1994年以前，我國實(shí)行的是財(cái)政包干體制，該體制在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起過積極的作用，但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴(kuò)大，其弊端日益明顯，稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國家財(cái)力偏于分散，制約財(cái)政收入合理增長，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力；財(cái)政分配體制類型過多，不夠規(guī)范。以上這些充分表明，財(cái)政包干體制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須盡快改革。

　　一、我國分稅制改革運(yùn)行中出現(xiàn)的問題

　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的深入，我國分稅制財(cái)政體制在運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些問題，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，具體體現(xiàn)在以下方面。

　　（一）事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配

　　清晰的事權(quán)劃分，是分稅制財(cái)政體制劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配均等化目標(biāo)的前提。按照公共產(chǎn)品的層次性劃分，全國性公共產(chǎn)品和事項(xiàng)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，兼有全國性和地方性的公共產(chǎn)品特征事項(xiàng)應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)的比例；中央政府負(fù)有直接或間接責(zé)任，但由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府根據(jù)具體事項(xiàng)給予轉(zhuǎn)移支付，幫助地方完成。其他地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。如果中央的財(cái)權(quán)比例低于事權(quán)比例，就會(huì)縮小地區(qū)間差距和正常履行國防、外交等全國性的公共事務(wù)；但如果中央的財(cái)權(quán)比例比事權(quán)比例高得太多，也會(huì)帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)。分稅制改革的重點(diǎn)是劃分收入，但多年來中央與地方事權(quán)劃分不清的問題并沒有得到解決。1994年的分稅制改革是在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變、中央與地方的事權(quán)尚不明確的條件下實(shí)施的，因而稅權(quán)劃分不明確、不合理。主要表現(xiàn)在：過分強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，而沒有兼顧地方政府的利益，造成稅權(quán)過于統(tǒng)一；地方幾乎沒有任何立法權(quán)，稅收的靈活性受到抑制，致使地方“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重，分配秩序十分混亂。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的稅權(quán)劃分體系在運(yùn)行中所暴露的缺陷不斷增多，與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出。

　?。ǘ┦杖雱澐植灰?guī)范，制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　現(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重；尤其重要的是，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入新一輪加速期，我國更是到了以結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。此外，中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財(cái)力，所有稅收政策的制定權(quán)和舉債權(quán)都集中在中央，地方無權(quán)開設(shè)新的稅種，更無權(quán)舉債。正因?yàn)槿绱耍恍┻m合地方政府征收的稅收，如遺產(chǎn)稅等，遲遲無法出臺，財(cái)政收入大量流失。《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能編列赤字預(yù)算，一些地方就把應(yīng)該列支的支出掛起來，本來應(yīng)落在紙面上的赤字卻不得不變成了隱性赤字。實(shí)行“一刀切”的分享比例，不能區(qū)別各地方的財(cái)政能力，不利于達(dá)到縮小地區(qū)財(cái)力差別，實(shí)行資金再分配的目的。2008年全國人大代表、山西省臨縣縣委書記陳國榮指出，“目前，臨縣鄉(xiāng)村兩級債務(wù)高達(dá)2.2億元，其中義務(wù)教育欠款約1.1億元，鄉(xiāng)村道路維修養(yǎng)護(hù)欠款約6000萬元，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠款約2500萬元，村級運(yùn)轉(zhuǎn)欠款約1300萬元，其他欠款約1200萬元。” 據(jù)有關(guān)部門聯(lián)合對鄉(xiāng)村兩級債務(wù)問題進(jìn)行的調(diào)查研究，目前全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額在6000億—10000億元之間，占GDP的比重接近10%，占財(cái)政收入的30%—50%,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上已超過長期建設(shè)國債負(fù)擔(dān)。為了確保政府機(jī)構(gòu)能運(yùn)轉(zhuǎn)而不停下來，除了借債就是巧立明目去收費(fèi)。有兩位作者寫了一篇題為“警察收支保衛(wèi)戰(zhàn)”的文章，說某鎮(zhèn)現(xiàn)有干警10人，僅4人是公務(wù)員，一年除了3萬多元工資外，沒有任何列入計(jì)劃內(nèi)的工作經(jīng)費(fèi)，辦案經(jīng)費(fèi)和水、電、辦公通訊、汽油、車輛維修、差旅費(fèi)及接待兄弟單位的費(fèi)用，一年就需7萬多元，他們?nèi)苛P沒收入。此外，他們還要上繳縣財(cái)政數(shù)萬元的“創(chuàng)收”，以?？h行政干部工資按時(shí)能發(fā)下去。如此不規(guī)范的收入方式，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付制度不完善，影響財(cái)政分配均等化

　　分稅制改革使中央財(cái)力得以進(jìn)一步集中，更好地對地區(qū)間財(cái)政資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移和配置，與之相配套的一個(gè)重要制度是“轉(zhuǎn)移支付”制度。而我國轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建和完善明顯滯后。由于分稅制在中央與地方收入劃分上沒有根本性的變化，有指定用途且分配透明度不高的專項(xiàng)撥款有增無減，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配均等化目標(biāo)的重任落在了采用基數(shù)法的一般性轉(zhuǎn)移支付身上，基期的不合理因素始終無法消除，其弊端也在逐步擴(kuò)大，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向錢”等不良現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央向地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政投入逐年增加： 1994-2007年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2389億元增加到18112.5億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。雖然中央轉(zhuǎn)移支付越來越多，與地方政府需求仍相差懸殊。比如，云南省1999年上繳中央252億元，而當(dāng)年全省稅收收入僅187億元，對于身為西部大開發(fā)省份的云南而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金尤為重要，但其上繳額遠(yuǎn)大于自身使用額，這是西部省區(qū)鮮見之事。如果轉(zhuǎn)移支付起不到應(yīng)有的作用，在數(shù)量和“規(guī)范性”等方面不能得到及時(shí)提高，那么，將嚴(yán)重打擊地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。分稅制改革強(qiáng)化了中央財(cái)力的集中，但同時(shí)也削弱了地方的財(cái)權(quán)，中央與地方的稅收關(guān)系中存在的問題，也正是財(cái)稅體制改革的核心問題。如何調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，如何正確劃分中央與地方的事權(quán)，如何“規(guī)范”地增加地方政府財(cái)政收入等等，都是進(jìn)一步完善分稅制需要研究和解決的重要問題。

　　另外，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還存在支付結(jié)構(gòu)不合理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例較大的問題?？v向的轉(zhuǎn)移支付有稅收返回、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等多種方法，它們之間應(yīng)該保持一個(gè)合理的比例。然而，分稅制改革以來，我國卻形成了目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。原因在于分稅制實(shí)施過程中，大部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立都是為了配合當(dāng)時(shí)中央宏觀調(diào)控政策的需要，隨著各項(xiàng)新政策的出臺，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目逐年增多，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏大，這樣，使轉(zhuǎn)移支付并非制度化，而成了政策化。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多的直接后果有三：首先，一方面加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面，在一些財(cái)政困難的地方容易造成擠占挪用專款的現(xiàn)象。第二，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管力度不夠，影響了資金的使用效率。主要原因在于我國轉(zhuǎn)移支付法律制度不健全，特別是目前還沒有《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。第三，省級以下轉(zhuǎn)移支付制度不完善。目前，我國還沒有建立全國統(tǒng)一的省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，分稅制以來，大部分省市相繼參照中央對他們的轉(zhuǎn)移支付辦法建立了省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度，但目前存在兩大問題，即形式多樣化，不夠規(guī)范，縱向財(cái)力分配不合理，省級財(cái)政對縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不夠，這也是造成目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的一個(gè)重要原因。

　?。ㄋ模┴?cái)政資金管理體制不健全，縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難

　　我國目前的財(cái)政資金管理體制缺乏對財(cái)政資金的追蹤問效，轉(zhuǎn)移支付方面又沒有全國統(tǒng)一的法律予以規(guī)范，縣鄉(xiāng)財(cái)政非常困難。

　　1、缺乏對財(cái)政資金的追蹤問效。我們往往對稅務(wù)部門重其取得收入多寡而忽視取得收入的成本，忽視對財(cái)政資金的追蹤問效。于是，在收入上征收成本高，效率低下；在支出上資金上撥后即失去了監(jiān)督，收入的接受者只有對資金使用的權(quán)利而不必承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，結(jié)果財(cái)政資金支出的方向、結(jié)構(gòu)失去了控制，大量的重復(fù)投入與無效投入并存，浪費(fèi)嚴(yán)重。另外資金下拔環(huán)節(jié)較多，資金被截流、擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，也極易滋生腐敗。

　　2、財(cái)政資金管理體制和機(jī)制不健全還表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金上。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式除了專項(xiàng)補(bǔ)助外，其他都是無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央政府對如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定，其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中。這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率，無效投入和浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)，中央政府也無法實(shí)現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

　　3、省以下財(cái)政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財(cái)政比較困難。其原因有三：一是受中央與地方政府間事權(quán)劃分不清、財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的影響，省以下財(cái)政體制改革不可能在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上有突破性運(yùn)作。地方政府明知許多支出項(xiàng)目與結(jié)構(gòu)不合理，也無法進(jìn)行必要的調(diào)整，支出規(guī)模也就壓不下來，財(cái)政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。二是當(dāng)前財(cái)稅分家和國地稅分設(shè)局面，增加了地方財(cái)政工作的難度。財(cái)政部門對稅務(wù)部門缺乏有效制約。稅務(wù)部門與財(cái)政部門討價(jià)還價(jià)的問題時(shí)有發(fā)生，地方財(cái)政預(yù)算的安排和執(zhí)行難度加大。三是省以下政府層級過多，政府間稅源差異較大，分稅制無法給基層政府穩(wěn)定的收入來源。中央與省級政府分稅后，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營業(yè)稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且征收難度相當(dāng)大，根本無法滿足地方各項(xiàng)支出的需要。加之，省以下地方政府層級多，越是到基層，稅源結(jié)構(gòu)越不均衡，地區(qū)間收入差距越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級以致無稅可分。2005年云南省傅汝林等20名人大代表在《關(guān)于高度重視縣鄉(xiāng)負(fù)債問題切實(shí)解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的議案》指出：“據(jù)我省有關(guān)部門調(diào)查、統(tǒng)計(jì)，截止2002年全省僅縣級政府累計(jì)負(fù)債288億元，平均每個(gè)縣負(fù)債2．24億元。占全省GDP的比重達(dá)到了12．9％，占財(cái)政總收入的比重已經(jīng)達(dá)到66．5％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國平均水平?？h鄉(xiāng)村債務(wù)問題普遍且日益嚴(yán)重，農(nóng)村基層組織債務(wù)問題已經(jīng)成為制約我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、影響政府形象、影響農(nóng)村干群關(guān)系的一個(gè)突出問題。建議把解決我省縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)，加快縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為提高執(zhí)政能力建設(shè)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；建立和完善縣鄉(xiāng)政府債務(wù)監(jiān)控體系，強(qiáng)化同級人大和上級審計(jì)部門對縣鄉(xiāng)政府舉債的監(jiān)督；全面落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方略；建立、健全和規(guī)范財(cái)政資金安排使用效益考評制度。”

　　（五）國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)征稅，不利于和諧社會(huì)發(fā)展

　　1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，將國稅與地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，對加強(qiáng)稅收征管，特別是保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長、提高中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，確實(shí)發(fā)揮了重要作用。但是，其問題也是顯而易見。尤其是國地稅兩家機(jī)構(gòu)同時(shí)對企業(yè)執(zhí)法，干擾了企業(yè)正常經(jīng)營，激化了稅企矛盾，增加了納稅人負(fù)擔(dān)，不利于和諧社會(huì)發(fā)展。

　　1、嚴(yán)重干擾了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。實(shí)踐證明，對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，多一套機(jī)構(gòu)，就多一套人馬、多一倍檢查、多一倍干擾。由于兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)都下達(dá)征收任務(wù)，都以完成年度任務(wù)為“己任”，誰也不希望自己的任務(wù)完成得不如對方。于是，無論是在納稅額上還是在納稅的時(shí)間上，都要求企業(yè)先完成自己的任務(wù)。對資金實(shí)力相對較強(qiáng)的企業(yè)來說，還能夠勉強(qiáng)應(yīng)付，對資金緊張的企業(yè)來說，就無所適從了。但是，誰也“得罪”不起，很多企業(yè)為了搞平衡，只能被迫“抽血”，影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。

　　2、造成稅收征管秩序混亂。最突出的就是企業(yè)所得稅的征管秩序。由于政策規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅由國稅機(jī)構(gòu)征收，其他企業(yè)由地稅機(jī)構(gòu)征收。于是，在一個(gè)大企業(yè)、大集團(tuán)中，僅所得稅一個(gè)稅種，就要既向國稅機(jī)構(gòu)交稅，又向地稅機(jī)構(gòu)交稅，既浪費(fèi)時(shí)間，又管理混亂。同時(shí)，為了搶稅源，為了保證自己稅源的“穩(wěn)定”，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)在稅務(wù)登記上，也可謂絞盡腦汁、使盡辦法，地稅機(jī)構(gòu)要求企業(yè)盡量不以新公司的面目出現(xiàn)，國稅機(jī)構(gòu)要求企業(yè)重新注冊，以將稅源轉(zhuǎn)到自己的名下。搞得企業(yè)不知道如何是好，稅收征管秩序十分混亂。

　　3、激化稅企矛盾。近年來，由于地方政府排名次、比政績、拼實(shí)力，紛紛在稅收任務(wù)上給稅務(wù)部門下達(dá)高指標(biāo)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成任務(wù)，就分別以稅收執(zhí)法為名，對企業(yè)的納稅情況進(jìn)行檢查、執(zhí)法，頻率越來越高，檢查的力度也越來越大，加之一些稅務(wù)干部的作風(fēng)粗暴、行為不規(guī)范，結(jié)果，企業(yè)與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的矛盾也越來越激烈，因稅收問題產(chǎn)生的沖突也時(shí)常發(fā)生。在地方政府舉行的執(zhí)法機(jī)關(guān)形象評比中，稅務(wù)部門的形象分也在不斷下降。

　　4、大大提高了稅收征管成本和運(yùn)行成本。將一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)拆分成兩套，雖然拆分初期，人員、經(jīng)費(fèi)等沒有明顯增加，稅收征管成本與運(yùn)行成本沒有明顯提高。但是，隨著時(shí)間的推移，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人員都開始膨脹，到目前為止，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，多數(shù)地方已經(jīng)接近分設(shè)時(shí)的兩倍。同時(shí)，兩家稅務(wù)機(jī)構(gòu)都在建造辦公大樓、征收大廳、增添辦公設(shè)備、改善征收條件。從承德市國地稅系統(tǒng)來看，作為市局，國地稅全部擁有10層以上的“大廈”，這在經(jīng)濟(jì)落后的承德市區(qū)是非常顯眼的。而縣區(qū)局辦公樓、乃至基層分局也都住進(jìn)了樓房，這與1994年國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)時(shí)兩家合署辦公相比，簡直是天壤之別。據(jù)了解，稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)以來，稅收征收成本與稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本比機(jī)構(gòu)分設(shè)前提高了一倍多。而這一切都將由納稅人負(fù)擔(dān)。

　　二、完善分稅制的對策建議

　　分稅制是根據(jù)當(dāng)年的政府運(yùn)行機(jī)能劃分中央與地方收入分配的。10多年來，政府職能發(fā)生了很大變化，市場經(jīng)濟(jì)日趨完善，現(xiàn)在的分稅制財(cái)政管理體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。我國要在2010年建立比較完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展迫切要求稅收制度在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革深入的過程中發(fā)揮更大的作用，分稅制的完善勢在必行。針對以上問題，筆者認(rèn)為分稅制財(cái)政管理體制應(yīng)從明晰地方稅權(quán)、合理劃分收入、完善轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)資金管理等方面加以完善。

　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變政府職能，明晰各級政府的事權(quán)，完善地方稅權(quán)

　　明晰各級政府的事權(quán)、完善地方稅權(quán)的總原則是首先確定事權(quán)，根據(jù)事權(quán)定支出，根據(jù)支出確定各級政府應(yīng)得的收入。顯然，事權(quán)的劃分是最重要的，是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相聯(lián)。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)事務(wù)，那些本來可由市場機(jī)制去解決的問題，逐步從財(cái)政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定國家財(cái)政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個(gè)層面，合理劃分各級政府的事權(quán)，并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來；然后根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級政府的支出，合理劃分中央與地方稅權(quán)。

　　1、總結(jié)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，謀劃適合我國國情的稅權(quán)劃分思路。在稅權(quán)的劃分上，我們可以借鑒一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，如美國、加拿大、法國、德國、日本。這些發(fā)達(dá)國家的稅權(quán)劃分有三個(gè)共性：第一，稅收權(quán)限的劃分類型主要包括分散型、集中型和適度集中相對分散型。稅權(quán)分散型主要存在于典型的聯(lián)邦制國家，如美國、加拿大；稅權(quán)集中型大致分布在單一制國家，如法國；而適度集中相對分散型，則既存在于聯(lián)邦制國家，如德國；也分布在某些單一制國家，如日本。第二，中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適當(dāng)賦予地方稅權(quán)相結(jié)合。無論強(qiáng)調(diào)稅權(quán)集中，還是強(qiáng)調(diào)稅權(quán)分散，各國大致上都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡。第三，稅權(quán)劃分的規(guī)范性和科學(xué)性相結(jié)合。各國嚴(yán)密、健全的法律體系，是維持稅權(quán)劃分順利進(jìn)行的有力保障。同時(shí)，各國稅權(quán)劃分的形式、結(jié)構(gòu)等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進(jìn)行調(diào)整，使稅權(quán)劃分的法制化和彈性化有機(jī)的結(jié)合。世界上實(shí)行分稅制的國家有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是把各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)在憲法或相關(guān)法律中規(guī)定得清清楚楚。中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向適度地方分權(quán)的發(fā)展軌跡，當(dāng)今世界各國有的已經(jīng)走過了這一歷程，有的正向這一方向發(fā)展。我國的分稅制體系亟需完善，但其改革還要立足我國的具體國情，走符合自身發(fā)展的道路。

　　2、通過法律制度來規(guī)定地方稅權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，有效的政府間財(cái)政關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須有健全的法律作保證。當(dāng)前，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權(quán)行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，我們必須加快立法進(jìn)程。建立以《稅收基本法》為統(tǒng)帥和指導(dǎo)的結(jié)構(gòu)合理、層次分明、相互協(xié)調(diào)、便于操作的地方稅收法律體系。 對稅收共同性問題進(jìn)行規(guī)范，用來統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各單行稅法，這樣對于完善稅法體系，正確處理稅收分配關(guān)系、提高稅務(wù)執(zhí)法、司法水平具有重要作用。

　　3、賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)前我國正處于向市場化目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，從稅收方面創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境十分必要。要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和地方政府運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力，使地方經(jīng)濟(jì)隨稅收收入的增長而持續(xù)增長，地方政府要有適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。我國可按“大權(quán)集中，小權(quán)分散”的稅收劃分模式，以既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性為原則，賦予地方稅收立法權(quán)。具體地講，國家稅收（包括地方稅的基本政策及其重要法規(guī)）必須由中央制訂。地方的稅收立法權(quán)應(yīng)包括：(1)在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，地方可選擇或調(diào)整某些地方稅收的稅率；(2)在地方管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅種，立法權(quán)歸地方，地方?jīng)Q定其稅基，稅率、減免、開停征及征收管理等事宜；(3)在一定法律范圍內(nèi)，經(jīng)中央批準(zhǔn)后，地方可因地制宜地對具有區(qū)域性特點(diǎn)的稅源開征新的地方稅種；(4)對某些地方小稅，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限；(5)地方稅收立法權(quán)限只能集中在省、直轄市和民族自治區(qū)級政府，不能再向下級分散。

　　4、漸進(jìn)過渡，逐步下放地方稅收立法權(quán)。經(jīng)過多年的改革，我國的分稅制已初步建立，并確定了公共財(cái)政的發(fā)展模式。公共財(cái)政要求每級政府至少掌握一種稅基以支持本級公共支出的需要?？梢哉f，地方稅收立法權(quán)的下放已成為一種必然的趨勢。在各項(xiàng)法律法規(guī)逐步建立和完善、各級政府行為日趨成熟的條件下，下放一定的地方稅收立法權(quán)并不會(huì)導(dǎo)致稅收秩序的混亂。但應(yīng)當(dāng)看到，我國的市場經(jīng)濟(jì)體系還很不完善，不可能實(shí)行像美國那樣徹底的分稅制。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，法律、政策的完善程度及工作人員素質(zhì)等方面存在諸多制約因素，中央政府的宏觀調(diào)控作用絕對不能削弱。因此，給予地方稅收立法權(quán)的過程不可操之過急，可以區(qū)別不同的稅種，在明確中央與地方稅權(quán)的基礎(chǔ)上逐步適當(dāng)下放。適當(dāng)下放部分稅權(quán)，最終把中央與地方政府的分配關(guān)系納入法制化的軌道。這是分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行不可缺少的重要前提。

　　5、加強(qiáng)國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局之間的協(xié)調(diào)與合作，必要時(shí)可以將兩部門合并。如果繼續(xù)保持現(xiàn)行的這種分稅制,仍然采用現(xiàn)行的稅收管理體制,國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)沒有實(shí)際意義,就可以考慮合并問題。如果中央與地方分別建立各自的稅制體系,機(jī)構(gòu)分設(shè)還是必要的。目前,在稅收征管過程中出現(xiàn)的許多問題,都暴露出我國現(xiàn)行分稅制與國地稅機(jī)構(gòu)分別征管不相適應(yīng)的弊端，應(yīng)引起我們的高度重視。目前，我們要注意國、地稅之間的協(xié)調(diào)問題，要互相支持，密切合作，加大打擊稅收犯罪的力度，降低征稅成本和納稅成本，提高稅收征管效率。從降低稅收征管成本、減少運(yùn)行開支、提高工作效率、改善稅務(wù)機(jī)關(guān)形象、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)企業(yè)健康運(yùn)行的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)借政府機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，將兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并。更重要的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，企業(yè)經(jīng)營行為的不斷規(guī)范，企業(yè)經(jīng)營者的納稅意識都得到了顯著增強(qiáng)，將稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并的時(shí)機(jī)也已經(jīng)成熟。2008年3月12日，在全國人民代表大會(huì)分組會(huì)議上，全國人大代表宋亞養(yǎng)提出建議把省以下的國稅部門和地稅進(jìn)行合并，納入機(jī)構(gòu)改革范圍。全國人大代表王南健也說：“剛開始的時(shí)候，因?yàn)轶w制不健全，才把國稅、地稅分開的，現(xiàn)在體制已經(jīng)健全了，就沒必要再分了。”這一消息在搜狐網(wǎng)上發(fā)布后，僅一天的時(shí)間就有1599人跟貼，發(fā)表支持的言論，更有網(wǎng)友稱這是“本屆兩會(huì)最好地建議”?？梢妼囟悪C(jī)構(gòu)合并是民心向背，眾望所歸。

　　（二）完善稅制，合理劃分收入

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和客觀情況的變化，當(dāng)前改革和完善稅制迫在眉睫。要建立以稅收收入為主，收費(fèi)收入為輔，稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制。在采取積極措施擴(kuò)大中央財(cái)力的同時(shí)，應(yīng)為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。

　　1、深化稅制改革是完善分稅制的基礎(chǔ)。改革的稅制在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應(yīng)考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統(tǒng)一市場的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的合理配置。今后一個(gè)時(shí)期我國稅制改革的總體思路是，根據(jù)十七大關(guān)于實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度的總體部署，按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步完善以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種，財(cái)產(chǎn)稅、資源稅及其他特定目的稅類相互配合，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的復(fù)合稅制體系，健全地方稅體系，不斷滿足基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)需要，努力構(gòu)建以人為本、充滿活力、富有效率、更為公平、更加開放、高度文明的稅收體制。深化稅費(fèi)制度改革，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入的主渠道作用，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，全面清理取消不合法、不合理的收費(fèi)、基金，完善非稅收入管理。全面實(shí)施新的企業(yè)所得稅法及其實(shí)施條例，及時(shí)制定和完善相關(guān)配套政策措施，確保改革順利進(jìn)行。抓緊研究在全國全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革的具體方案及配套措施，穩(wěn)步在全國范圍內(nèi)實(shí)施消費(fèi)型的增值稅。繼續(xù)深化消費(fèi)稅改革，適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，調(diào)整消費(fèi)稅稅率，充分發(fā)揮消費(fèi)稅在促進(jìn)節(jié)能減排和調(diào)節(jié)收入分配方面的作用。圍繞綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革目標(biāo)，積極研究個(gè)人所得稅改革方案。實(shí)施資源稅改革方案。研究改進(jìn)和完善原油、天然氣、煤炭等重要資源產(chǎn)品的計(jì)稅依據(jù)和計(jì)稅方式，由現(xiàn)行的從量征收改為從價(jià)征收，建立資源稅收入隨資源收益變動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，并適當(dāng)提高稅率水平。盡快推出新的《資源稅暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則。健全地方稅體系。完善現(xiàn)行房地產(chǎn)稅、車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅收政策，改革城建稅制度，研究開征物業(yè)稅，完善財(cái)產(chǎn)稅制度。擇機(jī)開征燃油稅。根據(jù)節(jié)約能源和道路交通稅費(fèi)改革的總體要求，結(jié)合成品油價(jià)格形成機(jī)制的改革情況，完善燃油稅改革方案，擇機(jī)開征燃油稅。研究開征環(huán)境保護(hù)稅。為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，借鑒國外通常做法，逐步建立切合我國實(shí)際的環(huán)境保護(hù)稅體系。

　　2、要建立以稅收收入為主，收費(fèi)收入為輔，稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家政府理財(cái)?shù)囊粭l重要原則是預(yù)算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權(quán)威、資產(chǎn)所有權(quán)或提供某種特殊服務(wù)而向企業(yè)和個(gè)人征收的各種收入，都應(yīng)作為財(cái)政收入。從公共財(cái)政理論來說，政府的資金收支活動(dòng)都看作財(cái)政活動(dòng)而予以全面反映和管理，實(shí)現(xiàn)公開化、透明化，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。我國財(cái)政改革要采取的一項(xiàng)重要行動(dòng)是認(rèn)真解決多年來各種行政性收費(fèi)和預(yù)算外資金惡性膨脹、愈演愈烈、大量蠶食和擠占國家財(cái)政收入的積弊，增強(qiáng)國家可支配財(cái)力，提高國家的宏觀調(diào)控能力，鏟除政府機(jī)關(guān)腐敗的經(jīng)濟(jì)根源。對各級政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)置或巧立名目設(shè)置的不合理亂收費(fèi)項(xiàng)目、重復(fù)稅費(fèi)項(xiàng)目、擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍的項(xiàng)目以及完全憑借部門行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)強(qiáng)制收取的收費(fèi)項(xiàng)目予以取消；對于確實(shí)需要保留的收費(fèi)項(xiàng)目，國家可通過法律法規(guī)予以規(guī)范，但保留的收費(fèi)項(xiàng)目必須納入國家預(yù)算統(tǒng)一管理；對一些事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目走依法經(jīng)營、依法納稅、自收自支、自我發(fā)展的路子；對大量具有稅收性質(zhì)的基金和收費(fèi)，要加大“費(fèi)改稅”的力度，通過擴(kuò)大現(xiàn)有稅種稅基或設(shè)置新稅種的辦法加以規(guī)范，并納入國家預(yù)算。

　　3、在采取積極措施擴(kuò)大中央財(cái)力的同時(shí)，應(yīng)為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。地方稅規(guī)模應(yīng)擴(kuò)大到國家稅收總額的30％左右，占整個(gè)地方財(cái)政收入的70％——80％。省縣兩級都要有自己的骨干稅種。地方稅體系內(nèi)的大稅種仍由中央統(tǒng)一立法，統(tǒng)一制定細(xì)則；中等稅種也由中央立法；地方可因地制宜制定細(xì)則；一些不影響其他地區(qū)的小稅種，可考慮由省人大立法，征管減免權(quán)也歸地方。在保證中央提供全國性公共產(chǎn)品和宏觀調(diào)控的前提下，按中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的50％左右的比例來設(shè)計(jì)。關(guān)稅、海關(guān)代征的消費(fèi)稅、證券交易稅歸中央，由于資源在地區(qū)間分布的不平衡，資源稅歸中央，但資源開采稅、使用稅、資源保護(hù)稅等可由地方政府征收，社會(huì)保障稅、增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅作為共享稅，中央地方50％比例分成，其余稅種歸地方。在全國范圍內(nèi)開征社會(huì)保障稅，作為中央財(cái)政收入。建立和完善全社會(huì)范圍的社會(huì)保障體制是中央政府的一項(xiàng)基本任務(wù)。征收社會(huì)保障稅是各國政府通常的做法，而我國還沒有實(shí)行社會(huì)保障稅。實(shí)際上我國實(shí)行的是社會(huì)保障費(fèi)，但征收十分分散，而且各地人均支出標(biāo)準(zhǔn)差異甚大，不利于公平分配。建議將分散在各部門的社會(huì)保障費(fèi)（退休費(fèi)）改為對城市不同所有制職工（包括個(gè)體工商業(yè)戶）實(shí)施社會(huì)保障制度，并通過相應(yīng)的《社會(huì)保障法》，由國稅局進(jìn)行強(qiáng)制性征收，作為中央專有收入，并將現(xiàn)在由各級地方政府所承擔(dān)的社會(huì)保障職能劃歸中央政府。開征不動(dòng)產(chǎn)稅，作為地方財(cái)政收入。中國房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展以及居民個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富的急劇增加，都為開征不動(dòng)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅提供了相當(dāng)大的潛力。不動(dòng)產(chǎn)稅可作為地方的重要稅收收入來源。地方政府可根據(jù)本地實(shí)際情況制定征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，并上報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局審批。將排污費(fèi)改為排污稅，作為地方財(cái)政收入。建議授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定地方排污稅征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，作為地方專項(xiàng)稅收，列入政府治理環(huán)境污染專項(xiàng)費(fèi)用。

　　（三）實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移力度，推進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

　　1、完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制的重點(diǎn)。從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要有資金從中央政府向地方政府、地方政府向中央政府間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的相互橫向轉(zhuǎn)移。我國一向采取單一縱向轉(zhuǎn)移支付，這種模式要均衡地區(qū)的公共服務(wù)能力，需要中央有強(qiáng)大的可支配財(cái)力。從我國現(xiàn)階段階情況看，難以做到這一點(diǎn)。因此，我國應(yīng)選擇縱向轉(zhuǎn)移支付為主縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計(jì)一種計(jì)算各地應(yīng)有的財(cái)政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補(bǔ)單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合國力的提高，達(dá)到共同富裕的目的。

　　2、以“因素法”取代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，統(tǒng)一和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。選取一些不易受到人為控制的因素，如人口數(shù)量、面積、人均GDP、城市和城鎮(zhèn)化程度、成本差異等，來確定各地的轉(zhuǎn)移支付額，作為分配撥款的依據(jù)。這樣既可以提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，減少各級政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實(shí)施執(zhí)行。同時(shí)盡快完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，必須有法律保障。目前，我國應(yīng)盡快制定一部《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付的原則、項(xiàng)目、形式、標(biāo)準(zhǔn)和程序（特別是審批程序）、監(jiān)督、法律責(zé)任等都應(yīng)做出明確的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上完善相應(yīng)的法律法規(guī)，將轉(zhuǎn)移支付納入法制軌道。同時(shí)，還要加大對轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的監(jiān)管力度，使其發(fā)揮應(yīng)有的效率。

　　3、建立規(guī)范化的中央對地方的各種補(bǔ)助制度。為了調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和各民族各地區(qū)的共同富裕，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財(cái)力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補(bǔ)助制度。(1)一般性補(bǔ)助即稅收返還。必須強(qiáng)調(diào)規(guī)范化，按照因素法，建立由人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等各種因素加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財(cái)政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由中央財(cái)政給予一般性稅收返回。對于一般性稅收返還，中央不規(guī)定具體用途，由地方政府統(tǒng)籌使用。應(yīng)當(dāng)看到，一個(gè)隨意性較大的轉(zhuǎn)移支付制度，很容易使財(cái)政分權(quán)制度長期固定下來，從而不利于發(fā)展負(fù)責(zé)、高效的地方政府，同時(shí)還使中央政府與地方政府經(jīng)常討價(jià)還價(jià)，不利于提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。(2)專項(xiàng)撥款補(bǔ)助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實(shí)施宏觀調(diào)控的有力手段?？偨Y(jié)我國過去專項(xiàng)補(bǔ)助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟(jì)國家的有關(guān)做法，專項(xiàng)撥款補(bǔ)助不能隨意進(jìn)行，“撒胡椒面”，具體而言，一是要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點(diǎn)和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財(cái)政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的資金投入量。(3)特殊因素補(bǔ)助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補(bǔ)助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。除此以外，有一些特殊補(bǔ)助是臨時(shí)性的，主要是在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他意外重大事故時(shí)，中央政府預(yù)算給予必要的補(bǔ)助。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)財(cái)政資金管理，提高地方財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量

　　稅收是財(cái)政收入的主要形式，負(fù)責(zé)稅收征管的稅務(wù)部門已從財(cái)政部門分離出去，財(cái)政部門的主要精力是抓好財(cái)政支出的管理工作。在分稅制模式上，絕大部分收入集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理；因而財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的提高主要在于提高地方財(cái)政的運(yùn)行質(zhì)量。首先，地方政府要加強(qiáng)對財(cái)政資金使用的管理和監(jiān)督，控制支出的方向，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。特別要明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向；確實(shí)將該部分資金用于有利于落后地區(qū)的綜合發(fā)展能力提高的項(xiàng)目上，如人力資源的開發(fā)與利用等。其次，要完善上級財(cái)政部門對下級的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，建立一整套財(cái)政支出效益的考核指標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政由供給型向效益型轉(zhuǎn)變；在一定時(shí)期和條件下，控制支出總量，避免因財(cái)力拮據(jù)而使財(cái)政管理和監(jiān)督流于形式；將財(cái)政監(jiān)督置于法制化建設(shè)中，使財(cái)政監(jiān)督變?yōu)橐环N以法制為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)督。再次，規(guī)范政府收入分配機(jī)制。一方面要完善稅制，加強(qiáng)征管，強(qiáng)調(diào)集中，糾正財(cái)力分散化的趨勢，另一方面要對稅外收費(fèi)逐步清理、規(guī)范，該取消的堅(jiān)決取消。率先實(shí)現(xiàn)中央一級政府收入機(jī)制的規(guī)范化，由此將“費(fèi)改稅”和“規(guī)范費(fèi)”延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內(nèi)逐步推開。