn)題的目的。第三個(gè)思路，既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，也有可行性，應(yīng)該首選。

　　同時(shí)，構(gòu)架與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理體制，還要充分考慮兩個(gè)方面的因素：一是吸收借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，二是緊密結(jié)合當(dāng)前國(guó)情。

　　考察西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理，盡管各國(guó)因政治體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個(gè)方面基本一致。一是預(yù)算編制與執(zhí)行相分離，各負(fù)其責(zé)。二是一般都有健全的預(yù)算編制專門機(jī)構(gòu)和充實(shí)的編制人員。三是一般實(shí)行部門預(yù)算管理，財(cái)政直接對(duì)各個(gè)部門。四是預(yù)算編制期限較長(zhǎng)，一般在一年或更長(zhǎng)時(shí)間，有比較充裕的時(shí)間。五是預(yù)算編制非常細(xì)，都要落實(shí)到具體項(xiàng)目。六是核定部門預(yù)算時(shí)考慮部門組織的收入，統(tǒng)籌安排。七是安排部門預(yù)算普遍采用零基預(yù)算，不搞基數(shù)。八是預(yù)算的法制性極強(qiáng)，從預(yù)算編制到執(zhí)行都有嚴(yán)格的法律要求，甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴(yán)密科學(xué)的監(jiān)督體系，確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。十是財(cái)政資金賬戶管理非?？茖W(xué)規(guī)范，一般實(shí)行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生。這些都應(yīng)該在設(shè)定我國(guó)預(yù)算管理改革模式時(shí)加以吸收和借鑒。

　　就當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)狀看，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷建立和完善進(jìn)程之中。政府管理經(jīng)濟(jì)的職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段作為資源配置的主體越來(lái)越發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，與此相適應(yīng)，財(cái)政職能也在進(jìn)行調(diào)整，正在逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域投資，增加了對(duì)政府宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)的投入力度，公共財(cái)政框架已經(jīng)明確確立下來(lái)。這種財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，必須體現(xiàn)在預(yù)算管理當(dāng)中。

　　按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求，河北省預(yù)算管理改革的指導(dǎo)思想確定為：重新界定預(yù)算管理職能，規(guī)范預(yù)算管理運(yùn)作程序，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，真正把部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、早編細(xì)編預(yù)算落到實(shí)處，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理新體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理公平、透明、健全、穩(wěn)固、規(guī)范、高效，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化政府財(cái)力資源配置，提高財(cái)政資金使用效益。

　　具體講，改革基本的著眼點(diǎn)在于：第一，健全和強(qiáng)化預(yù)算管理職能。推行部門預(yù)算，支出預(yù)算按部門編制，由財(cái)政編制到部門（一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位），落實(shí)到項(xiàng)目，增強(qiáng)預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。第二，建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的運(yùn)行機(jī)制。改革預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，調(diào)整財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，預(yù)算編制、執(zhí)行適當(dāng)分離，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)全部納入法制化監(jiān)督管理。第三，努力推進(jìn)理財(cái)科學(xué)化、民主化。積極研究運(yùn)用科學(xué)先進(jìn)的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的精度和準(zhǔn)度；充分考慮和吸收社會(huì)有關(guān)方面意見，逐步向社會(huì)公開預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的透明度；加強(qiáng)財(cái)政資金和賬戶管理，確保預(yù)算安全穩(wěn)健運(yùn)行。第四，加強(qiáng)預(yù)算管理的法制建設(shè)，進(jìn)一步硬化預(yù)算約束。依法制定并不斷完善預(yù)算管理制度和辦法，預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)管理做到有法可依；修訂和調(diào)整與預(yù)算管理有關(guān)的政策條文，努力創(chuàng)造良好的預(yù)算管理法律和政策環(huán)境；嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政資金使用申請(qǐng)、分配、下達(dá)、追加的業(yè)務(wù)辦理程序，實(shí)現(xiàn)依法管理，規(guī)范運(yùn)作。

　　按照這一指導(dǎo)思想構(gòu)建的新的預(yù)算管理模式框架，主要在預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制、組織形式、編制方法、監(jiān)督體系等幾個(gè)方面進(jìn)行了較大的改革：

　　（一）建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制

　　運(yùn)行模式是預(yù)算管理改革的基礎(chǔ)性框架內(nèi)容。建立新的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，從根本上講，就是要改革傳統(tǒng)預(yù)算管理編制、執(zhí)行職責(zé)界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)在工作中清楚劃分，相互分離。三個(gè)環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此間相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作。與此相適應(yīng)，財(cái)政內(nèi)部原來(lái)行使預(yù)算管理職能的機(jī)構(gòu)要進(jìn)行重新調(diào)整，劃分為編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)大的部類，各負(fù)其責(zé)，不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)，審核、編制、確定財(cái)政和部門預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，統(tǒng)一管理財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預(yù)算資金使用，編制財(cái)政預(yù)算內(nèi)外總決算；監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過(guò)程的監(jiān)督管理，確保預(yù)算管理納入法制、規(guī)范的軌道。

　?。ǘ?shí)行部門預(yù)算管理

　　部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式，河北省預(yù)算管理改革也采用了這一組織形式。預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到部門，以部門為依托，圍繞加強(qiáng)部門預(yù)算管理，形成一個(gè)更為開放和宏觀的預(yù)算管理系統(tǒng)。一是將部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié)，財(cái)政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起。二是財(cái)政預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門，預(yù)算管理以部門為依托。改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，財(cái)政將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是嚴(yán)格“部門”本身資質(zhì)，只將那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位作為預(yù)算部門。此次改革，省直共確定了112個(gè)預(yù)算“部門”。因此，部門預(yù)算是一個(gè)綜合預(yù)算，既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃，又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃；既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專項(xiàng)支出預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃，又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門其他收支計(jì)劃。

　?。ㄈ┩菩锌茖W(xué)的預(yù)算編制方法

　　1、收入預(yù)算采用“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”。一定量的稅基或GDP能夠提供一定量的財(cái)政收入，彼此間有一個(gè)相對(duì)固定的比例，這個(gè)比例作為測(cè)算收入的參照“標(biāo)準(zhǔn)”?！皹?biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”即以這些“標(biāo)準(zhǔn)”做參照來(lái)測(cè)算收入，制定收入預(yù)算。收入測(cè)定從上年8月開始，根據(jù)前8個(gè)月的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和財(cái)政收入情況，分析預(yù)測(cè)全年收入，初步測(cè)算每一項(xiàng)收入與其經(jīng)濟(jì)變量之間的比例。到12月，根據(jù)收入變化情況和對(duì)下年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的預(yù)測(cè)，確定收入標(biāo)準(zhǔn)，制定收入預(yù)算。收入預(yù)算要按收入種類逐項(xiàng)核定，對(duì)部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入，以及部門其他收入要核定到部門、到項(xiàng)目。同時(shí)還要綜合考慮經(jīng)濟(jì)因素、政策因素和管理因素影響，科學(xué)合理地確定收入預(yù)算。

　　2、支出預(yù)算實(shí)行徹底的零基預(yù)算。各類支出取消基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。對(duì)個(gè)人工資性支出，按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，分類分檔按定額和項(xiàng)目編制預(yù)算；對(duì)預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設(shè)性?？詈徒逃⒖茖W(xué)、衛(wèi)生、文體廣播及其他部門的事業(yè)性專項(xiàng)支出，分類排隊(duì)，將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目。

　　3、在財(cái)力分配上推行綜合財(cái)政預(yù)算。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，預(yù)算的完整性是政府理財(cái)?shù)囊粭l重要準(zhǔn)則。財(cái)政部門作為政府理財(cái)機(jī)構(gòu)，對(duì)一切以政府為主體的資金收支活動(dòng)，均應(yīng)視作財(cái)政活動(dòng)而予以全面反映和管理，不允許在國(guó)家預(yù)算規(guī)定的范圍之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，就是要統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項(xiàng)資金，徹底解決我國(guó)目前預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的問(wèn)題。財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門（單位）預(yù)算收入；財(cái)政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。財(cái)政在對(duì)部門預(yù)算實(shí)行綜合管理的基礎(chǔ)上，將財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理，編制綜合財(cái)政預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金收入和其他收入；綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政部門按部門資金需求及本級(jí)財(cái)力情況，依照個(gè)人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序核定。

　?。ㄋ模┎捎孟冗M(jìn)的資金管理方法

　　按照改革模式要求，突出加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的管理，增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)度資金的能力。一是嚴(yán)格資金賬戶和部門財(cái)務(wù)管理。實(shí)行部門銀行賬戶審批、登記、建檔制度，統(tǒng)一部門財(cái)務(wù)管理，部門各項(xiàng)資金和財(cái)務(wù)要實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。二是財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行財(cái)政性資金統(tǒng)一賬戶管理?？傤A(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理國(guó)庫(kù)賬戶、預(yù)算外專戶和各類專項(xiàng)資金（基金）賬戶，分戶核算，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌調(diào)度能力。三是實(shí)行人員工資委托銀行代發(fā)。開發(fā)工資發(fā)放管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、編辦、人事、國(guó)庫(kù)、部門、銀行的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政在委托辦理銀行建立個(gè)人工資賬戶，按月將每人應(yīng)發(fā)工資核撥存入個(gè)人賬戶。四是公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金使用推行政府采購(gòu)。大宗辦公用品、辦公設(shè)備和專用儀器設(shè)備的采購(gòu)，盡可能采用政府采購(gòu)方式，以節(jié)省資金，提高配置效率。

　　上述改革舉措的實(shí)施將很大改善財(cái)政資金分散管理的現(xiàn)狀，但從根本上講，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金全方位、全過(guò)程的控制，還必須推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理實(shí)行的“單一賬戶制度”。即：在銀行（或在財(cái)政）設(shè)立國(guó)庫(kù)資金帳戶，所有政府性資金全部直接繳入國(guó)庫(kù)帳戶，各收入部門不能設(shè)立收入帳戶；各支出部門在國(guó)庫(kù)帳戶內(nèi)開設(shè)分帳戶和子帳戶，不能在銀行開設(shè)其他帳戶，各項(xiàng)收支活動(dòng)直接通過(guò)國(guó)庫(kù)帳戶操作。這種制度的核心是直接管理單位會(huì)計(jì)，控制部門收支過(guò)程（目前只是檢查結(jié)果），有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率；有利于政府資金調(diào)度，提高財(cái)政資金使用效益；有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，防止腐敗問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)，這也是實(shí)施政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ)條件。此項(xiàng)改革擬先搞試點(diǎn)，條件成熟時(shí)再大面積推開。

　?。ㄎ澹┙∪晟祁A(yù)算管理的監(jiān)督體系。預(yù)算監(jiān)督指對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督體系包括四個(gè)層次：一是人大的監(jiān)督。二是政府審計(jì)部門的監(jiān)督。三是財(cái)政監(jiān)督。四是部門監(jiān)督。人大、政府監(jiān)督預(yù)算的法制性、規(guī)范性，審計(jì)部門監(jiān)督預(yù)算的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，財(cái)政監(jiān)督預(yù)算的科學(xué)性、適用性、效益性，部門監(jiān)督下屬單位按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算。這四個(gè)層次中，要強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，調(diào)整財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)分工，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外監(jiān)督力度。通過(guò)四個(gè)層次的共同作用，建立起財(cái)政內(nèi)外結(jié)合、財(cái)政內(nèi)部專職監(jiān)督與日常監(jiān)督結(jié)合、相對(duì)分離、相互制約、相互促進(jìn)的多維立體財(cái)政監(jiān)督新體系。