1994年以前，我國實行的是財政包干體制，該體制在過去的經(jīng)濟發(fā)展中起過積極的作用，但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯，稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力；財政分配體制類型過多，不夠規(guī)范。以上這些充分表明，財政包干體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須盡快改革。

　　一、我國分稅制改革運行中出現(xiàn)的問題

　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深入，我國分稅制財政體制在運行中也出現(xiàn)了一些問題，已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，具體體現(xiàn)在以下方面。

　?。ㄒ唬┦聶?quán)劃分不清，財權(quán)與事權(quán)不相匹配

　　清晰的事權(quán)劃分，是分稅制財政體制劃分財權(quán)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)財政分配均等化目標(biāo)的前提。按照公共產(chǎn)品的層次性劃分，全國性公共產(chǎn)品和事項應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，兼有全國性和地方性的公共產(chǎn)品特征事項應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，并按具體項目確定分擔(dān)的比例；中央政府負(fù)有直接或間接責(zé)任，但由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府根據(jù)具體事項給予轉(zhuǎn)移支付，幫助地方完成。其他地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由地方財政負(fù)責(zé)。如果中央的財權(quán)比例低于事權(quán)比例，就會縮小地區(qū)間差距和正常履行國防、外交等全國性的公共事務(wù)；但如果中央的財權(quán)比例比事權(quán)比例高得太多，也會帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)。分稅制改革的重點是劃分收入，但多年來中央與地方事權(quán)劃分不清的問題并沒有得到解決。1994年的分稅制改革是在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變、中央與地方的事權(quán)尚不明確的條件下實施的，因而稅權(quán)劃分不明確、不合理。主要表現(xiàn)在：過分強調(diào)中央財政的宏觀調(diào)控能力，而沒有兼顧地方政府的利益，造成稅權(quán)過于統(tǒng)一；地方幾乎沒有任何立法權(quán)，稅收的靈活性受到抑制，致使地方“費擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重，分配秩序十分混亂。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的稅權(quán)劃分體系在運行中所暴露的缺陷不斷增多，與國民經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出。

　?。ǘ┦杖雱澐植灰?guī)范，制約地方經(jīng)濟發(fā)展

　　現(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重；尤其重要的是，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整進入新一輪加速期，我國更是到了以結(jié)構(gòu)調(diào)整推動經(jīng)濟發(fā)展的新階段。此外，中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財力，所有稅收政策的制定權(quán)和舉債權(quán)都集中在中央，地方無權(quán)開設(shè)新的稅種，更無權(quán)舉債。正因為如此，一些適合地方政府征收的稅收，如遺產(chǎn)稅等，遲遲無法出臺，財政收入大量流失?！?a href="http://galtzs.cn/new/63/74/1994/3/ad78648011122349914248.htm">預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能編列赤字預(yù)算，一些地方就把應(yīng)該列支的支出掛起來，本來應(yīng)落在紙面上的赤字卻不得不變成了隱性赤字。實行“一刀切”的分享比例，不能區(qū)別各地方的財政能力，不利于達到縮小地區(qū)財力差別，實行資金再分配的目的。2008年全國人大代表、山西省臨縣縣委書記陳國榮指出，“目前，臨縣鄉(xiāng)村兩級債務(wù)高達2.2億元，其中義務(wù)教育欠款約1.1億元，鄉(xiāng)村道路維修養(yǎng)護欠款約6000萬元，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠款約2500萬元，村級運轉(zhuǎn)欠款約1300萬元，其他欠款約1200萬元。” 據(jù)有關(guān)部門聯(lián)合對鄉(xiāng)村兩級債務(wù)問題進行的調(diào)查研究，目前全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額在6000億—10000億元之間，占GDP的比重接近10%，占財政收入的30%—50%,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實際上已超過長期建設(shè)國債負(fù)擔(dān)。為了確保政府機構(gòu)能運轉(zhuǎn)而不停下來，除了借債就是巧立明目去收費。有兩位作者寫了一篇題為“警察收支保衛(wèi)戰(zhàn)”的文章，說某鎮(zhèn)現(xiàn)有干警10人，僅4人是公務(wù)員，一年除了3萬多元工資外，沒有任何列入計劃內(nèi)的工作經(jīng)費，辦案經(jīng)費和水、電、辦公通訊、汽油、車輛維修、差旅費及接待兄弟單位的費用，一年就需7萬多元，他們?nèi)苛P沒收入。此外，他們還要上繳縣財政數(shù)萬元的“創(chuàng)收”，以保縣行政干部工資按時能發(fā)下去。如此不規(guī)范的收入方式，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付制度不完善，影響財政分配均等化

　　分稅制改革使中央財力得以進一步集中，更好地對地區(qū)間財政資金進行轉(zhuǎn)移和配置，與之相配套的一個重要制度是“轉(zhuǎn)移支付”制度。而我國轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建和完善明顯滯后。由于分稅制在中央與地方收入劃分上沒有根本性的變化，有指定用途且分配透明度不高的專項撥款有增無減，實現(xiàn)政府間財政分配均等化目標(biāo)的重任落在了采用基數(shù)法的一般性轉(zhuǎn)移支付身上，基期的不合理因素始終無法消除，其弊端也在逐步擴大，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向錢”等不良現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在。據(jù)統(tǒng)計，中央向地方轉(zhuǎn)移支付的財政投入逐年增加： 1994-2007年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2389億元增加到18112.5億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。雖然中央轉(zhuǎn)移支付越來越多，與地方政府需求仍相差懸殊。比如，云南省1999年上繳中央252億元，而當(dāng)年全省稅收收入僅187億元，對于身為西部大開發(fā)省份的云南而言，發(fā)展經(jīng)濟資金尤為重要，但其上繳額遠大于自身使用額，這是西部省區(qū)鮮見之事。如果轉(zhuǎn)移支付起不到應(yīng)有的作用，在數(shù)量和“規(guī)范性”等方面不能得到及時提高，那么，將嚴(yán)重打擊地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。分稅制改革強化了中央財力的集中，但同時也削弱了地方的財權(quán)，中央與地方的稅收關(guān)系中存在的問題，也正是財稅體制改革的核心問題。如何調(diào)動中央與地方的積極性，如何正確劃分中央與地方的事權(quán)，如何“規(guī)范”地增加地方政府財政收入等等，都是進一步完善分稅制需要研究和解決的重要問題。

　　另外，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還存在支付結(jié)構(gòu)不合理、專項轉(zhuǎn)移支付比例較大的問題?？v向的轉(zhuǎn)移支付有稅收返回、體制補助、結(jié)算補助等多種方法，它們之間應(yīng)該保持一個合理的比例。然而，分稅制改革以來，我國卻形成了目前的財政轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付體系。原因在于分稅制實施過程中，大部分轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)立都是為了配合當(dāng)時中央宏觀調(diào)控政策的需要，隨著各項新政策的出臺，轉(zhuǎn)移支付項目逐年增多，導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付比重偏大，這樣，使轉(zhuǎn)移支付并非制度化，而成了政策化。專項轉(zhuǎn)移支付項目過多的直接后果有三：首先，一方面加重了地方財政負(fù)擔(dān)，另一方面，在一些財政困難的地方容易造成擠占挪用?？畹默F(xiàn)象。第二，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管力度不夠，影響了資金的使用效率。主要原因在于我國轉(zhuǎn)移支付法律制度不健全，特別是目前還沒有《財政轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，缺乏有效的監(jiān)督制約機制。第三，省級以下轉(zhuǎn)移支付制度不完善。目前，我國還沒有建立全國統(tǒng)一的省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，分稅制以來，大部分省市相繼參照中央對他們的轉(zhuǎn)移支付辦法建立了省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度，但目前存在兩大問題，即形式多樣化，不夠規(guī)范，縱向財力分配不合理，省級財政對縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不夠，這也是造成目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的一個重要原因。

　　（四）財政資金管理體制不健全，縣鄉(xiāng)財政比較困難

　　我國目前的財政資金管理體制缺乏對財政資金的追蹤問效，轉(zhuǎn)移支付方面又沒有全國統(tǒng)一的法律予以規(guī)范，縣鄉(xiāng)財政非常困難。

　　1、缺乏對財政資金的追蹤問效。我們往往對稅務(wù)部門重其取得收入多寡而忽視取得收入的成本，忽視對財政資金的追蹤問效。于是，在收入上征收成本高，效率低下；在支出上資金上撥后即失去了監(jiān)督，收入的接受者只有對資金使用的權(quán)利而不必承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，結(jié)果財政資金支出的方向、結(jié)構(gòu)失去了控制，大量的重復(fù)投入與無效投入并存，浪費嚴(yán)重。另外資金下拔環(huán)節(jié)較多，資金被截流、擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，也極易滋生腐敗。

　　2、財政資金管理體制和機制不健全還表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金上。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式除了專項補助外，其他都是無條件財政轉(zhuǎn)移支付，中央政府對如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定，其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中。這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率，無效投入和浪費嚴(yán)重。同時，中央政府也無法實現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

　　3、省以下財政體制不健全，縣、鄉(xiāng)財政比較困難。其原因有三：一是受中央與地方政府間事權(quán)劃分不清、財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的影響，省以下財政體制改革不可能在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上有突破性運作。地方政府明知許多支出項目與結(jié)構(gòu)不合理，也無法進行必要的調(diào)整，支出規(guī)模也就壓不下來，財政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。二是當(dāng)前財稅分家和國地稅分設(shè)局面，增加了地方財政工作的難度。財政部門對稅務(wù)部門缺乏有效制約。稅務(wù)部門與財政部門討價還價的問題時有發(fā)生，地方財政預(yù)算的安排和執(zhí)行難度加大。三是省以下政府層級過多，政府間稅源差異較大，分稅制無法給基層政府穩(wěn)定的收入來源。中央與省級政府分稅后，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營業(yè)稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且征收難度相當(dāng)大，根本無法滿足地方各項支出的需要。加之，省以下地方政府層級多，越是到基層，稅源結(jié)構(gòu)越不均衡，地區(qū)間收入差距越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級以致無稅可分。2005年云南省傅汝林等20名人大代表在《關(guān)于高度重視縣鄉(xiāng)負(fù)債問題切實解決縣鄉(xiāng)財政困難的議案》指出：“據(jù)我省有關(guān)部門調(diào)查、統(tǒng)計，截止2002年全省僅縣級政府累計負(fù)債288億元，平均每個縣負(fù)債2．24億元。占全省GDP的比重達到了12．9％，占財政總收入的比重已經(jīng)達到66．5％，遠遠超過了全國平均水平?？h鄉(xiāng)村債務(wù)問題普遍且日益嚴(yán)重，農(nóng)村基層組織債務(wù)問題已經(jīng)成為制約我省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定、影響政府形象、影響農(nóng)村干群關(guān)系的一個突出問題。建議把解決我省縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)，加快縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，作為提高執(zhí)政能力建設(shè)的檢驗標(biāo)準(zhǔn)；建立和完善縣鄉(xiāng)政府債務(wù)監(jiān)控體系，強化同級人大和上級審計部門對縣鄉(xiāng)政府舉債的監(jiān)督；全面落實科學(xué)的發(fā)展觀，貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方略；建立、健全和規(guī)范財政資金安排使用效益考評制度。”

　　（五）國地稅機構(gòu)分設(shè)征稅，不利于和諧社會發(fā)展

　　1994年實行分稅制改革時，將國稅與地稅機構(gòu)分設(shè)，對加強稅收征管，特別是保證中央財政收入的穩(wěn)定增長、提高中央財政的宏觀調(diào)控能力，確實發(fā)揮了重要作用。但是，其問題也是顯而易見。尤其是國地稅兩家機構(gòu)同時對企業(yè)執(zhí)法，干擾了企業(yè)正常經(jīng)營，激化了稅企矛盾，增加了納稅人負(fù)擔(dān)，不利于和諧社會發(fā)展。

　　1、嚴(yán)重干擾了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。實踐證明，對于執(zhí)法機關(guān)來說，多一套機構(gòu)，就多一套人馬、多一倍檢查、多一倍干擾。由于兩套稅務(wù)機構(gòu)都下達征收任務(wù)，都以完成年度任務(wù)為“己任”，誰也不希望自己的任務(wù)完成得不如對方。于是，無論是在納稅額上還是在納稅的時間上，都要求企業(yè)先完成自己的任務(wù)。對資金實力相對較強的企業(yè)來說，還能夠勉強應(yīng)付，對資金緊張的企業(yè)來說，就無所適從了。但是，誰也“得罪”不起，很多企業(yè)為了搞平衡，只能被迫“抽血”，影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。

　　2、造成稅收征管秩序混亂。最突出的就是企業(yè)所得稅的征管秩序。由于政策規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅由國稅機構(gòu)征收，其他企業(yè)由地稅機構(gòu)征收。于是，在一個大企業(yè)、大集團中，僅所得稅一個稅種，就要既向國稅機構(gòu)交稅，又向地稅機構(gòu)交稅，既浪費時間，又管理混亂。同時，為了搶稅源，為了保證自己稅源的“穩(wěn)定”，兩套稅務(wù)機構(gòu)在稅務(wù)登記上，也可謂絞盡腦汁、使盡辦法，地稅機構(gòu)要求企業(yè)盡量不以新公司的面目出現(xiàn)，國稅機構(gòu)要求企業(yè)重新注冊，以將稅源轉(zhuǎn)到自己的名下。搞得企業(yè)不知道如何是好，稅收征管秩序十分混亂。

　　3、激化稅企矛盾。近年來，由于地方政府排名次、比政績、拼實力，紛紛在稅收任務(wù)上給稅務(wù)部門下達高指標(biāo)。稅務(wù)機構(gòu)為了完成任務(wù)，就分別以稅收執(zhí)法為名，對企業(yè)的納稅情況進行檢查、執(zhí)法，頻率越來越高，檢查的力度也越來越大，加之一些稅務(wù)干部的作風(fēng)粗暴、行為不規(guī)范，結(jié)果，企業(yè)與稅務(wù)機構(gòu)的矛盾也越來越激烈，因稅收問題產(chǎn)生的沖突也時常發(fā)生。在地方政府舉行的執(zhí)法機關(guān)形象評比中，稅務(wù)部門的形象分也在不斷下降。

　　4、大大提高了稅收征管成本和運行成本。將一套稅務(wù)機構(gòu)拆分成兩套，雖然拆分初期，人員、經(jīng)費等沒有明顯增加，稅收征管成本與運行成本沒有明顯提高。但是，隨著時間的推移，兩套稅務(wù)機構(gòu)的人員都開始膨脹，到目前為止，兩套稅務(wù)機構(gòu)的工作人員，多數(shù)地方已經(jīng)接近分設(shè)時的兩倍。同時，兩家稅務(wù)機構(gòu)都在建造辦公大樓、征收大廳、增添辦公設(shè)備、改善征收條件。從承德市國地稅系統(tǒng)來看，作為市局，國地稅全部擁有10層以上的“大廈”，這在經(jīng)濟落后的承德市區(qū)是非常顯眼的。而縣區(qū)局辦公樓、乃至基層分局也都住進了樓房，這與1994年國地稅機構(gòu)分設(shè)時兩家合署辦公相比，簡直是天壤之別。據(jù)了解，稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)以來，稅收征收成本與稅務(wù)機關(guān)運行成本比機構(gòu)分設(shè)前提高了一倍多。而這一切都將由納稅人負(fù)擔(dān)。

　　二、完善分稅制的對策建議

　　分稅制是根據(jù)當(dāng)年的政府運行機能劃分中央與地方收入分配的。10多年來，政府職能發(fā)生了很大變化，市場經(jīng)濟日趨完善，現(xiàn)在的分稅制財政管理體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。我國要在2010年建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟形勢的發(fā)展迫切要求稅收制度在我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革深入的過程中發(fā)揮更大的作用，分稅制的完善勢在必行。針對以上問題，筆者認(rèn)為分稅制財政管理體制應(yīng)從明晰地方稅權(quán)、合理劃分收入、完善轉(zhuǎn)移支付、加強資金管理等方面加以完善。

　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變政府職能，明晰各級政府的事權(quán)，完善地方稅權(quán)

　　明晰各級政府的事權(quán)、完善地方稅權(quán)的總原則是首先確定事權(quán)，根據(jù)事權(quán)定支出，根據(jù)支出確定各級政府應(yīng)得的收入。顯然，事權(quán)的劃分是最重要的，是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相聯(lián)。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟活動及其相關(guān)事務(wù)，那些本來可由市場機制去解決的問題，逐步從財政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定國家財政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個層面，合理劃分各級政府的事權(quán)，并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來；然后根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級政府的支出，合理劃分中央與地方稅權(quán)。

　　1、總結(jié)借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，謀劃適合我國國情的稅權(quán)劃分思路。在稅權(quán)的劃分上，我們可以借鑒一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，如美國、加拿大、法國、德國、日本。這些發(fā)達國家的稅權(quán)劃分有三個共性：第一，稅收權(quán)限的劃分類型主要包括分散型、集中型和適度集中相對分散型。稅權(quán)分散型主要存在于典型的聯(lián)邦制國家，如美國、加拿大；稅權(quán)集中型大致分布在單一制國家，如法國；而適度集中相對分散型，則既存在于聯(lián)邦制國家，如德國；也分布在某些單一制國家，如日本。第二，中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適當(dāng)賦予地方稅權(quán)相結(jié)合。無論強調(diào)稅權(quán)集中，還是強調(diào)稅權(quán)分散，各國大致上都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡。第三，稅權(quán)劃分的規(guī)范性和科學(xué)性相結(jié)合。各國嚴(yán)密、健全的法律體系，是維持稅權(quán)劃分順利進行的有力保障。同時，各國稅權(quán)劃分的形式、結(jié)構(gòu)等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進行調(diào)整，使稅權(quán)劃分的法制化和彈性化有機的結(jié)合。世界上實行分稅制的國家有一個顯著的特點，就是把各級政府的財權(quán)和事權(quán)在憲法或相關(guān)法律中規(guī)定得清清楚楚。中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向適度地方分權(quán)的發(fā)展軌跡，當(dāng)今世界各國有的已經(jīng)走過了這一歷程，有的正向這一方向發(fā)展。我國的分稅制體系亟需完善，但其改革還要立足我國的具體國情，走符合自身發(fā)展的道路。

　　2、通過法律制度來規(guī)定地方稅權(quán)。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，有效的政府間財政關(guān)系的正常運轉(zhuǎn)必須有健全的法律作保證。當(dāng)前，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權(quán)行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，我們必須加快立法進程。建立以《稅收基本法》為統(tǒng)帥和指導(dǎo)的結(jié)構(gòu)合理、層次分明、相互協(xié)調(diào)、便于操作的地方稅收法律體系。 對稅收共同性問題進行規(guī)范，用來統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各單行稅法，這樣對于完善稅法體系，正確處理稅收分配關(guān)系、提高稅務(wù)執(zhí)法、司法水平具有重要作用。

　　3、賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)前我國正處于向市場化目標(biāo)邁進的關(guān)鍵時期，從稅收方面創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境十分必要。要充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展的需求和地方政府運用稅收調(diào)控經(jīng)濟的能力，使地方經(jīng)濟隨稅收收入的增長而持續(xù)增長，地方政府要有適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。我國可按“大權(quán)集中，小權(quán)分散”的稅收劃分模式，以既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性為原則，賦予地方稅收立法權(quán)。具體地講，國家稅收（包括地方稅的基本政策及其重要法規(guī)）必須由中央制訂。地方的稅收立法權(quán)應(yīng)包括：(1)在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，地方可選擇或調(diào)整某些地方稅收的稅率；(2)在地方管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅種，立法權(quán)歸地方，地方?jīng)Q定其稅基，稅率、減免、開停征及征收管理等事宜；(3)在一定法律范圍內(nèi)，經(jīng)中央批準(zhǔn)后，地方可因地制宜地對具有區(qū)域性特點的稅源開征新的地方稅種；(4)對某些地方小稅，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限；(5)地方稅收立法權(quán)限只能集中在省、直轄市和民族自治區(qū)級政府，不能再向下級分散。

　　4、漸進過渡，逐步下放地方稅收立法權(quán)。經(jīng)過多年的改革，我國的分稅制已初步建立，并確定了公共財政的發(fā)展模式。公共財政要求每級政府至少掌握一種稅基以支持本級公共支出的需要?？梢哉f，地方稅收立法權(quán)的下放已成為一種必然的趨勢。在各項法律法規(guī)逐步建立和完善、各級政府行為日趨成熟的條件下，下放一定的地方稅收立法權(quán)并不會導(dǎo)致稅收秩序的混亂。但應(yīng)當(dāng)看到，我國的市場經(jīng)濟體系還很不完善，不可能實行像美國那樣徹底的分稅制。同時，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，法律、政策的完善程度及工作人員素質(zhì)等方面存在諸多制約因素，中央政府的宏觀調(diào)控作用絕對不能削弱。因此，給予地方稅收立法權(quán)的過程不可操之過急，可以區(qū)別不同的稅種，在明確中央與地方稅權(quán)的基礎(chǔ)上逐步適當(dāng)下放。適當(dāng)下放部分稅權(quán)，最終把中央與地方政府的分配關(guān)系納入法制化的軌道。這是分稅制財政體制正常運行不可缺少的重要前提。

　　5、加強國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局之間的協(xié)調(diào)與合作，必要時可以將兩部門合并。如果繼續(xù)保持現(xiàn)行的這種分稅制,仍然采用現(xiàn)行的稅收管理體制,國、地稅機構(gòu)分設(shè)沒有實際意義,就可以考慮合并問題。如果中央與地方分別建立各自的稅制體系,機構(gòu)分設(shè)還是必要的。目前,在稅收征管過程中出現(xiàn)的許多問題,都暴露出我國現(xiàn)行分稅制與國地稅機構(gòu)分別征管不相適應(yīng)的弊端，應(yīng)引起我們的高度重視。目前，我們要注意國、地稅之間的協(xié)調(diào)問題，要互相支持，密切合作，加大打擊稅收犯罪的力度，降低征稅成本和納稅成本，提高稅收征管效率。從降低稅收征管成本、減少運行開支、提高工作效率、改善稅務(wù)機關(guān)形象、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進企業(yè)健康運行的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)借政府機構(gòu)改革的東風(fēng)，將兩套稅務(wù)機構(gòu)進行合并。更重要的，隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，企業(yè)經(jīng)營行為的不斷規(guī)范，企業(yè)經(jīng)營者的納稅意識都得到了顯著增強，將稅務(wù)機構(gòu)合并的時機也已經(jīng)成熟。2008年3月12日，在全國人民代表大會分組會議上，全國人大代表宋亞養(yǎng)提出建議把省以下的國稅部門和地稅進行合并，納入機構(gòu)改革范圍。全國人大代表王南健也說：“剛開始的時候，因為體制不健全，才把國稅、地稅分開的，現(xiàn)在體制已經(jīng)健全了，就沒必要再分了。”這一消息在搜狐網(wǎng)上發(fā)布后，僅一天的時間就有1599人跟貼，發(fā)表支持的言論，更有網(wǎng)友稱這是“本屆兩會最好地建議”?？梢妼囟悪C構(gòu)合并是民心向背，眾望所歸。

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　　隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和客觀情況的變化，當(dāng)前改革和完善稅制迫在眉睫。要建立以稅收收入為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制。在采取積極措施擴大中央財力的同時，應(yīng)為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。

　　1、深化稅制改革是完善分稅制的基礎(chǔ)。改革的稅制在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應(yīng)考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統(tǒng)一市場的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動和資源的合理配置。今后一個時期我國稅制改革的總體思路是，根據(jù)十七大關(guān)于實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度的總體部署，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，進一步完善以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種，財產(chǎn)稅、資源稅及其他特定目的稅類相互配合，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的復(fù)合稅制體系，健全地方稅體系，不斷滿足基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)需要，努力構(gòu)建以人為本、充滿活力、富有效率、更為公平、更加開放、高度文明的稅收體制。深化稅費制度改革，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入的主渠道作用，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，全面清理取消不合法、不合理的收費、基金，完善非稅收入管理。全面實施新的企業(yè)所得稅法及其實施條例，及時制定和完善相關(guān)配套政策措施，確保改革順利進行。抓緊研究在全國全面實施增值稅轉(zhuǎn)型改革的具體方案及配套措施，穩(wěn)步在全國范圍內(nèi)實施消費型的增值稅。繼續(xù)深化消費稅改革，適當(dāng)擴大消費稅征稅范圍，調(diào)整消費稅稅率，充分發(fā)揮消費稅在促進節(jié)能減排和調(diào)節(jié)收入分配方面的作用。圍繞綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革目標(biāo)，積極研究個人所得稅改革方案。實施資源稅改革方案。研究改進和完善原油、天然氣、煤炭等重要資源產(chǎn)品的計稅依據(jù)和計稅方式，由現(xiàn)行的從量征收改為從價征收，建立資源稅收入隨資源收益變動的調(diào)節(jié)機制，并適當(dāng)提高稅率水平。盡快推出新的《資源稅暫行條例》及其實施細則。健全地方稅體系。完善現(xiàn)行房地產(chǎn)稅、車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅收政策，改革城建稅制度，研究開征物業(yè)稅，完善財產(chǎn)稅制度。擇機開征燃油稅。根據(jù)節(jié)約能源和道路交通稅費改革的總體要求，結(jié)合成品油價格形成機制的改革情況，完善燃油稅改革方案，擇機開征燃油稅。研究開征環(huán)境保護稅。為加強環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力，借鑒國外通常做法，逐步建立切合我國實際的環(huán)境保護稅體系。

　　2、要建立以稅收收入為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制。發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府理財?shù)囊粭l重要原則是預(yù)算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權(quán)威、資產(chǎn)所有權(quán)或提供某種特殊服務(wù)而向企業(yè)和個人征收的各種收入，都應(yīng)作為財政收入。從公共財政理論來說，政府的資金收支活動都看作財政活動而予以全面反映和管理，實現(xiàn)公開化、透明化，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟浪費和腐敗現(xiàn)象。我國財政改革要采取的一項重要行動是認(rèn)真解決多年來各種行政性收費和預(yù)算外資金惡性膨脹、愈演愈烈、大量蠶食和擠占國家財政收入的積弊，增強國家可支配財力，提高國家的宏觀調(diào)控能力，鏟除政府機關(guān)腐敗的經(jīng)濟根源。對各級政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)置或巧立名目設(shè)置的不合理亂收費項目、重復(fù)稅費項目、擅自擴大收費范圍的項目以及完全憑借部門行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)強制收取的收費項目予以取消；對于確實需要保留的收費項目，國家可通過法律法規(guī)予以規(guī)范，但保留的收費項目必須納入國家預(yù)算統(tǒng)一管理；對一些事業(yè)性收費項目走依法經(jīng)營、依法納稅、自收自支、自我發(fā)展的路子；對大量具有稅收性質(zhì)的基金和收費，要加大“費改稅”的力度，通過擴大現(xiàn)有稅種稅基或設(shè)置新稅種的辦法加以規(guī)范，并納入國家預(yù)算。

　　3、在采取積極措施擴大中央財力的同時，應(yīng)為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。地方稅規(guī)模應(yīng)擴大到國家稅收總額的30％左右，占整個地方財政收入的70％——80％。省縣兩級都要有自己的骨干稅種。地方稅體系內(nèi)的大稅種仍由中央統(tǒng)一立法，統(tǒng)一制定細則；中等稅種也由中央立法；地方可因地制宜制定細則；一些不影響其他地區(qū)的小稅種，可考慮由省人大立法，征管減免權(quán)也歸地方。在保證中央提供全國性公共產(chǎn)品和宏觀調(diào)控的前提下，按中央財政收入占整個財政收入的50％左右的比例來設(shè)計。關(guān)稅、海關(guān)代征的消費稅、證券交易稅歸中央，由于資源在地區(qū)間分布的不平衡，資源稅歸中央，但資源開采稅、使用稅、資源保護稅等可由地方政府征收，社會保障稅、增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅作為共享稅，中央地方50％比例分成，其余稅種歸地方。在全國范圍內(nèi)開征社會保障稅，作為中央財政收入。建立和完善全社會范圍的社會保障體制是中央政府的一項基本任務(wù)。征收社會保障稅是各國政府通常的做法，而我國還沒有實行社會保障稅。實際上我國實行的是社會保障費，但征收十分分散，而且各地人均支出標(biāo)準(zhǔn)差異甚大，不利于公平分配。建議將分散在各部門的社會保障費（退休費）改為對城市不同所有制職工（包括個體工商業(yè)戶）實施社會保障制度，并通過相應(yīng)的《社會保障法》，由國稅局進行強制性征收，作為中央專有收入，并將現(xiàn)在由各級地方政府所承擔(dān)的社會保障職能劃歸中央政府。開征不動產(chǎn)稅，作為地方財政收入。中國房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展以及居民個人不動產(chǎn)財富的急劇增加，都為開征不動產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅提供了相當(dāng)大的潛力。不動產(chǎn)稅可作為地方的重要稅收收入來源。地方政府可根據(jù)本地實際情況制定征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，并上報財政部和國家稅務(wù)總局審批。將排污費改為排污稅，作為地方財政收入。建議授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定地方排污稅征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，作為地方專項稅收，列入政府治理環(huán)境污染專項費用。

　　（三）實行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移力度，推進各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

　　1、完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制的重點。從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要有資金從中央政府向地方政府、地方政府向中央政府間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的相互橫向轉(zhuǎn)移。我國一向采取單一縱向轉(zhuǎn)移支付，這種模式要均衡地區(qū)的公共服務(wù)能力，需要中央有強大的可支配財力。從我國現(xiàn)階段階情況看，難以做到這一點。因此，我國應(yīng)選擇縱向轉(zhuǎn)移支付為主縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定資金由發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而實現(xiàn)綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。

　　2、以“因素法”取代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，統(tǒng)一和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。選取一些不易受到人為控制的因素，如人口數(shù)量、面積、人均GDP、城市和城鎮(zhèn)化程度、成本差異等，來確定各地的轉(zhuǎn)移支付額，作為分配撥款的依據(jù)。這樣既可以提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，減少各級政府間人為因素引起的盲目攀比，又便于實施執(zhí)行。同時盡快完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，必須有法律保障。目前，我國應(yīng)盡快制定一部《財政轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付的原則、項目、形式、標(biāo)準(zhǔn)和程序（特別是審批程序）、監(jiān)督、法律責(zé)任等都應(yīng)做出明確的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上完善相應(yīng)的法律法規(guī)，將轉(zhuǎn)移支付納入法制軌道。同時，還要加大對轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的監(jiān)管力度，使其發(fā)揮應(yīng)有的效率。

　　3、建立規(guī)范化的中央對地方的各種補助制度。為了調(diào)節(jié)地區(qū)財力平衡，實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和各民族各地區(qū)的共同富裕，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補助制度。(1)一般性補助即稅收返還。必須強調(diào)規(guī)范化，按照因素法，建立由人口、人均GDP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等各種因素加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由中央財政給予一般性稅收返回。對于一般性稅收返還，中央不規(guī)定具體用途，由地方政府統(tǒng)籌使用。應(yīng)當(dāng)看到，一個隨意性較大的轉(zhuǎn)移支付制度，很容易使財政分權(quán)制度長期固定下來，從而不利于發(fā)展負(fù)責(zé)、高效的地方政府，同時還使中央政府與地方政府經(jīng)常討價還價，不利于提高財政管理的科學(xué)化程度。(2)專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段?？偨Y(jié)我國過去專項補助的經(jīng)驗教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟國家的有關(guān)做法，專項撥款補助不能隨意進行，“撒胡椒面”，具體而言，一是要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項目建設(shè)的資金投入量。(3)特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。除此以外，有一些特殊補助是臨時性的，主要是在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他意外重大事故時，中央政府預(yù)算給予必要的補助。

　?。ㄋ模┘訌娯斦Y金管理，提高地方財政的運行質(zhì)量

　　稅收是財政收入的主要形式，負(fù)責(zé)稅收征管的稅務(wù)部門已從財政部門分離出去，財政部門的主要精力是抓好財政支出的管理工作。在分稅制模式上，絕大部分收入集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理；因而財政運行質(zhì)量的提高主要在于提高地方財政的運行質(zhì)量。首先，地方政府要加強對財政資金使用的管理和監(jiān)督，控制支出的方向，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。特別要明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向；確實將該部分資金用于有利于落后地區(qū)的綜合發(fā)展能力提高的項目上，如人力資源的開發(fā)與利用等。其次，要完善上級財政部門對下級的財政監(jiān)督機制，建立一整套財政支出效益的考核指標(biāo)，逐步實現(xiàn)財政由供給型向效益型轉(zhuǎn)變；在一定時期和條件下，控制支出總量，避免因財力拮據(jù)而使財政管理和監(jiān)督流于形式；將財政監(jiān)督置于法制化建設(shè)中，使財政監(jiān)督變?yōu)橐环N以法制為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)督。再次，規(guī)范政府收入分配機制。一方面要完善稅制，加強征管，強調(diào)集中，糾正財力分散化的趨勢，另一方面要對稅外收費逐步清理、規(guī)范，該取消的堅決取消。率先實現(xiàn)中央一級政府收入機制的規(guī)范化，由此將“費改稅”和“規(guī)范費”延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內(nèi)逐步推開。