內(nèi)容提要：審計監(jiān)督和銀行監(jiān)管都是國家金融監(jiān)管體系的組成部分，其基本目標是高度一致的，即維護銀行業(yè)的安全穩(wěn)定和競爭高效，建立及時、準確、真實、有用的信息披露系統(tǒng)，向公眾提供公開、全面、實用的信息，保護客戶的合法權益，防范金融風險，保證國家金融法規(guī)政策的執(zhí)行，監(jiān)督國家宏觀調(diào)控和改革措施的落實，依法維護金融市場公開、公平、有序的競爭秩序。

　　關鍵詞：政府審計；銀行監(jiān)管；協(xié)調(diào)配合

　　政府審計對任何政府行為都將行使其經(jīng)濟監(jiān)督職能，這幾乎是一種趨勢，即使是在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的美國也是如此。美國聯(lián)邦審計署大衛(wèi)·沃克審計長在介紹美國聯(lián)邦審計署職能時說，聯(lián)邦政府行為到哪，聯(lián)邦審計署監(jiān)督的職能就能到哪?？梢?，國家審計的監(jiān)督不僅在財務、資金的范疇，對涉及社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題進行審計監(jiān)督也是其監(jiān)督內(nèi)容。我國是社會主義市場經(jīng)濟國家，國家審計在宏觀經(jīng)濟管理體系的監(jiān)督保障和信息反饋作用十分重要。

　　一、政府審計與銀行監(jiān)管的關系

　　（一）政府審計與銀行監(jiān)管的個性化特征

　　1 作為監(jiān)督者，二者地位不同。政府審計機關在經(jīng)濟活動中，既不參與政策法規(guī)的制定，也不介于經(jīng)濟活動和經(jīng)濟管理的過程，處在與各方?jīng)]有利益關系的超脫地位，起著獨立監(jiān)督、鑒證、評價的作用。銀監(jiān)會成立后，雖然貨幣政策職能和銀行監(jiān)管職能分離了，但銀行監(jiān)管當局并不處于超脫地位，銀行業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度和辦法均由監(jiān)管當局制定，銀行業(yè)的準入、運營退出以及銀行業(yè)機構高層人員的任職資格審查等都由銀行監(jiān)管當局審定。因此，銀行監(jiān)管當局與銀行業(yè)的關系并未脫離權與利的關系，還處于管理者的優(yōu)勢地位。

　　2 作為監(jiān)督者，二者監(jiān)管的定位不同。從各自的監(jiān)督定位看，其側(cè)重點有明顯不同。銀行監(jiān)管是對銀行及其業(yè)務實施監(jiān)督和管理，維護銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。而政府審計是從銀行資產(chǎn)負債損益的真實性、合法性和效益性，資產(chǎn)質(zhì)量的安全性，內(nèi)部控制的健全、有效及會計信息的真實性，經(jīng)營行為的合規(guī)性，銀行監(jiān)管機構各項規(guī)則的制定和實施的合理性、合法性出發(fā)，促進監(jiān)管機構依法履行職責，對銀行監(jiān)管機構有再監(jiān)督的意義。同時，通過對國有和國有控股銀行的檢查，實現(xiàn)對監(jiān)管當局委托的社會中介組織審計鑒證質(zhì)量的再監(jiān)督。

　　3 政府審計與銀行監(jiān)管的范圍不同。銀行監(jiān)管當局的監(jiān)管范圍是我國境內(nèi)依法設立的銀行金融機構和非銀行金融機構，它包括國有獨資商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司、股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行、政策性銀行、郵政儲蓄機構和外資銀行、農(nóng)村信用社等，而政府審計所涉及的范圍應該是與其受托責任相一致的國有和國有控股銀行金融機構和非銀行金融機構。

　　4 監(jiān)管方式和手段不同。就目前的實踐看，無論是銀行監(jiān)管當局還是審計機關對銀行都是“事后檢查、個案處罰”，其監(jiān)管方式和手段似乎沒有明顯區(qū)別，但從本質(zhì)來看，銀行監(jiān)管的方式和手段與政府審計相比具有較強的專業(yè)性。綜觀中外的銀行監(jiān)管，其方式主要有現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查兩種，而現(xiàn)場檢查主要包括貸款的五級分類檢查、非信貸資產(chǎn)的現(xiàn)場檢查、表外資產(chǎn)的現(xiàn)場檢查及特定貸款的現(xiàn)場檢查等幾部分。審計的獨立性特征和高層次地位決定審計所使用的方式和手段具有綜合性。在政府審計中，審計機關可以將審計檢查、審計調(diào)查、審計分析等方法結合起來，靈活使用管理學、經(jīng)濟學、行為科學、控制論、系統(tǒng)論、信息論、概率論與數(shù)理統(tǒng)計等科學理論和方法，以實現(xiàn)審計的目標。

　?。ǘ┱畬徲嫳O(jiān)督的不可替代性

　　從政府審計與銀行監(jiān)管當局的比較分析，我們不難看出，銀行監(jiān)管當局并不能替代政府審計在銀行監(jiān)管中的地位與作用。

　　首先，我國銀行業(yè)處于轉(zhuǎn)型期，在目前條件下，國有和國有控股銀行和非銀行金融機構是我國銀行業(yè)的支柱，國家金融安全在很大程度上與它們的規(guī)范經(jīng)營分不開，政府審計基于國家受托經(jīng)濟責任關系而產(chǎn)生，這一特性決定了政府審計對國有和國有控股銀行及非銀行金融機構的監(jiān)督體現(xiàn)了國家的意志和國家對金融業(yè)健康發(fā)展的關注，它在銀行業(yè)監(jiān)督中的地位是無法替代的。

　　其次，金融業(yè)特別是銀行業(yè)是一個高風險的特殊行業(yè)，其風險的最終結果，在很大程度上是由國家和社會來承擔，政府審計由于具有監(jiān)督層次高，審計覆蓋面大，與被審計對象人權、事權、財權相分離的超脫特點，介入銀行業(yè)監(jiān)督、監(jiān)管，可以通過微觀監(jiān)督了解到大量金融活動的真實情況，洞察違規(guī)違法經(jīng)營苗頭，提前防范損失和風險，從體制上、制度上、機制上、廉政上發(fā)現(xiàn)和揭露管理中存在的漏洞和問題，有利于促進監(jiān)管當局的監(jiān)管職能履行到位，改善監(jiān)管政策和措施。這是銀行監(jiān)管部門利用行政手段對銀行業(yè)市場準入、營運及處理和市場退出等方面進行行業(yè)監(jiān)管所不能替代的。

　　第三，政府審計在國家經(jīng)濟監(jiān)督中的重要作用，特別是對權力的制約作用是其他社會中介組織如會計師事務所無法替代的。政府審計在保護國家利益、維護財經(jīng)秩序、規(guī)范政府行為、保證國家政策的落實、提高經(jīng)濟效益、加強廉政建設和保證國民經(jīng)濟健康發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。盡管會計師事務所在銀行監(jiān)管當局的授權下，可以審計鑒證的方式協(xié)助監(jiān)管當局從銀行的財務經(jīng)營活動中實現(xiàn)監(jiān)管目標，但在相當長的時期內(nèi)，會計中介機構的質(zhì)量管理和再監(jiān)督工作仍有待于政府引導下的行業(yè)自律機制的建立和完善，以適應市場化的銀行監(jiān)管要求。因此，在我國銀行業(yè)轉(zhuǎn)型的一定時期內(nèi)，政府審計在銀行業(yè)監(jiān)管、監(jiān)督中的地位與作用具有不可替代性。

　　二、當前銀行業(yè)審計監(jiān)督中存在的問題

　　銀行業(yè)的外部監(jiān)督自1983年政府審計機關成立以來，基本就由政府審計機關承擔，至今已有20年的發(fā)展歷程。自《審計法》頒布實施以來，我國審計機關雖然依法加強了對金融業(yè)的審計監(jiān)督，并在整頓和規(guī)范金融市場秩序，完善金融法規(guī)，防范和化解金融風險等方面發(fā)揮著作用，但從金融審計現(xiàn)狀看，還存在一些不足和問題。

　?。ㄒ唬徲嫳O(jiān)督范圍不能適應我國銀行業(yè)發(fā)展的需要

　　我國對銀行業(yè)的審計監(jiān)督主要是在國有和國有控股銀行中進行，隨著我國銀行業(yè)多元結構的形成，這種監(jiān)督方式已經(jīng)不能適應金融安全的需要。目前，從股權結構看，我國銀行業(yè)可劃分為四種類型：第一類是國有獨資商業(yè)銀行（四大商業(yè)銀行）；第二類是國有股份商業(yè)銀行（國有資金控股的商業(yè)銀行，包括光大銀行、交通銀行等）；第三類是城市合作銀行、住房信貸銀行以及農(nóng)村信用合作社等；第四類是外資銀行。商業(yè)銀行多元結構的現(xiàn)狀，要求外部審計的客體應包括以上所有四種類型的商業(yè)銀行。而目前我國《審計法》規(guī)定，對銀行業(yè)的審計只涉及到國有商業(yè)銀行以及國有政策性銀行，而未包括外資銀行等。審計范圍的限制，不僅使審計監(jiān)督作用受到限制，而且對國有和國有控股銀行而言，在此方面未能實現(xiàn)國民待遇，與世貿(mào)組織的原則也不相適應，與現(xiàn)代監(jiān)管方式和理念也不吻合。

　?。ǘ徲嬓什桓撸夹g方法落后

　　隨著金融創(chuàng)新、金融資產(chǎn)證券化、金融市場日益融合以及新技術的運用，特別是計算機與現(xiàn)代電子通訊技術的迅速普及和推廣，促進了金融電子資金清算系統(tǒng)、柜臺業(yè)務服務系統(tǒng)和金融信息管理系統(tǒng)等金融領域電子信息化的建立。金融機構內(nèi)部管理網(wǎng)絡技術的發(fā)展，客觀上要求審計范圍、審計資料、審計對象的電子化程度不斷提高，因此，必須加快發(fā)展和運用計算機審計的步伐。但目前審計業(yè)務的處理還多停留在手寫筆抄的階段，電子化審計相對滯后，在對商業(yè)銀行的審計中，有些審計組無法完全應用銀行電子網(wǎng)絡來得到足夠的經(jīng)營信息，不能通過銀行內(nèi)部電子控制程序了解并檢查其內(nèi)部控制制度是否健全和有效。

　　（三）審計力量不足，人員綜合素質(zhì)普遍不高

　　這主要反映在政府審計機關和會計師事務所等中介機構。就前者而言，主要局限于機構編制和人員限制，后者則主要是由于會計中介市場發(fā)育滯后等原因造成。從全國審計人員的情況看，審計人員的知識結構較為單一，懂財會的人員較多，懂金融、法律、計算機等其他專業(yè)知識的人員較少，多數(shù)審計人員的觀念還停留在查賬本身的技術層面上，缺乏政策層面的宏觀思維能力。

　?。ㄋ模┓ㄒ?guī)制度中的不足

　　近幾年銀行業(yè)進行了一系列改革：一是在金融政策方面，修改和廢除了不符合世貿(mào)組織規(guī)則的六批金融法規(guī)，頒布了一批有利于我國銀行業(yè)發(fā)展，加速我國銀行業(yè)國際化進程的政策法規(guī)；二是進行了體制改革，如成立大區(qū)銀行和股份制銀行并推薦上市等改革；三是形成以國有四大商業(yè)銀行為支柱，政策性銀行、合作銀行、股份制銀行等多種形式并存的市場格局。隨著審計外部環(huán)境的變化，《審計法》中規(guī)定的對銀行業(yè)的審計范圍、內(nèi)容、方法等已不能適應新形勢的要求。表現(xiàn)在：一是審計法律法規(guī)日益顯現(xiàn)出滯后性，使審計的地位與其所承擔的義務不對稱，審計很難實施；二是相關的審計法律法規(guī)沒有隨著金融政策和金融體制的重大調(diào)整而修改，使得原有的審計法規(guī)、規(guī)章和操作準則不能適應新形勢發(fā)展的需要；三是相關法律法規(guī)之間存在不能協(xié)調(diào)或不能銜接現(xiàn)象，給審計執(zhí)法帶來困難；四是審計法律法規(guī)形式比較單一，已經(jīng)頒布的一些具體審計準則還存在不便于操作的問題，使得審計評價、處理缺乏明確的參照，缺少具有法律法規(guī)效力的審計執(zhí)法案例。

　　審計法規(guī)制度不健全，審計技術方法落后以及我國審計人員的知識結構不合理，這些原因制約了我國審計在銀行監(jiān)管、監(jiān)督中的作用。

　　三、新時期如何進一步發(fā)揮好審計監(jiān)督在銀行監(jiān)管的作用

　　（一）完善法律體系，強化監(jiān)管手段

　　為適應我國銀行業(yè)發(fā)展變化的新形勢，我國銀行業(yè)審計監(jiān)督立法工作勢在必行。監(jiān)管當局委托社會中介對銀行業(yè)的審計監(jiān)督，應列為監(jiān)管方式的必要手段；同時，建立我國統(tǒng)一的銀行業(yè)審計準則，進一步完善金融審計法規(guī)體系，使銀行監(jiān)管、政府審計、社會審計的監(jiān)管、監(jiān)督形成合力，也使我國銀行業(yè)審計監(jiān)督有法可依，使銀行業(yè)在國民待遇的框架下接受監(jiān)管、監(jiān)督。

　　（二）建立適應我國銀行業(yè)特點的審計體系，形成監(jiān)管、監(jiān)督的新格局

　　現(xiàn)階段，我國銀行業(yè)審計的格局應是政府審計機關、社會審計組織和內(nèi)部審計機構三部分構成，三者的關系應是銀行內(nèi)部審計部門以日?；藶橹?，社會審計組織在監(jiān)管當局的委托下，依照統(tǒng)一的銀行業(yè)審計準則，從事銀行業(yè)外部審計監(jiān)督，政府審計則以國有及國有控股銀行為監(jiān)督重點，實現(xiàn)對監(jiān)管當局和社會審計組織的再監(jiān)督及對銀行內(nèi)部審計機構的業(yè)務指導。在具體操作中，銀行業(yè)監(jiān)管當局和政府審計之間應緊密聯(lián)系，協(xié)調(diào)溝通，并將此制度化，以避免重復審計而造成對國有和國有控股銀行的不公平。

　?。ㄈ┙⑤^為規(guī)范的銀行業(yè)審計準則，提高審計效率，滿足監(jiān)管要求

　　隨著幾次較大的金融風波之后，國際上普遍采取了對金融業(yè)風險防范的監(jiān)管，防范和化解金融風險、確保金融安全成為金融監(jiān)管工作的主題，同樣也是金融審計的最終目標。李金華審計長說：金融審計要抓住重點，圍繞“風險、效益、管理”六個字做文章。因此，建立規(guī)范的銀行業(yè)審計準則，在審計目標上從合法性、真實性入手，實現(xiàn)以效益性為主的審計目標，從而為宏觀經(jīng)濟管理提供真實、可靠的信息。在審計內(nèi)容上，在摸清被審計單位資產(chǎn)負債損益真實情況的基礎上，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線，查找銀行業(yè)經(jīng)營管理中的漏洞和管理缺陷，為監(jiān)管當局完善監(jiān)管方式和監(jiān)管政策服務，促進建立安全高效穩(wěn)健的金融運行機制。在審計方式上，將就地審計方式與非現(xiàn)場審計方式結合起來，充分利用計算機網(wǎng)絡優(yōu)勢，連續(xù)地收集金融機構的各種數(shù)據(jù)和資料，建立網(wǎng)上企業(yè)信息檔案庫，實現(xiàn)實時監(jiān)測、電子函證、遠程審查等現(xiàn)代化審計手段，根據(jù)經(jīng)驗分析設計監(jiān)控指標，發(fā)現(xiàn)資金的異動情況。按一定的標準程序來監(jiān)督、分析、預測和監(jiān)測金融機構的經(jīng)營狀況和發(fā)展趨勢，實現(xiàn)定期審計與動態(tài)審計相結合，以提高審計工作效率，節(jié)約審計成本，滿足對銀行業(yè)動態(tài)監(jiān)督的需要。在審計手段上，加速推進審計信息化建設，實現(xiàn)審計電算化、網(wǎng)絡化，以適應銀行業(yè)務高度電子化的現(xiàn)實。為適應金融審計業(yè)務的需要，審計部門應盡快強化計算機審計軟件的研究和開發(fā)。建立健全計算機審計標準化制度，逐步完善審計軟件功能，使其具備管理、檢測、評估三項功能。所謂管理功能，即從審計項目的計劃立項、方案制定、審計實施到下達審計結論及檔案歸存都能自動完成，實現(xiàn)無紙化審計；檢測功能，則是對審計客體財務會計及相關軟件進行檢測，采集有價值的會計審計信息；評估功能，則是根據(jù)輸入的數(shù)據(jù)，對被審計單位的內(nèi)部控制制度進行評估，對被審計單位財政財務收支的真實、合法、效益情況進行評價。

　　（四）提高審計人員綜合素質(zhì)，保證審計質(zhì)量

　　在金融國際化的趨勢下，審計工作的成效不僅取決于審計人員的專業(yè)知識和審計經(jīng)驗，更取決于審計人員的綜合素質(zhì)和創(chuàng)新能力。全面提升審計人員的綜合素質(zhì)，主要應從以下幾方面進行：首先，要強化審計人員的緊迫感與使命感，充分認識新形勢下我國金融審計面臨的新挑戰(zhàn)，強化同國際審計接軌的意識、審計風險意識、審計前瞻性意識。學會宏觀思維，善于從全局分析和看待問題，注重宏觀思維能力的鍛煉與培養(yǎng)。其次，要加大對現(xiàn)有審計人員的后續(xù)培訓力度，更新審計人員的知識結構。第三，要重點加強專業(yè)外語及會計審計電算化的培訓與提高。最后，要熟悉和掌握運用國際國內(nèi)有關經(jīng)濟、金融等法律法規(guī)，了解金融機構內(nèi)部的控制制度，熟悉金融機構的傳統(tǒng)資產(chǎn)、負債、中間業(yè)務，掌握金融創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。同時，要加強對金融業(yè)行為的動態(tài)研究，善于用職業(yè)判斷對金融業(yè)發(fā)生的經(jīng)濟活動進行恰當?shù)奶幚?，善于把吸收和積累的金融審計知識轉(zhuǎn)化為工作能力，以提高審計的質(zhì)量。

　　綜上所述，政府審計對國有及國有控股銀行的審計監(jiān)督是必不可少的。隨著銀行業(yè)股權結構的不斷變化，政府審計對監(jiān)管當局和社會中介審計機構的再監(jiān)督作用具有不可替代性，這對于市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家也是正在探索的一個新課題。我國應不失時機地不斷探索和完善已有的行之有效的做法，以形成符合我國國情的銀行業(yè)監(jiān)管、監(jiān)督體系。