早在1991年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署就明確提出：“既要繼續(xù)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和‘績(jī)效審計(jì)’方面延伸”。但是，當(dāng)時(shí)著重進(jìn)行的是對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，基本上沒有開展對(duì)政府部門的績(jī)效審計(jì)，因此，這種績(jī)效審計(jì)具有很大的局限性。上世紀(jì)90年代中期，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)得到發(fā)展，這體現(xiàn)出績(jī)效審計(jì)的思想，但是真正全面推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)還存在很多問題，值得我們深入研究。

　　一、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)中存在的問題

　?。ㄒ唬徲?jì)監(jiān)督體制不合理，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)。

　　我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受國(guó)家審計(jì)署和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主?！边@樣審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的績(jī)效審計(jì)工作是難以開展的。主要是因?yàn)椋阂皇菑念A(yù)算管理上看，政府審計(jì)部門的經(jīng)費(fèi)來(lái)源由本級(jí)政府財(cái)政部門劃撥的，財(cái)政部門編制政府預(yù)算，同時(shí)也執(zhí)行政府預(yù)算。這種經(jīng)濟(jì)上的制約關(guān)系使得審計(jì)部門在對(duì)財(cái)政部門等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)會(huì)有很多顧慮，很難作出獨(dú)立判斷，很難對(duì)財(cái)政部門的績(jī)效作出客觀、公正的評(píng)價(jià)；二是從審計(jì)管理體制上看，我國(guó)目前實(shí)行的是雙重負(fù)責(zé)的審計(jì)管理體制，且從某種程度上看，本級(jí)政府對(duì)于審計(jì)部門工作的領(lǐng)導(dǎo)往往超過(guò)了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，所以審計(jì)部門對(duì)本級(jí)政府工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)很難超脫，往往會(huì)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性。

　?。ǘ徲?jì)制度不健全。

　　我國(guó)績(jī)效審計(jì)的法律制度建設(shè)還比較落后。從世界范圍看，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為大部分國(guó)家政府審計(jì)的主流，許多國(guó)家已經(jīng)制定了專門的績(jī)效審計(jì)工作制度。如美國(guó)最早將績(jī)效審計(jì)以法律形式規(guī)定下來(lái)的文件是《聯(lián)邦公司控制法案》。1972年，美國(guó)會(huì)計(jì)總署的文件《政府機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》《Standards for Audit of Governmental organizations，Activities and Functions》對(duì)政府部門及其他非政府部門有公共資金的領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效審計(jì)作了具體規(guī)定；英國(guó)于1983年《國(guó)家審計(jì)法》第一次從法律上正式授權(quán)英國(guó)國(guó)家審計(jì)部門實(shí)施績(jī)效審計(jì)；澳大利亞績(jī)效審計(jì)起步于20世紀(jì)70年代，審計(jì)法授權(quán)審計(jì)長(zhǎng)認(rèn)為合適的時(shí)間間隔內(nèi)，對(duì)政府各部、其他政府單位、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)效率審計(jì)。而我國(guó)沒有專門的有關(guān)績(jī)效審計(jì)的法律，也沒有與政府績(jī)效審計(jì)相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)規(guī)范等。

　　（三）審計(jì)技術(shù)落后。

　　目前，我國(guó)財(cái)務(wù)管理、信息處理、辦公基本上實(shí)行電子自動(dòng)化，甚至有的單位完全實(shí)行辦公自動(dòng)化，而我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)中的計(jì)算機(jī)運(yùn)用還處在起步階段，沒有利用計(jì)算機(jī)以及審計(jì)軟件進(jìn)行輔助審計(jì)，這樣，審計(jì)人員對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)、辦公、管理方面等數(shù)據(jù)處理時(shí)會(huì)很難，大多數(shù)只是處理表面的輸入輸出資料，對(duì)計(jì)算機(jī)內(nèi)的程序和文件，很難或根本不能進(jìn)行檢查，有些問題可能就不能發(fā)現(xiàn)，這既不能提高工作效率，也不能保證審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性。

　?。ㄋ模徲?jì)責(zé)任追究難落實(shí)。

　　這主要有兩方面的原因：一是目前不管財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還是政府績(jī)效審計(jì)，大多是“事后審計(jì)”，具體到政府績(jī)效審計(jì)，本屆政府往往拿上屆政府開刀，委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)。而對(duì)于自身存在問題和漏洞卻只字不提，更談不上主動(dòng)委派審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)自己的失誤、錯(cuò)誤行為進(jìn)行檢查和處理；二是即使審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)，且查出存在問題，因?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由其供應(yīng)，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府責(zé)任追究時(shí)難免會(huì)顧慮重重，會(huì)大事化小，小事化了。因此這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序及審計(jì)管理體制的錯(cuò)位，即便是績(jī)效審計(jì)工作實(shí)施的很好，也只會(huì)白費(fèi)人力與物力，難以達(dá)到審計(jì)目的。

　?。ㄎ澹徲?jì)人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。

　　我國(guó)審計(jì)人員配置缺乏復(fù)合性，知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足績(jī)效審計(jì)的要求。由于績(jī)效審計(jì)方式和評(píng)價(jià)的特殊性，審計(jì)人員不僅要具備財(cái)經(jīng)、審計(jì)方面的知識(shí)，還要有其他學(xué)科，如管理和工程技術(shù)等多方面的知識(shí)。目前我國(guó)的審計(jì)人員大多數(shù)是從財(cái)經(jīng)類大專院校的會(huì)計(jì)審計(jì)專業(yè)的畢業(yè)生中吸收進(jìn)來(lái)的，有的是從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)變來(lái)的，其知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。而國(guó)外在吸收審計(jì)人員比較注重人員素質(zhì)的綜合性，如：美國(guó)吸納審計(jì)人員時(shí)考慮各種專業(yè)的人才的搭配，并非局限于財(cái)經(jīng)類的人才，目前美國(guó)相關(guān)專業(yè)人才約占績(jī)效審計(jì)人員的75%，審計(jì)機(jī)關(guān)的總體人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)具有綜合性。

　　二、措施

　　針對(duì)上述問題，提出如下對(duì)策建議：

　?。ㄒ唬└母镂覈?guó)現(xiàn)行的審計(jì)管理體制，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

　　目前我國(guó)審計(jì)管理體制為行政型，應(yīng)改為立法型，即審計(jì)機(jī)關(guān)由對(duì)政府負(fù)責(zé)改為對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，中央審計(jì)機(jī)關(guān)歸全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，且對(duì)各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離開，直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，既有審計(jì)權(quán)，又有審計(jì)處理處罰權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對(duì)本級(jí)政府及其所管轄部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)就具有審計(jì)的權(quán)威性和超脫性。

　?。ǘ┘涌旆ㄖ平ㄔO(shè)步伐，制定政府績(jī)效審計(jì)法規(guī)。

　　要實(shí)施績(jī)效審計(jì)，使政府績(jī)效審計(jì)工作規(guī)范化，就必須加緊完善和制定政府績(jī)效審計(jì)法規(guī)，建立健全審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)的規(guī)范化、制度化、法制化。具體包括：一是要做好績(jī)效審計(jì)的相關(guān)立法工作，明確績(jī)效審計(jì)的法律地位，使績(jī)效審計(jì)有必要的法律制度保障和工作機(jī)制保障；二是在借鑒國(guó)外先進(jìn)的理論經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，建立適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則；三是制定政府績(jī)效審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)范、工作指南、審計(jì)質(zhì)量控制辦法及審計(jì)公告辦法等。

　?。ㄈ└倪M(jìn)審計(jì)技術(shù)。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)要積極推進(jìn)信息化建設(shè)，大力開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，提高審計(jì)效率、審計(jì)深度和審計(jì)質(zhì)量。目前我國(guó)信息化進(jìn)程的速度很快，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及管理工作基本上全面實(shí)行電算化，因此審計(jì)電算化將是審計(jì)發(fā)展的必然要求。運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)可進(jìn)行手工難以處理的如下工作：（1）利用審計(jì)軟件對(duì)賬簿及相關(guān)的記賬憑證進(jìn)行全面審查、詳細(xì)審查，找出審計(jì)線索；（2）對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行二次處理，以確定被審計(jì)單位業(yè)務(wù)處理和控制是否恰當(dāng)；（3）利用審計(jì)軟件重新生成會(huì)計(jì)報(bào)表，與被審單位提供的會(huì)計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)相比較，以防止出現(xiàn)“假賬真審”的情況；（4）協(xié)助審計(jì)人員進(jìn)行統(tǒng)計(jì)抽樣；（5）利用計(jì)算機(jī)通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型對(duì)被審單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)理分析。

　?。ㄋ模┩晟平?jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度。

　　建立健全責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。這分三個(gè)層次：一是建立財(cái)政資金使用效益、效率、效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)制度；二是界定清各種責(zé)任及處理處罰辦法和追究辦法；三是落實(shí)責(zé)任追究，這是關(guān)健的一步，一定要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處責(zé)任人，不管是誰(shuí)，都要一視同仁，依法依規(guī)追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。另外，對(duì)相關(guān)人員的績(jī)效評(píng)價(jià)記入個(gè)人檔案，提供給人事組織部門，作為有關(guān)其業(yè)績(jī)考核、晉升的重要依據(jù)。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。

　　要構(gòu)建一支多元化的審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)人員隊(duì)伍不僅要掌握會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)以及相關(guān)的法律法規(guī)，而且要具備公共行政知識(shí)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、環(huán)保知識(shí)、人力資源管理、金融知識(shí)、工程管理、數(shù)學(xué)等其它學(xué)科的知識(shí)。需要說(shuō)明的是，并不是要求每一個(gè)審計(jì)人員同時(shí)具備多元化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，而是要審計(jì)機(jī)關(guān)總體知識(shí)結(jié)構(gòu)多元化且科學(xué)平衡。具體措施有：一方面要吸收引進(jìn)多學(xué)科的專業(yè)人才；另一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，加強(qiáng)審計(jì)知識(shí)技能培訓(xùn)，使其掌握和了解多種知識(shí)，以提高其綜合素質(zhì)，也可選派一些審計(jì)人員到績(jī)效審計(jì)水平先進(jìn)的國(guó)家去學(xué)習(xí)、交流，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)的理論、方法、技能和經(jīng)驗(yàn)等。