2006年9月中華人民共和國審計署頒布的《2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確要求：“堅持財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。這標志著我國國家審計從以真實合法審計為主的模式轉(zhuǎn)向真實合法審計與效益審計并重的模式。這種轉(zhuǎn)變不僅符合傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計發(fā)展的趨勢，也符合我國當前社會政治經(jīng)濟發(fā)展的需求。本文試從現(xiàn)代政治學和經(jīng)濟學理論的角度，對真實合法審計與效益審計兩者并重的關(guān)系提出理論詮釋。

　　一、從政府建設目標看真實合法審計和效益審計并重

　　政府作為一種政治組織，是人類社會最基本的組織形式之一，也是推動、控制和影響社會發(fā)展的一項主要力量。建設一個規(guī)范、高效和廉潔的政府，對于一個國家或地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。現(xiàn)代政治學與經(jīng)濟學界先后提出有限政府理論和有效政府理論，從履行政府職能方面為政府建設提出兩項主要目標———有限政府和有效政府。

　?。ㄒ唬┱鎸嵑戏▽徲嬛铝τ诮ㄔO有限政府的目標

　　在現(xiàn)代西方政治學和經(jīng)濟學理論中，有限政府理論是其基本理論之一。有限政府理論源自于盧梭等人創(chuàng)立的契約說，認為政府與人民之間訂立契約，人民將一部分權(quán)利讓渡給國家公權(quán)機關(guān)，因此政府得以運作。人民權(quán)利是政府形成的核心和基礎，政府權(quán)力是人民權(quán)利的派生物、附屬物。然而，如果政府權(quán)力擴張不當，則會危及公民的財產(chǎn)權(quán)利、人身自由甚至生命權(quán)利。因此，政府權(quán)力應是有限的、可控的，不能對人民權(quán)利形成侵犯。

　　有限政府理論認為，任何一個政府都想無拘無束，都想擁有廣泛的裁量權(quán)。為防備這一點，有若干理由表明需要對政府加以限制。最明顯的是存在這樣的危險，即政府可能把權(quán)力用于排他主義的目的，會僅僅為了增進個人的利益而侵犯另外一些個人的利益[1].為防止政府權(quán)力的不當擴張，有限政府理論要求在政治領(lǐng)域?qū)φ畽?quán)力進行制衡、約束和監(jiān)督，在經(jīng)濟領(lǐng)域政府職能與市場職能各司其職，政府不干預市場的職能。有限政府理論得到現(xiàn)代政治學和經(jīng)濟學界的普遍認可，并已為現(xiàn)代政府所共識。有限政府成為憲政框架下現(xiàn)代政府建設的一項基本目標。

　　國家審計是對政府權(quán)力制衡、監(jiān)督體系中的重要一環(huán)。國家審計中的真實合法審計，主要內(nèi)容是檢查財政財務收支是否真實可靠，是否存在違法違規(guī)問題，以保證財政資金的合法使用和維護國有資產(chǎn)的安全完整。這種真實合法審計，核心作用就是限制政府權(quán)力不當?shù)臄U張。因為審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，大多是被審計單位通過權(quán)力將財政資金偏離規(guī)定的使用渠道，沒有將財政資金真正用于社會公共職能方面。從廣義上講，任何違反財經(jīng)法規(guī)、貪污挪用的問題，都會削弱財政資金公共職能的行使，都是對人民權(quán)利的侵犯。所以說，真實合法審計主要是防止政府權(quán)力的不當擴張，是致力于建設有限政府的目標。

　?。ǘ┬б鎸徲嬛铝τ诮ㄔO有效政府的目標

　　二戰(zhàn)后，隨著政府公共職能的加強，人們逐漸認識到，政府光是“有限”還不夠，還必須是“有效”的。于是，在有限政府理論的基礎上，人們提出了有效政府理論。與有限政府理論限制政府權(quán)力的行使不同，有效政府理論核心思想是要求在允許的范圍內(nèi)積極有效地行使政府權(quán)力。從政府權(quán)力保障人民權(quán)利的角度來看，主要涉及兩種基本權(quán)利———自由權(quán)和生存權(quán)，“自由權(quán)主要是要求國家權(quán)力不干預，即要求國家的消極作為，對國家權(quán)力劃定出不能介入的范圍；而生存權(quán)則要求國家權(quán)力的積極的干預，為國家權(quán)力劃定其應該去做的范圍”[2].其中，國家權(quán)力的積極干預就是政府充分、有效地行使公共職能，滿足人民的公共需求，以保證和提高人民的生存權(quán)質(zhì)量。

　　有效政府對于提供高質(zhì)量的公共服務和保持國家持續(xù)發(fā)展是不可或缺的。正如世界銀行的發(fā)展報告指出：“一個有效的政府對于提供物品和服務———以及規(guī)則和機構(gòu)———是必不可少的，這些物品和服務可以使市場繁榮，使人民過上更加健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，無論是經(jīng)濟的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的”[3].有效政府提供公共產(chǎn)品和公共服務，就需要對公共資源進行管理、使用和耗費。耗費公共資源的效率和效果，關(guān)系著公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量，決定著人們對政府公共職能的滿意程度。公共資源的使用效率和效益如何，直接體現(xiàn)人民權(quán)利從政府公共職能中的受益程度。

　　國家審計中的效益審計著重關(guān)注公共資金的使用效率和效益，通過評價政府部門和有關(guān)單位使用公共資金經(jīng)濟性、效率性和效果性，揭露損失浪費、管理不善現(xiàn)象，強化政府部門和有關(guān)單位的經(jīng)濟責任，并找出影響公共支出效益的原因，幫助被審計單位采取措施，改進管理，以提高效益。由此可見，效益審計對政府部門投入公共資金、產(chǎn)出公共產(chǎn)品和提供公共服務的效益程度全面和完整地進行評價和監(jiān)督，促進政府權(quán)力積極有效地行使公共職能，體現(xiàn)了建設有效政府的要求。所以，效益審計是致力于建設有效政府的目標。

　　（三）建設有限和有效的政府為真實合法審計與效益審計并重提供依據(jù)

　　約束政府權(quán)力的不當擴張、提高政府權(quán)力公共職能的效益與質(zhì)量是實現(xiàn)公民權(quán)利與政府權(quán)力良性互動的保障。一個有限和有效的政府，是現(xiàn)代政府的理想模式。西方新憲政論者認為，民主法治的政府應是“既受到制約，又是能動進取的”[4]，是實行消極防范和積極能動的統(tǒng)一，是權(quán)力控制和權(quán)力

　　行使的結(jié)合，這樣既能保障公民權(quán)利，又能促進社會發(fā)展。政府權(quán)力的有限性和有效性同等重要，它們是民眾對政府職能的兩項基本要求，是現(xiàn)代憲政制度下政府運作的兩個支點，也是現(xiàn)代政府建設的兩大基本目標。真實合法審計和效益審計分別為建設有限政府和有效政府的目標服務。兩大目標并重，為真實合法審計和效益審計并重提供了政府建設目標方面的理論依據(jù)。

　　二、從國家能力建設看真實合法審計與效益審計并重

　　在西方新憲政論者看來，“研究憲政的目的就是要闡明與制度有關(guān)的積極形式的能力，即控制能力與發(fā)展能力”[4].國家作為一項基本制度，控制能力和發(fā)展能力是其具有的兩種核心能力，也是國家推動人類社會的穩(wěn)定和不斷進步的兩種基本力量。

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　　國家控制能力表現(xiàn)為國家能維持一種穩(wěn)定、良好的秩序，能在根本上保障個人自由、生命財產(chǎn)、道德良知和思想信仰，避免戰(zhàn)爭、內(nèi)亂和消除自然災難的影響。這種秩序包括經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序、利益分配秩序、文化思想秩序等等各個方面。國家控制能力強弱是國家是否能保持正常穩(wěn)定運行和社會安定團結(jié)的關(guān)鍵?！胺€(wěn)定壓倒一切”的原則彰顯增強國家控制能力的重要性。

　　在國家控制能力所維持的秩序中，經(jīng)濟秩序是核心之一。健康、穩(wěn)定的經(jīng)濟秩序是國民經(jīng)濟正常運行和社會安定的保障。維護國家財政經(jīng)濟秩序是審計的一項基本職能，而該項職能的實現(xiàn)主要通過真實合法審計。真實合法審計是以真實性和合法性為基礎，在財經(jīng)領(lǐng)域打假治亂，監(jiān)督有關(guān)單位經(jīng)濟行為，查處違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪，整頓和規(guī)范財政經(jīng)濟秩序和市場經(jīng)濟秩序。通過真實合法審計，促進對國家經(jīng)濟資源的有效控制和管理，維持國家經(jīng)濟秩序健康有序的運行。有資料表示，我國國家審計對整頓和維護國家財政經(jīng)濟秩序發(fā)揮了積極的作用[5].由此可見，真實合法審計對增強國家控制能力提供了有力的支持。

　?。ǘ┬б鎸徲嫗樘嵘龂野l(fā)展能力提供支持

　　國家發(fā)展能力是指國家在穩(wěn)定、規(guī)范的秩序上，能以低成本、高效率取得綜合發(fā)展和整體提升的能力。國家發(fā)展能力主要體現(xiàn)為國家和社會能在現(xiàn)有資源基礎上快速、有效、高質(zhì)量地持續(xù)發(fā)展，培養(yǎng)出成本、技術(shù)、效率、制度等競爭優(yōu)勢?？梢哉f，一個國家的發(fā)展能力決定該國在世界各國強弱競爭中的持續(xù)競爭力水平。

　　在經(jīng)濟領(lǐng)域，國家發(fā)展能力體現(xiàn)為有良好的制度水平、管理水平和技術(shù)水平，盡量減少內(nèi)耗和浪費，在低成本的資源耗費上有高效高質(zhì)量的產(chǎn)出。其核心是資金和資源的使用效率和效益水平。高投入、高成本、高消耗的經(jīng)濟發(fā)展速度不代表有較強的發(fā)展能力。如我國一些地方片面追求GDP增長速度，盲目上項目，大搞“形象工程”和“政績工程”，造成了重復建設和浪費資源的現(xiàn)象， 發(fā)展方式?jīng)]有培養(yǎng)出高質(zhì)量的發(fā)展能力，將對地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來不利的影響。

　　提高財政資金的使用效益也是審計的一項基本職能。效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進公共資金管理水平和使用效益的提高，強調(diào)公共資金和國有資產(chǎn)使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。通過效益審計，減少損失，改善管理，能促進提高國家的能耗效率、技術(shù)效率、資源配置效率、管理效率以及制度效率，增強國家的競爭力水平和持續(xù)發(fā)展的能力。美國、德國、日本等當前發(fā)展能力較強的國家，很早就開展政府效益審計。

　?。ㄈ﹪铱刂婆c發(fā)展能力并重為真實合法審計與效益審計并重提供依據(jù)

　　當今世界，和平與發(fā)展是兩大主題，大多數(shù)國家都尋求在穩(wěn)定、和諧的內(nèi)部秩序上進行快速發(fā)展，提高綜合國力，參與國際競爭。維護社會穩(wěn)定和促進社會發(fā)展是國家的責任。國家控制能力和發(fā)展能力是同等重要的兩種核心能力，一方面，沒有強的控制能力，國家就會陷入混亂；另一方面，沒有強的發(fā)展能力，國家就會落后。歷史也表明，國家秩序得不到有效控制和規(guī)范，就不可能維護好全民的福祉；國家效率上升不到應有的水平，終會被時代所淘汰。國家的控制能力和發(fā)展能力是國家前進的雙翅，缺一不可。我國為實現(xiàn)和平崛起和偉大的民族復興，正在努力提升國家控制能力和發(fā)展能力。真實合法審計和效益審計分別為提升國家控制能力和國家發(fā)展能力提供支持。國家兩大核心能力并重，為真實合法審計和效益審計并重提供國家能力建設方面的依據(jù)。

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