財政預(yù)算執(zhí)行審計，是審計署和地方各級審計機(jī)關(guān)分別在國務(wù)院總理和本級政府首長的領(lǐng)導(dǎo)下，對本級財政預(yù)算執(zhí)行情況實施的審計。這項工作自1995年審計法頒布實施以來，已在各級審計機(jī)關(guān)試點(diǎn)、運(yùn)行了12年，積累了很多操作的經(jīng)驗，也為規(guī)范財政預(yù)算管理做出了大量工作，發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。但距財政預(yù)算執(zhí)行審計“摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理，促進(jìn)改革，制約權(quán)力，提高效益”的目標(biāo)尚有一定差距。特別是在省以下地方各級審計機(jī)關(guān)，就連摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理這些最基本的目標(biāo)也很難實現(xiàn)，不少地方審計機(jī)關(guān)的財政預(yù)算執(zhí)行審計流于形式的現(xiàn)象是存在的。要使預(yù)算執(zhí)行審計真正成為政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控和預(yù)算管理的有力手段，成為人大監(jiān)督財政收支的必經(jīng)程序，成為國家審計的主體工作，并達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，我們就必須認(rèn)真研究現(xiàn)階段財政預(yù)算執(zhí)行審計中存在的問題，結(jié)合財稅體制改革，以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，對財政預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)行合理的職能定位，在今后的審計實踐中不斷探索和改進(jìn)。

　　一、現(xiàn)階段地方財政預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督存在“沒有完全到位”的問題

　?。ㄒ唬┴斦A(yù)算執(zhí)行審計的指導(dǎo)思想沒有完全到位

　　目前的財政預(yù)算執(zhí)行審計，基本上還是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的事后監(jiān)督，沒有真正做到對預(yù)算從編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行、效益整個過程的全面審計監(jiān)督。總體上還沒有跳出原來財政財務(wù)收支審計的框框，預(yù)算執(zhí)行審計的指導(dǎo)思想、目標(biāo)定位、職能作用和力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，沒有真正確立起核實收支，摸清家底，促進(jìn)財政管理公開、透明、規(guī)范、科學(xué)的思想理念；沒有真正確立起統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，突出重點(diǎn)的思想理念；沒有確立運(yùn)用審計監(jiān)督，規(guī)范財政管理，推動財政體制改革，促進(jìn)防范和控制財政風(fēng)險，為政府的宏觀決策服務(wù)的思想理念。財政預(yù)算執(zhí)行審計缺乏整體性、宏觀性和前瞻性。

　?。ǘ﹪?yán)格審計執(zhí)法沒有完全到位

　　依法審計，嚴(yán)肅審計執(zhí)法，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，是審計工作的本質(zhì)要求。但在實際工作中，地方審計機(jī)關(guān)很難做到依法審計和處理，執(zhí)法力度沒有完全到位。因為財政預(yù)算執(zhí)行審計工作直接受政府領(lǐng)導(dǎo)和控制，這就使得預(yù)算執(zhí)行審計的實際功效和輔助人大預(yù)算監(jiān)督的功能大大受到限制。政府對財政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實際控制權(quán)和操作權(quán)，審計財政預(yù)算實際上就是審計政府，這樣一來，作為政府組成部門的審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行問題的審查、處理就難免受到限制。許多重大問題特別是那些與政府直接關(guān)系的問題容易被掩蓋，難以對外披露，結(jié)果是查出問題一大堆，真正能寫進(jìn)報告的問題卻寥寥無幾，且大都是一些不痛不癢的問題。嚴(yán)重違反預(yù)算法，隨意和虛列財政支出、侵占挪用財政資金等違規(guī)違法行為難以被有效制止。其主要表現(xiàn)：。一是涉及上下級利益關(guān)系的問題，如地方財稅部門采取隱瞞、截留、擠占挪用等方式，任意調(diào)節(jié)預(yù)算收支規(guī)模，同級審計機(jī)關(guān)往往從地方保護(hù)主義的角度出發(fā)，難以真正做到如實披露，嚴(yán)格執(zhí)法；二是受財政部門財權(quán)的制約，審計的獨(dú)立性難以真正發(fā)揮。目前，審計機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的問題還沒有得到解決，審計機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)上受制于財政部門，客觀上勢必會影響到審計機(jī)關(guān)對財政部門的監(jiān)督力度，不能保證審計獨(dú)立性特點(diǎn)的發(fā)揮；三是有的政府領(lǐng)導(dǎo)干部怕?lián)p害本級政府或其所管轄部門的利益或聲譽(yù)，阻撓干預(yù)審計機(jī)關(guān)獨(dú)立嚴(yán)格執(zhí)法。

　　（三）財政預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)范性制度建設(shè)沒有完全到位

　　目前，我國的財政預(yù)算在編制和執(zhí)行中還存在：編制粗糙、內(nèi)容簡單，缺乏科學(xué)依據(jù)、程序不規(guī)范，透明度不高，執(zhí)行不嚴(yán)等問題，還無法做到象一些西方發(fā)達(dá)國家那樣，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即使一張紙、一瓶墨水都不得隨意增加。財政預(yù)算編制執(zhí)行的不規(guī)范、不到位，也決定了預(yù)算執(zhí)行審計的制度規(guī)定不可能一步到位，跟不上財政改革的步伐：一是財政預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)范性制度建設(shè)滯后。近幾年，財政部門先后進(jìn)行了會計集中核算、政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付等一系列的圍繞建立公共財政為中心的改革措施，但并未出臺與之相配套的審計監(jiān)督辦法。二是《審計法》規(guī)定的本級預(yù)算執(zhí)行審計和實際操作存在矛盾。從法理上講，預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)包括本級財政的收入和支出兩方面，但在實際操作中由于審計管轄的強(qiáng)制劃分，往往收入方面資料不全面。如增值稅屬中央和地方財政共享收入，其征收管理由國稅部門負(fù)責(zé)，地方審計機(jī)關(guān)卻不能對同級國稅部門進(jìn)行審計。這就使地方預(yù)算執(zhí)行審計的資料不完整、不全面。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化，非公有經(jīng)濟(jì)的稅收將成為財政收入的一個重要來源，但依據(jù)現(xiàn)有的審計法規(guī)，審計機(jī)關(guān)無權(quán)對非公有經(jīng)濟(jì)企業(yè)的納稅情況進(jìn)行審計監(jiān)督。審計的分析、評價不具有全面性。三是預(yù)算編制過粗，審計標(biāo)準(zhǔn)難以把握?，F(xiàn)行的財政預(yù)算除人頭經(jīng)費(fèi)外，大多按預(yù)算科目切塊安排，沒有細(xì)化到單位或用款項目，較為籠統(tǒng)，弊端較多，審計無法對預(yù)算執(zhí)行做出科學(xué)的判斷和認(rèn)定。

　?。ㄋ模徲嬶L(fēng)險防范措施沒有完全到位

　　目前，社會各界對審計的期望值及審計結(jié)論的依賴程度越來越高，審計結(jié)論的服務(wù)對象也日趨廣泛。特別是隨著審計環(huán)境的變化，市場經(jīng)濟(jì)的深化，科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，審計監(jiān)督對象的違法違紀(jì)手段和工具更加隱蔽和先進(jìn)，這無疑加大了審計風(fēng)險。從審計情況來看，審計機(jī)關(guān)和審計人員對財政預(yù)算執(zhí)行審計風(fēng)險防范的重要性認(rèn)識不足，采取的措施也沒有到位。一是對被審計單位所提供資料的真實性、完整性基本上沒有保障措施，即便推行審計承諾制度，對被審計單位不愿簽字認(rèn)證的行為，無法制裁。二是審計的深度、廣度不夠。由于受審計時間、力量、權(quán)限及管轄范圍的制約，審計往往只重視財政資金的靜態(tài)審計，忽略動態(tài)審計，沒有把財政資金的配置使用狀況與相關(guān)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來，做到審計監(jiān)督“橫向到邊，縱向到底”。三是審計手段落后，增加了風(fēng)險隱患。

　　二、構(gòu)建財政預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督體系的對策

　?。ㄒ唬┱嬲沿斦A(yù)算執(zhí)行審計作為審計機(jī)關(guān)的第一要務(wù)

　　在市場經(jīng)濟(jì)和公共財政體制要求審計機(jī)關(guān)要樹立“大財政”的觀念，形成綜合財政審計監(jiān)督機(jī)制。集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預(yù)算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等過程環(huán)節(jié)的審計；對公共財政資金的運(yùn)動過程進(jìn)行審計監(jiān)督，并對其真實性、合規(guī)性和有效性發(fā)表審計意見：最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果，影響和提供對政府公共財政行為的決策評價。把財政預(yù)算執(zhí)計審計作為機(jī)關(guān)根本性、首要性的監(jiān)督內(nèi)容，把它作為審計工作的重中之重。充分認(rèn)識財政預(yù)算執(zhí)行審計是審計機(jī)關(guān)的永恒主題，是有效發(fā)揮審計法定職責(zé)的需要，是不斷提升審計機(jī)關(guān)的層次和水平，樹立審計機(jī)關(guān)權(quán)威的需要。在指導(dǎo)思想上樹立為黨委政府決策管理和人大監(jiān)督服務(wù)，推進(jìn)公共財政審計制度的深入。

　?。ǘ┱{(diào)整和突出財政預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督的重點(diǎn)

　　由于財政職能的變化，財政資金的投向和支出方式都發(fā)生了變化，所以財政審計的內(nèi)容和重點(diǎn)也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。要從管理的本質(zhì)出發(fā)，從制度、體制、法制、機(jī)制上入手，來揭示預(yù)算執(zhí)行中存在問題的全貌。改變過去審計問題單一、不完整，深度不夠，理性研究和分析層次低，宏觀作用薄弱的問題，從財政本質(zhì)和改革發(fā)展上研究財政問題。強(qiáng)化審計監(jiān)督職能，發(fā)揮財政審計宏觀監(jiān)督管理的作用。

　　一是部門預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計的重要組成部分。財政預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，財政預(yù)算的執(zhí)行是通過部門預(yù)算的執(zhí)行來完成，細(xì)化部門預(yù)算，也豐富了預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容。開展部門預(yù)算執(zhí)行審計，是深化預(yù)算執(zhí)行審計的新要求，部門預(yù)算的編制不僅是本級預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容，而且經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算是部門預(yù)算執(zhí)行審計及部門決算審計的主要依據(jù)。因此，部門預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計的重要組成部門。

　　二是轉(zhuǎn)移支付資金審計應(yīng)作為預(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容。財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立就是要將本級財政集中的財力，通過轉(zhuǎn)移支付的方式，支持和促進(jìn)貧困、落后地區(qū)財政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使下級公共服務(wù)能力實現(xiàn)均等化目標(biāo)。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付的資金成為政府財政支出主要來源之一，且轉(zhuǎn)移支付的范圍和資金額在不斷擴(kuò)大，涉及農(nóng)業(yè)、交通、教育、社保就業(yè)等諸多方面。要加大對每一筆轉(zhuǎn)移支付資金的跟蹤及追審力度，審查轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用的合法、合規(guī)性，審計轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。還要審查財政體制的運(yùn)行結(jié)果是否正常、合理。

　　三是國庫支付資金流向應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計的重要目標(biāo)。審計中要檢查各項收入核算是否清楚，是否存在混庫情況：各項退庫和資金的撥付依據(jù)和審批手續(xù)是否合法齊全；注意與銀行余額的核對，防止資金漏洞；對專項資金和大額款項的撥付，要以國庫賬戶和財政專戶資金撥付為源頭，以資金流向為主線，開展跟蹤審計。審計工作應(yīng)把監(jiān)督的目光轉(zhuǎn)到“集中收付”上來，要審查財政專戶管理是否有死角，是否有預(yù)算外資金未納入財政專戶管理以及私設(shè)“小金庫”等違紀(jì)違規(guī)問題，各部門、單位是否貫徹實施了“收支兩條線”管理，專項建設(shè)資金是否由財政直接撥付到項目單位，有無擠占挪用專項資金的問題。要實現(xiàn)上述審計監(jiān)督目標(biāo)，審計機(jī)關(guān)應(yīng)注意財政預(yù)算收支審計與政府及部門預(yù)算外資金收支審計相結(jié)合。

　　四是政府采購審計也應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計的重要內(nèi)容。實行政府采購是預(yù)算制度改革的一項重要內(nèi)容，政府采購審計是加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財政資金使用效益，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項根本措施。應(yīng)從以下幾個方面入手：審查具體實行采購的各部門和單位是否按規(guī)定編制政府采購計劃，是否將列入政府采購目錄的項目都集中報送采購機(jī)關(guān)統(tǒng)一采購；審查政府采購方式和政府采購程序是否規(guī)范，應(yīng)當(dāng)實行公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)的是否實行公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)，有無違背公開、公平、公正原則的問題；審查采購合同是否符合法律規(guī)定以及采購預(yù)算的要求，采購資金的撥付和使用是否符合有關(guān)規(guī)定和合同要求；審查采購物品是否經(jīng)驗收合格并按規(guī)定及時登記入賬，有無囤積和損失浪費(fèi)的問題。

　　（三）堅持和改進(jìn)財政預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督的方法

　　根據(jù)不同時期審計的目標(biāo)和目的，恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用各種科學(xué)的審計方法是指導(dǎo)審計實踐，促進(jìn)審計制度規(guī)范化和提高審計質(zhì)量的客觀需要。我們要在鞏固原有的審計方法的同時，緊緊圍繞財政改革，創(chuàng)新審計方式和方法。如原有的堅持賬戶入手，下審一級的方法；財政審計與專業(yè)審計相結(jié)合的方法；靈活運(yùn)用專題審計調(diào)查、延伸審計的方法等，都為我們以往審計工作的開展發(fā)揮了巨大的作用，也是我們今后應(yīng)長期堅持使用的。但我們更要注意與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，拓展預(yù)算執(zhí)行審計的深度和廣度，不斷提高預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量和水平。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)“人、法、技”建設(shè)，提高審計執(zhí)法水平

　　“人、法、技”建設(shè)是審計事業(yè)生存、發(fā)展的決定性因素，是審計機(jī)關(guān)不斷開拓創(chuàng)新的引擎，是不斷提高審計質(zhì)量，防范審計風(fēng)險的根本保障。首先，要不斷加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)，提高審計人員素質(zhì)，盡快建立起一支掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論、審計方法和審計技術(shù)的高素質(zhì)審計隊伍。其次，要嚴(yán)格依法審計。要注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索，加大審計執(zhí)法和對違法違紀(jì)問題的處罰力度，通過法律、行政及社會輿論監(jiān)督等手段，切實保證審計執(zhí)法的全面到位。第三，要采取現(xiàn)代技術(shù)改進(jìn)審計方法，提高審計效率?，F(xiàn)在，科技進(jìn)步日新月異，尤其是先進(jìn)計算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展和普遍運(yùn)用，使會計信息、業(yè)務(wù)信息的記錄、處理、傳遞和儲存等發(fā)生了根本性的變化，審計部門必須適應(yīng)這種趨勢變化，引進(jìn)、培養(yǎng)一批熟練掌握計算機(jī)技術(shù)的專業(yè)審計人員，盡快開發(fā)、利用計算機(jī)審計軟件技術(shù)，提高審計工作效率，推動預(yù)算執(zhí)行審計工作上一個新的臺階。

　　（五）深化審計體制改革，加強(qiáng)制度建設(shè)

　　審計體制改革的核心內(nèi)容是行政型審計體制向立法型審計體制的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是將審計機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財權(quán)從政府序列中獨(dú)立出來，把審計內(nèi)容的重點(diǎn)放在對政府管理使用財政資金情況的評價和監(jiān)督上，這將有力的推動我國現(xiàn)代財政審計事業(yè)的發(fā)展，主要體現(xiàn)在四個方面：一是審計機(jī)關(guān)地位的提升和人事權(quán)、財權(quán)獨(dú)立性的提高，有利于財政審計獨(dú)立于政府之外，對政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行客觀公正的評價和監(jiān)督；二是審計范圍的集中和審計處理處罰權(quán)限的擴(kuò)大，有利于財政審計工作的深入開展；三是對財政審計認(rèn)識的統(tǒng)一，職責(zé)進(jìn)一步明確，目標(biāo)進(jìn)一步清晰，有利于減少財政審計工作中的阻力，最大程度的發(fā)揮財政審計在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的作用；四是建立和推行審計結(jié)果公告制度，有利于提高財政預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果的透明度，促進(jìn)公共財政框架體系不斷完善和健康發(fā)展以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。