預算執(zhí)行審計是指各級審計機關依據(jù)本級人大審查和批準的年度財政預算，對本級財政及各預算執(zhí)行部門和單位，在預算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監(jiān)督。從某種意義上講，預算執(zhí)行審計，實際上也就是審計本級政府。開展同級預算執(zhí)行審計，已經成為財政預算管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是加強宏觀調控，促進依法理財，規(guī)范財政管理，提高公共財政資金使用效益的一項重要措施，也是一項必須堅持的重要法律制度。從審計的對象來看，預算執(zhí)行審計的對象涉及到本級財政部門及其內設機構、本級地方稅務部門及其直屬分支機構、本級政府直接管理的一級預算單位、本級金庫及下一級財政等有關部門和企事業(yè)單位?？v觀預算執(zhí)行審計的發(fā)展歷程，從其各時期審計內容的不同側重點和目標來看，可以將其大致劃分為這么幾個階段：起步階段，以收入預算為審計重點，主要目標是“摸清家底、堵漏補缺”；發(fā)展階段，收入預算和支出預算審計并重，主要目標是“查錯糾弊、防微杜漸”；完善階段，以支出預算為審計重點，主要目標是：“綜合監(jiān)督，促進規(guī)范”；提高階段，以財政效益審計為重點，主要目標是“參與決策、提高效益”。

　　預算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關的基本職能，它在發(fā)揮審計監(jiān)督，促進財政改革和國民經濟健康發(fā)展等方面都起到了積極作用。但隨著我國財政體制改革的不斷深入和社會經濟的快速發(fā)展，縣級預算執(zhí)行審計的發(fā)展顯得相對滯后和很不平衡，有的地方已經發(fā)展到以效益審計為重點的“參與決策”階段了，可一些地方卻還停留在“摸清家底”的起步階段。特別是近幾年來，國家的財政收入快速增長，財政投入的各項建設資金和專項資金的數(shù)額越來越多，建設規(guī)模越來越大，而審計對這些資金的跟蹤監(jiān)督卻遠遠跟不上形勢的步伐，審計發(fā)揮的作用遠遠達不到社會的期待。因此，對基層審計機關來說，更新觀念，與時俱進地深化預算執(zhí)行審計的內容，提升審計的層次，顯得越來越迫切。正如李金華審計長所說：“今天的審計已經不再是簡單的查賬，審計環(huán)境在變，對象在變，審計的技術和方法也在變，在變化的社會中，面向未來的審計核心戰(zhàn)略應該是讓我們的社會更安全、讓我們的政府更高效”。財政預算執(zhí)行審計必須適應社會經濟的發(fā)展趨勢。財政資金來源于老百姓的稅收，政府在行政過程中正確合理地使用老百姓的稅收，是政府對人民負責的表現(xiàn)，因此，對現(xiàn)階段而言，必須由收入審計向以財政支出為重點的審計轉移，并逐步向效益審計轉變。但是，在一些經濟后發(fā)達地區(qū)，對預算執(zhí)行審計工作的認識還沒有達到應有的高度和深度，滿足現(xiàn)狀，不思進取，缺乏創(chuàng)新，預算執(zhí)行審計工作還存在諸多需要我們認真思考并加以解決的問題：

　　一、認識模糊，重視不夠，水平不高

　　首先是對預算執(zhí)行審計這一工作本身認識模糊，從而把預算執(zhí)行審計搞成了預算收入審計?！秾徲嫹ā芬?guī)定，地方各級審計機關對本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督。由此可見，預算執(zhí)行審計的內容范圍包括本級預算執(zhí)行情況與其他財政收支情況兩大塊，而每一塊又包含收、支兩個方面的內容。對于“預算”的含義，我們可以很容易地從《預算法》中找到答案：地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位）的預算組成，財政預算包括收入預算和支出預算。由此可見，預算執(zhí)行也就包括收入預算執(zhí)行和支出預算執(zhí)行。毫無疑問，《預算法》規(guī)定的財政收入、支出預算的具體項目和內容都是審計機關預算執(zhí)行審計的內容。“其他財政收支”，是指預算資金以外的所有其他財政性資金的管理使用情況，主要包含預算外資金、政府性基金、國有資產經營收益等。由于認識上的模糊，導致了預算執(zhí)行審計的偏差，可以說，側重收入的預算執(zhí)行審計是極不完整的。

　　其次就是對預算執(zhí)行審計的對象范圍認識模糊，認為預算執(zhí)行審計就是對財政、稅務部門及本級金庫的審計。我國《預算法》規(guī)定，“中央及地方各級政府預算由政府各部門的預算組成”，“各部門預算由本部門所屬各單位預算組成”。按照《預算法》的要求，各級政府需要編制部門預算和單位預算，也就是說，本級各預算組成部門和單位都是預算執(zhí)行審計的對象范圍。所以說，預算執(zhí)行審計涵蓋的對象范圍和內容是非常豐富的，任務是非常繁重的，影響是非常廣泛、深遠的。

　　再次是對預算執(zhí)行審計的意義和重要性認識不足。預算執(zhí)行審計不僅有利于進一步完善預算編制體系及內容，促進預算編制的科學性和合理性，而且有利于強化預算約束力，實現(xiàn)“軟預算”向“剛預算”轉變，促進各預算部門依法理財，提高資金使用效益。再就是有利于人大有針對性地履行監(jiān)督職責，人大作為我國的立法機構，有權利也有義務對政府各部門預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，但由于受人員力量、專業(yè)知識等方面的限制，人大要對本級預算執(zhí)行情況進行全面的監(jiān)督，就需要通過審計部門對本級預算執(zhí)行的審計，來掌握預算的執(zhí)行情況，從而履行監(jiān)督預算執(zhí)行情況的職責。

　　由于認識的模糊，直接導致了對預算執(zhí)行審計工作的重視不夠，從而缺乏對這一工作的深入調研和部署。特別是基層審計機關，對財政、稅務部門的政策調整、運作方式等情況缺乏必要的跟蹤了解和信息溝通，也沒有安排專人對相關信息資料進行收集、整理、研究、分析。審前準備工作的嚴重不足，以致對預算執(zhí)行審計工作的規(guī)劃和項目的安排等產生了偏離實際、脫離重點等不利影響。一些人認為，財政預算執(zhí)行審計年年搞，而且每年的審計對象和內容基本都類同，而預算是由政府制定、人大批準、財政部門執(zhí)行的，預算執(zhí)行和其他財政收支體現(xiàn)的是政府的意志，審計部門隸屬政府，預算執(zhí)行審計是下級監(jiān)督上級，雖然“理直”，但無法“氣壯”，揭露問題是給政府領導的臉上抹黑，會影響政府的形象。因而對預算執(zhí)行審計的觀念逐步淡化，信心動搖，流露出應付的心態(tài)，從而對預算執(zhí)行審計缺乏應有的積極性和主動性。再加級審計機關在人事安排上經常輪換崗位，也使得當年的審計與以前的審計相脫節(jié)，從而對被審計單位違紀問題的構成、程度、手段等情況缺乏統(tǒng)一規(guī)范的記錄，致使許多情況難以從整體上分析。在具體的實施過程中，為了按時完成任務，審計人員也不愿“自找麻煩”去做更深入的工作，而是例行公事般的被動應對，按照往年的做法，依葫蘆畫瓢。每年都這樣消極應對，倉促上馬，草草收場，致使預算執(zhí)行審計幾十年沒有長進和突破，長期停留在起步階段的水平上。

　　二、思路不清，目標不明，監(jiān)督不力

　　本級預算執(zhí)行審計的目標是什么、重點在那里，應該發(fā)揮怎樣的作用，在一些地方，特別是基層審計機關還不是很清楚。因此，造成基層審計機關機械地參照上級的方案執(zhí)行，有的則延續(xù)財務收支審計的路子，把重點放在財政、地稅部門本身的違規(guī)問題上，導致“同級審”失去應有的作用。

　　從現(xiàn)在縣級預算執(zhí)行審計的內容和重點看，目前主要還是對財政財務收支的真實性和合法性開展審計，審計內容單一，沒有確立與社會經濟發(fā)展同步的明確目標，適應現(xiàn)代財政管理理念的績效審計還沒有起步，從一定程度上影響了審計的效果。從審計對象看，審計部門只注重對財政部門、地稅部門的審計，而對建設項目、專項資金、用款單位等跟蹤延伸審計不多，對財政資金的使用效果和效益問題基本上沒有涉及。

　　審計機關作為政府的一個職能部門，反過來要監(jiān)督政府自身，本來就存在極大的局限性，再加上本級預執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的地方財政行為的不規(guī)范性和違紀問題，均與本級政府的財政意志、政府行為、財政利益密切關系；同時，為了穩(wěn)定部門利益，照顧人情關系，各利害部門甚至政府都會出面要求審計監(jiān)督不要過嚴，結果造成預算執(zhí)行審計監(jiān)督不力，流于形式。曝光、處理的大多是一些既無關地方財政利益，又無關違規(guī)制約的問題。最后形成的文書是委婉、柔和的，送到人大手中的工作報告，經過層層篩選，避重就輕，使得人大根本無從掌握完整、真實的情況，無法對政府進行有效監(jiān)督。

　　三、缺乏創(chuàng)新，方法單一，層次不高

　　隨著財政體制改革的不斷推進，政府職能不斷地轉變，財政收支的范圍、結構也逐漸發(fā)生了相應的改變；部門預算、國庫集中支付、財政轉移支付、政府采購等制度相繼建立和完善，財政管理職能得到了進一步強化，這就對預算執(zhí)行審計提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。審計機關應主動適應并把握這一變化趨勢，才能真正有效地開展預算執(zhí)行審計工作。但基層審計機關和審計人員對財政職能變革的新情況、新問題還缺乏深入細致的了解和研究，審計方式和方法也沒有及時調整到位，缺乏創(chuàng)新意識，預算執(zhí)行審計工作遠遠落后于形勢的發(fā)展。

　　觀念陳舊，審計監(jiān)督方法單一。事后查處多，事前控制少；手工操作簡單的查賬方法運用得多，信息系統(tǒng)科學的實質性審查方法運用得少。從理論上講，審計監(jiān)督檢查應當包括日常檢查、專項檢查、專案檢查等三個部分，但在實際工作中，目前的審計監(jiān)督檢查過于偏重事后結果的監(jiān)督檢查，而作為預算執(zhí)行審計監(jiān)督檢查活動中最基本、最主要部分的日常監(jiān)督，一般不能保證其經常性和連續(xù)性，而且未能與其他監(jiān)督檢查手段有機地結合起來，從而導致審計監(jiān)督質量不高，監(jiān)督檢查效果不大。目前，本級預算執(zhí)行審計大多數(shù)仍停留在合規(guī)性審計上，“重收入、輕支出，重堵截、輕防范，重治標、輕治本”，涉及效益審計的內容不多。審計報告關于預算管理體制中的深層次問題反映得不夠透徹，缺少具有可操作性的意見和建議，對加強預算管理的指導作用不大。

　　審計作為國家監(jiān)督經濟活動的重要手段，其監(jiān)督檢查的范圍應該是全方位和多層次的。但是，基層預算執(zhí)行審計僅限于財稅紀律、納稅情況及支出真實性等方面的監(jiān)督檢查，對支出的合理性、效益性缺乏應有的監(jiān)控，監(jiān)督檢查的范圍狹小，缺乏應有的覆蓋面，審計的角度和層次還有待提高。

　　四、體制不順，協(xié)調性差，溝通不暢

　　由于體制的原因，基層審計的獨立性無法得到保證，限制了審計作用的發(fā)揮?！秾徲嫹ā芬?guī)定：地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作。這種雙重領導模式雖然體現(xiàn)了對審計工作重視，但作為基層審計機關，人事上不超脫，經濟上又依附，因此，在實際操作中，地方審計機關不得不從維護地方利益出發(fā)，很難做到如實完整地將所有問題反映出來，從而造成反映和揭露的問題不夠，監(jiān)督力度過小。

　　因體制的關系，縣級預執(zhí)行審計的完整性得不到保證。審計署、省級審計機關對分布在各縣（市）的審計對象（如國稅、銀行、央企等）鞭長莫及，而地方審計機關對這些對象又無權監(jiān)督，于是形成了審計監(jiān)督的真空，使審計的高層次監(jiān)督、綜合經濟監(jiān)督成為一種空談。例如國稅部門，其征收的稅款中，很大一部分是縣本級的財政收入，縣財政也向其撥付一定的經費，理應接受地方審計機關的監(jiān)督。但由于受審計管轄權的限制，地方審計機關無權監(jiān)督，有管轄權的上級審計機關受人力、空間、成本等因素的制約，往往也是鞭長莫及，造成了上級審計機關無法審，地方審計機關無權審的“死角”。

　　各級預算執(zhí)行審計組織方式缺乏統(tǒng)一協(xié)調性，信息缺乏溝通、資料不能共享。各級審計機關開展預算執(zhí)行審計，基本上是自行組織和安排，雖然在某些環(huán)節(jié)上也有統(tǒng)一部署，但上下聯(lián)動不多，工作相互脫節(jié)比較明顯。對有經濟業(yè)務聯(lián)系的被審計部門和單位，如財政部門與預算執(zhí)行單位之間、稅務部門與企業(yè)、各部門上下級之間有關的資金往來和經濟聯(lián)系，各級審計機關不能順暢地互通情況、跟蹤延查，形成合力，以致無法把問題查清查透，甚至一些部門的資金在上交、下?lián)艿倪^程中“蒸發(fā)”了也發(fā)現(xiàn)不了。其次就是審計機關內部各項業(yè)務之間目前處于各自為政的狀態(tài)，機關內部的工作協(xié)調性較差，信息缺乏溝通、資料不能共享。一方面不能將日常審計中發(fā)現(xiàn)的問題線索及掌握的信息成果在預算執(zhí)行審計中進行提供和利用；另一方面各專業(yè)審計組之間在審計過程中各自為戰(zhàn)，沒能發(fā)揮聯(lián)動效應，使本來很有限的審計力量不能有效整合，難以發(fā)揮整體效應。

　　為適應社會經濟的發(fā)展和財政體制改革趨勢，在新形勢下更加有效地開展預算執(zhí)行審計，實現(xiàn)“以收入為重點的審計向以財政支出為重點的審計轉移，并逐步向效益審計轉變”的目標，提升預算執(zhí)行審計的層次，深化預算執(zhí)行審計的內容，基層審計機關應當努力從以下方面來加以改進：

　?。ㄒ唬┟鞔_指導思想，突出重點，努力提升預算執(zhí)行審計的層次

　　預算執(zhí)行審計是一項宏觀性很強的審計工作，在指導思想上應堅持服務于人大、政府和社會的思想，樹立大局意識，用科學的發(fā)展觀、正確的政績觀和先進的審計觀來指導審計工作，確保審計監(jiān)督的重點和審計報告反映的事實即為國家政治經濟生活中的重點、熱點問題。隨著國民經濟和財政管理體制改革的深化和社會經濟的發(fā)展，預算執(zhí)行審計任務將越來越繁重。如果只注重審計面上的擴張，不分主次和輕重緩急，抓不住重點，審計工作質量不高，就難以有效發(fā)揮審計作用。

　　本著有所為有所不為的原則，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，分清當?shù)厣鐣嬖趩栴}的輕重緩急，抓重點問題和宏觀問題，一年或一個階段，集中精力，弄清弄透一個問題，把重點問題、弄得清楚的問題、拿得準的問題、分析得透的問題首先解決，通過對重點問題的突破來推動整個預算執(zhí)行審計工作的進展。在安排年度審計項目時，以要預算執(zhí)行審計為龍頭，將行政事業(yè)單位財政、財務收支審計、經濟責任審計、專項資金審計、建設項目審計列入預算執(zhí)行審計的范圍，將部門預算編制審計內容結合到專業(yè)審計之中，在專業(yè)審計過程中，進行部門預算執(zhí)行審計，實現(xiàn)資源共享，既避免不必要的重復檢查，又提高審計工作效率。

　　預算執(zhí)行審計反映出來的問題往往與制度、體制、機制和管理有關，因此，預算執(zhí)行審計不能就賬論賬，就賬論事，而應當就問題論管理、論制度建設和改革，要有嚴謹求是的態(tài)度，站在宏觀角度對審計發(fā)現(xiàn)問題和情況進行分析和提煉。抓住關鍵問題和本質問題，找出真正具有代表性、規(guī)律性的東西，在總結歸納的高度和深度上下功夫，防止就事論事，滿足淺嘗輒止。要透過現(xiàn)象看本質，挖掘產生問題的根源，提出解決問題的方法。要善于從前瞻性、戰(zhàn)略性高度看問題，防患于未然，深刻挖潛財政預算審計的內涵，提升預算執(zhí)行審計的層次。

　　（二）積極更新觀念，與時俱進，積極深化預算執(zhí)行審計的內容

　　預算執(zhí)行審計涉及的面廣量大，不可能面面俱到，要深化預算執(zhí)行審計，就必須選準重點。既要在審計內容上突出重點，又要在審計過程中抓住重點；既要側重于政府關心的重點，又要側重于人大所關心的熱點，更要重點關注社會民生問題。既要查清問題的來龍去脈，又要分析產生問題的原因和危害性，力求把問題查深查透。具體來說，可以從以下幾個方面入手：一是在審計對象上，重點選擇組織預算執(zhí)行、參與預算執(zhí)行，掌握資金調撥權和管理使用大量財政性資金的部門單位進行審計；二是在審計內容上，除審計財政預算收支外，還應選擇一些部門掌握的對預算執(zhí)行影響較大的財政專項資金、預算外資金以及其他財政性資金等進行審計。三是根據(jù)預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)和掌握的線索，引導專業(yè)審計突出重點，豐富預算執(zhí)行審計的內容。

　　隨著預算管理體制改革的不斷深化，預算執(zhí)行審計的內容、方法、手段等也應與時俱進，不斷更新。正如李金華審計長所說“今天的審計已經不再是簡單的查賬，審計環(huán)境在變，對象在變，審計的技術和方法也在變”。要堅持“事前審計、事中控制與事后查處相結合”的原則，積極深化預算執(zhí)行審計的內容，以提高預算資金安排的合理性、使用上的效益性；充分運用信息系統(tǒng)科學的實質性審查方法，提高審計監(jiān)督的效率和質量。

　　無論財政預算編制，財政預算執(zhí)行，還是提高財政資金的使用效益，都需要制度來保障、規(guī)范和約束，因此，審計機關在揭露預算執(zhí)行過程中存在的問題時，要加大對國家財政預算管理制度改革措施執(zhí)行情況的審查力度，從體制、政策、法規(guī)、管理方面分析原因，提出對策，促進有關部門研究解決。深化預算執(zhí)行審計的內容，弄清政府行政成本在整個財政預算中所占的比重，分析財政資金的使用效益，發(fā)現(xiàn)財政預算編制中不合理的成分，將政府行政成本中過高的部分降下來，使政府的錢特別是各種專項資金都用在刀刃上，推動同級政府逐步建設成廉政、高效和行政成本較低的廉價型政府，積極為同級政府提供有建設性的意見和建議，把審計工作融入到政府經的濟決策中去，提高審計工作的經濟決策地位和社會地位。

　?。ㄈ┘訌婈犖榻ㄔO，以人為本，不斷提高審計監(jiān)督人員的素質

　　如果預算執(zhí)行審計僅就合法性檢查，審計監(jiān)督就難以為宏觀管理服務，審計作用的發(fā)揮就會受到限制。要深化預算執(zhí)行審計的內容，這就要求審計人員要有較高的政策理論水平，不能就問題查問題，應從揭露的問題中去思考問題，并上升到宏觀層面去開展分析，從完善政策、健全體制角度提出相應的對策和建議。因此，基層審計機關必須加強隊伍建設，以人為本，不斷提高審計監(jiān)督人員的素質。

　　首先，審計人員加強政治經濟理論、財政政策和法規(guī)的學習，充分領會國家在社會主義市場經濟條件下的相關政策、方針及財經法規(guī)，合理地盡到嚴格監(jiān)督的職責。預算執(zhí)行審計具有政策性、綜合性和宏觀性的特點，它不只是簡單的對財政收支的審計，而是通過財政收支審計檢查財政政策的落實和執(zhí)行情況，并從宏觀的角度去發(fā)現(xiàn)和分析政策、體制和機制方面的問題，針對存在問題提出完善和改進建議?，F(xiàn)在不少人感到財政審計太難，遇到問題束手無策，其中最重要的原因是對財政政策、財政體制和財政管理方面的知識缺乏了解，對《預算法》不熟悉，對預算管理體制改革措施知之甚少，結果只能是從賬本中發(fā)現(xiàn)細枝末節(jié)問題。所以，要改變財政預算執(zhí)行審計的現(xiàn)狀，首要一條就是要加強政策理論、法規(guī)的學習，牢固掌握財政政策法規(guī)，并熟練應用到財政預算執(zhí)行審計中去。

　　其次要加強業(yè)務技能的培訓和學習，不斷提高業(yè)務水平。有計劃地組織審計人員學習宏觀經濟理論、各類業(yè)務知識，引導他們學習各地先進的經驗，掌握新知識、新技術，提高駕馭現(xiàn)代審計手段的能力；學習推廣新的審計內容和方法，改變原有知識結構帶來的慣性思維和習慣行為，促使審計人員更新知識，開闊視野，拋棄陳舊的套路，掌握先進的審計手段，提高業(yè)務能力，以便能真正履行好對本級預算執(zhí)行的審計職責。