摘　要：現(xiàn)行的審計體制已不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)時代的需求，造成了“依法審計難、決定執(zhí)行難、違紀(jì)處理難、關(guān)系協(xié)調(diào)難、結(jié)論落實難”等問題，削弱了審計的獨(dú)立性和權(quán)威性，審計職能得不到充分發(fā)揮，制約了審計事業(yè)的發(fā)展。文章指出，對審計體制進(jìn)行改革已成為審計界的共識。

　　關(guān)鍵詞：審計體制　管轄權(quán)　職能

　　一、現(xiàn)行審計體制面臨的問題

　　我國現(xiàn)行審計體制脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制，因而具有很強(qiáng)的行政色彩，隸屬于行政部門，在行政首長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，強(qiáng)調(diào)行政處罰手段，審計結(jié)果主要報送被審計單位，審計目的突出真實性、合法性。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制的變革，這一體制固有的不足之處日益顯現(xiàn)出來。

　　1 審計的獨(dú)立性無法得到保證。獨(dú)立性是審計人員客觀公正地進(jìn)行審計和報告的一種狀態(tài)，是審計的本質(zhì)和靈魂之所在。在我國的《憲法》和《審計法》中都明確規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)依照法律獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！币源舜_保審計的獨(dú)立性。但《審計法》中對審計領(lǐng)導(dǎo)體制又有規(guī)定：“在縣級以上地區(qū)設(shè)立審計機(jī)關(guān)，由上級審計機(jī)關(guān)和本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)。”這也就決定了審計機(jī)關(guān)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，而這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制無法保證審計獨(dú)立性的實現(xiàn)。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實踐中實際表現(xiàn)為地方政府領(lǐng)導(dǎo)，地方政府不僅決定著審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的升降去留，審計機(jī)關(guān)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)都統(tǒng)統(tǒng)歸地方政府所管，就連審計機(jī)關(guān)營造外部工作環(huán)境也得靠地方政府?？梢姡瑢徲嫪?dú)立性所要求的組織上的獨(dú)立、人員上的獨(dú)立、工作上的獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立已名存實亡。相形之下，審計機(jī)關(guān)在依法從事審計時必然會屈從于地方政府的意見和利益，當(dāng)所審事項依法處理影響地方利益時，則以維護(hù)本級政府局部利益出發(fā)提出審計意見，形成審計結(jié)論。對上級審計機(jī)關(guān)則采取避重就輕、隱瞞不報、甚至兩套審計意見和結(jié)論的做法。審計的獨(dú)立性無法得到保證，弱化了審計監(jiān)督的作用，挫傷了審計人員的工作積極性，嚴(yán)重影響了審計機(jī)關(guān)的形象。

　　2 審計管轄權(quán)受到限制，產(chǎn)生審計“真空”地帶。根據(jù)國務(wù)院提出的“突出重點(diǎn)，全面審計”的方針，要求審計機(jī)關(guān)凡是涉及國家財政資金和國有資產(chǎn)的都要納入審計監(jiān)督的范圍。但在現(xiàn)有審計體制下，由于審計管轄權(quán)受到限制，不僅產(chǎn)生了審計“盲區(qū)”，有些單位甚至完全脫離了審計監(jiān)督，形成審計監(jiān)督的“真空”地帶。1994年財稅體制改革后，從中央到地方都成立了國稅局，其審計監(jiān)督權(quán)歸審計署。從國家審計署《1999至2003年審計工作發(fā)展綱要》中可以看出省級國稅部門兩年審計一次，地市級五年審計一次，縣級五年審計一次。但從實際執(zhí)行情況來看，縣級國稅部門從未審計過一次。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改制后，審計署編制為450人，是很難保證審計監(jiān)督覆蓋到縣的。另外，國有金融保險機(jī)構(gòu)、煙草、郵政通信這些在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居舉足輕重地位的企業(yè)，歸上級審計機(jī)關(guān)審計，不經(jīng)授權(quán)地方審計機(jī)關(guān)不能對其進(jìn)行審計。但上級審計機(jī)關(guān)往往因人力、時間等的限制，沒有能力將審計監(jiān)督延伸到地市一級或縣級，結(jié)果是自己審不了或?qū)彶缓?，而下級審計機(jī)關(guān)卻不能及時進(jìn)行審計，實質(zhì)上形成了審計監(jiān)督的“真空”，客觀上使這些單位缺乏外部監(jiān)督，違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家經(jīng)濟(jì)造成巨大損失，影響社會經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

　　3 “本級審”在運(yùn)行中問題突出。審計機(jī)關(guān)對本級財政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計監(jiān)督，這是《審計法》賦予審計機(jī)關(guān)的權(quán)力。按這一規(guī)定，審計機(jī)關(guān)應(yīng)對財政預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行審計監(jiān)督。但目前財政部門所編制的財政預(yù)算一經(jīng)人代會通過，就具有了法律效力，而審計機(jī)關(guān)對此不能發(fā)表任何意見，審計機(jī)關(guān)只能對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計。理論上規(guī)定的“事中審計”，變成了實際中的“事后審計”，使財政預(yù)算執(zhí)行中的違紀(jì)違法行為得不到及時的制止和糾正，使審計監(jiān)督流于形式，成了“馬后炮”，未能真正起到審計監(jiān)督的防范制約作用。另外，按照《預(yù)算法》規(guī)定各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，財政部門具體負(fù)責(zé)。而由于審計機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，所以在進(jìn)行“本級審”時，不可避免地產(chǎn)生局限性，如審計的深度和力度不夠、接觸表面問題多、觸及深層問題少，在一些比較敏感的問題上往往很難把握，使審計執(zhí)法的力度也受到影響，造成潛在的審計風(fēng)險，“本級審”的效果不甚理想。

　　二、審計體制改革的構(gòu)思

　　1 改革現(xiàn)行行政型審計模式，實行政府審計的垂直領(lǐng)導(dǎo)。政府審計是代表國有資金使用者———國家，對國有資金使用者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和評價。而這些國有資金的使用者往往都有一定的政治地位和權(quán)力。若要對他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，則要求監(jiān)督者至少不受他們的管理約束，也就是說國家應(yīng)將政府審計機(jī)構(gòu)獨(dú)立于國有資金使用者之外，并授予較高的權(quán)威。目前我國《審計法》規(guī)定在“中央設(shè)立審計署，領(lǐng)導(dǎo)全國的審計工作，歸國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)。在縣級以上地區(qū)設(shè)立審計機(jī)關(guān)，由上級審計機(jī)關(guān)和本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)?！睂儆谑切姓汀㈦p重審計領(lǐng)導(dǎo)模式。而綜觀當(dāng)今世界各國政府審計的領(lǐng)導(dǎo)模式有三種：立法型審計模式、司法型審計模式和行政型審計模式，其獨(dú)立性依次減弱。我國的審計模式應(yīng)以立法型審計模式（即：人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立最高國家審計機(jī)構(gòu)）為國家審計模式的最高目標(biāo)，但它的實現(xiàn)要經(jīng)過一個漫長的發(fā)展時期，目前不可操之過急。目前應(yīng)對現(xiàn)行的行政型審計模式進(jìn)行改良，即在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，提升審計署的規(guī)格和地位，在實行主計審計長負(fù)責(zé)制的同時，延長主計審計長的任職期限，使其任職期限長于一般政府職能部門行政首長的任職期限；審計署對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級審計機(jī)關(guān)及地方特派員辦事處和駐中央各部委審計機(jī)構(gòu)具有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人事安排權(quán)；省級以下審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即實行省級審計機(jī)關(guān)對市、地、縣級審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，在人事任免上實行分級管理，省廳統(tǒng)一任免，經(jīng)費(fèi)也由省級財政解決，省廳統(tǒng)一管理，實現(xiàn)地方審計機(jī)關(guān)在人事管理、審計經(jīng)費(fèi)和審計事項的完全獨(dú)立，不再受地方政府的管理和干擾，真正實現(xiàn)獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行審計，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用。

　　2 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計機(jī)構(gòu)，完善政府審計結(jié)構(gòu)。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)中的地位也日漸突出。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)缺乏完善、全面的正常監(jiān)督，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支嚴(yán)重不合規(guī)、決算失真、管理混亂、大量資產(chǎn)流失以及村級財務(wù)失控導(dǎo)致農(nóng)民上訪告狀等問題的時常發(fā)生，已嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定?？梢?，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的及時監(jiān)督、管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展是十分必要的。另外，隨著財稅體制改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正達(dá)到了一級政府、一級財政、一級金庫的管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財政資金的調(diào)控權(quán)、自主權(quán)越來越大，這也要求建立監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況提供服務(wù)。再者，在實踐中全國許多地方的審計機(jī)關(guān)經(jīng)過不斷的探索，根據(jù)實際工作需要，已進(jìn)行了大膽的嘗試，建立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機(jī)構(gòu)”，并取得了顯著的效果。但是由于國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，沒有法律作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作不規(guī)范，審計人員也缺乏主動性和責(zé)任感，致使建立起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機(jī)構(gòu)發(fā)展不健全，缺機(jī)構(gòu)、缺編制、不合法，實屬“黑戶”，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮。所以，目前應(yīng)完善《審計法》，依法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機(jī)構(gòu)，根據(jù)“三個有利于”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機(jī)構(gòu)、人員編制、職責(zé)權(quán)限、經(jīng)費(fèi)和法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作步入法制化、規(guī)范化的軌道，這樣不僅有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康、有序發(fā)展，又充實完善了政府審計的整體構(gòu)成和功能，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的各項職能。

　　3 對政府審計機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用“雙重制標(biāo)準(zhǔn)”管理。對政府審計機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用“雙重制標(biāo)準(zhǔn)”，就是指：既視政府審計機(jī)構(gòu)為國家行政機(jī)構(gòu)，按政府行政機(jī)構(gòu)管理，又視政府審計機(jī)構(gòu)為職業(yè)機(jī)構(gòu)，按審計職業(yè)化的要求管理；對政府審計人員既按公務(wù)員的要求進(jìn)行管理，又按審計職業(yè)要求進(jìn)行管理，也就是說政府審計人員既要有公務(wù)員的政治、思想品德，又要有審計師的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德。政府審計機(jī)構(gòu)代表國家行使審計監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)，理應(yīng)按照行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；在政府審計機(jī)構(gòu)工作的人員，就是國家公務(wù)員，按照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理和要求，這是毫無疑義的，也是我國目前對政府審計機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用形式。但由于審計工作本身的性質(zhì)決定了審計機(jī)構(gòu)較其他行政機(jī)構(gòu)更具職業(yè)性。審計機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對整個社會經(jīng)濟(jì)起著經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價和經(jīng)濟(jì)鑒證的職能，并發(fā)揮著防范錯弊、促進(jìn)發(fā)展的作用。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)代科技的進(jìn)步，尤其是加入WTO后，我國將加入到世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)之中，這更有利于促進(jìn)國有企業(yè)改革的深入和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，更有利于完善我國市場經(jīng)濟(jì)體制的市場競爭的加劇，使得經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)更趨復(fù)雜、作弊手段更趨隱蔽、造成的影響更趨嚴(yán)重，而在管理者素質(zhì)未達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)要求的時候，這必將增加審計風(fēng)險，影響審計工作質(zhì)量。這必然要求從事審計監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員，在具有更高政治、思想品德和業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時，更應(yīng)具有像注冊會計師那樣的職業(yè)道德、職業(yè)意識和法律責(zé)任，從而確保審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，真正起到“經(jīng)濟(jì)警察”的作用。這也就要求對原有的審計機(jī)構(gòu)和人員管理模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求。可見對政府審計機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理采用“雙重制標(biāo)準(zhǔn)”管理模式，是一種積極的創(chuàng)新模式。

　　另外，政府審計的對象和目的也將發(fā)生變革。隨著國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)布局中發(fā)生戰(zhàn)略性調(diào)整，加快了我國國有企業(yè)的改革，將使國有企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的“定位”有重大改變，如：國有企業(yè)將退出競爭行業(yè)，政府將只投資國防、尖端科技、公益事業(yè)等非盈利為目的的壟斷性行業(yè)和行政事業(yè)單位。這些主要依賴國有資金而生存的企業(yè)和單位，將構(gòu)成政府審計的對象，則改變了原政府審計的客體體系；又由于國有企業(yè)這些特點(diǎn)，決定了政府審計目的是：監(jiān)督國有資金使用的真實性、合法性、效益性，并對公共資金的經(jīng)營管理者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和工作績效進(jìn)行評價。這也決定了政府審計在我國經(jīng)濟(jì)中的地位和作用是：代表國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，監(jiān)督政府所管理的公共資金。