政府績效審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府及其部門、其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審查和評價(jià)。目前，績效審計(jì)已成為國家審計(jì)的主要發(fā)展趨向，在歐美發(fā)達(dá)國家績效審計(jì)一般占政府審計(jì)總量的40％以上，在美國績效審計(jì)已占政府審計(jì)總量的 80％之多。

　　近年來，中華人民共和國審計(jì)署對開展績效審計(jì)十分重視，為了積極推動(dòng)績效審計(jì)的開展，《審計(jì)署2003至 2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：“實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，爭取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一牛左右?！睍r(shí)至今日，時(shí)間已經(jīng)過半，我國政府績效審計(jì)現(xiàn)狀如何，與先進(jìn)國家相比存在哪些差距，還有哪些需要完善或改進(jìn)的問題？本文擬通過對中美兩國政府審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行的部分績效審計(jì)案例的比較分析，探討上述問題，以期對我國政府績效審計(jì)工作有所裨益。

　　一、美國政府績效審計(jì)

　　美國最高審計(jì)機(jī)關(guān)GAO在績效審計(jì)方面一直走在世界的前列，其經(jīng)驗(yàn)對其他國家的審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)影響巨大。2004財(cái)政年度，美國共進(jìn)行了66個(gè)績效審計(jì)項(xiàng)目，以下是我們從中篩選的三個(gè)典型案例。

　　（一）美國政府電子化項(xiàng)目

　　1.背景和緣由。近年來，美國政府采取了一系列措施來提高政府實(shí)現(xiàn)電子化的能力。通常這些政府電子化動(dòng)議并沒有直接的撥款，而是依賴于多種資金來源，包括合作機(jī)構(gòu)的貨幣投入，GAO被要求復(fù)核在2003和2004財(cái)政年度，機(jī)構(gòu)是否按計(jì)劃額度投入資金以及投入的及時(shí)性。

　　2.目標(biāo)、范圍及方法。審計(jì)目標(biāo)是：（1）審計(jì)在2003和2004財(cái)政年度聯(lián)邦機(jī)構(gòu)是否按計(jì)劃數(shù)額對10個(gè)依賴這些投入的政府電子化動(dòng)議進(jìn)行了投入；（2）審計(jì)這些投入的及時(shí)性以及在每個(gè)財(cái)政年度投入遲緩的原因。

　　審計(jì)人員在管理者和資金合作機(jī)構(gòu)那里獲得詳細(xì)的資金數(shù)據(jù)和支持性文件，分析后與一些機(jī)構(gòu)的官員進(jìn)行了討論，并且從機(jī)構(gòu)官員那里獲得有關(guān)差異的解釋。

　　審計(jì)人員在判斷合作機(jī)構(gòu)投入的及時(shí)性時(shí)，采用的是比較財(cái)政年度要求的時(shí)間與管理者和資金合作機(jī)構(gòu)簽署的正式諒解備；忘錄和機(jī)構(gòu)間協(xié)議的日期。他們同日寸從機(jī)構(gòu)官員那里獲得資金在財(cái)政年度投入遲緩的主要原因。

　　3.審計(jì)發(fā)現(xiàn)。大部分的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在2003和2004財(cái)政年度按初始的計(jì)劃投入了資金。但是，在2003財(cái)政年度10個(gè)動(dòng)議中有6個(gè)動(dòng)議以及在2004年度10個(gè)動(dòng)議中有9個(gè)動(dòng)議并沒有按資金計(jì)劃進(jìn)行充足的投入。機(jī)構(gòu)對投入小于計(jì)劃的解釋是：（1）類似資源作為資金替代物進(jìn)行了投入；（2）沒有從政府管理預(yù)算辦公室（OMB）那里獲得反映資金計(jì)劃數(shù)額的預(yù)算指南；（3）不能獲得批準(zhǔn)以從其他賬戶獲取資金；（4）在2003財(cái)政年度進(jìn)行了組織重組。

　　4，審計(jì)建議。為了避免錯(cuò)誤并更好地幫助管理機(jī)構(gòu)獲得資金以支持政府電子化動(dòng)議，審計(jì)人員建議OMB的主任應(yīng)采取措施以使OMB對合作機(jī)構(gòu)的預(yù)算指南能正確地反映每個(gè)動(dòng)議的資金計(jì)劃。

　　5.對審計(jì)建議的反饋。審計(jì)人員從OMB政府電子化辦公室代表那里獲得了本報(bào)告的口頭評論，這些代表一般同意報(bào)告內(nèi)容和建議以及提供的技術(shù)評論。

　?。ǘ┖贤芾硪豢哲姂?yīng)該在購買空中預(yù)警與控制系統(tǒng)（AWACS）時(shí)作出改進(jìn)；

　　1.背景。從2001年以來，空軍購買副翼和整流罩的價(jià)格從1986年最后一次購買以來分別增長了442％和 354％。購買保護(hù)罩的價(jià)格從2001年9月到2003年9月，單價(jià)幾乎翻了一番。

　　2.審計(jì)緣由和審計(jì)目標(biāo)。2003年3月，GAO收到一份認(rèn)定，說空軍在購買AWACS備件時(shí)向波音公司進(jìn)行了過多的支付。GAO要識(shí)別備件的價(jià)格增長情況并且確定空軍是否獲得并評價(jià)了充分的信息以保證價(jià)格是公平合理的，同時(shí)GAO也考察在采購備件的競爭程度。

　　3.范圍和方法。審計(jì)人員復(fù)核了空軍的合同文件，并和空軍中涉及每項(xiàng)交易的成員進(jìn)行了討論，包括訂約官員、談判者以及價(jià)格分析師?？紤]到通貨膨脹因素，審計(jì)人員對飛機(jī)備件價(jià)格進(jìn)行了調(diào)整。

　　為了決定空軍訂約官員是否獲得并評價(jià)了足夠信息以保證波音公司的價(jià)格是公平合理的，同時(shí)也為了確定在購買備件時(shí)的競爭程度，審計(jì)人員與國防部合同管理局（DCMA）代表進(jìn)行了討論，并且獲得了由DCMA和國防部合同審計(jì)局（DCAA）準(zhǔn)備的報(bào)告和分析。審計(jì)人員復(fù)核了空軍合同文件，和涉及購買備件的訂約官員、談判者和價(jià)格分析師進(jìn)行了討論，同波音公司的代表進(jìn)行討論并參觀了波音的生產(chǎn)設(shè)施。

　　審計(jì)人員在2003年8月到2004年12月間根據(jù)公認(rèn)政府審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行了復(fù)核。

　　4.審計(jì)結(jié)果。審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)空軍訂約官員沒有獲得和評價(jià)適當(dāng)?shù)膬r(jià)格信息，而這是在購買備件時(shí)獲得公平合理價(jià)格的基礎(chǔ)。而且空軍沒有充分考慮國防部合同審汁局（DCAA）和國防部合同管理局（DCMA）對這些購買的分析，這些分析顯示更低的價(jià)格才是合適的。相反，訂約官員依靠波音的判斷分析來支持波音建議的價(jià)格。

　　在認(rèn)定中提及的對備件的購買都沒有通過競爭進(jìn)廳。根據(jù)空軍文件，波音是這些備件的唯一提供者。然而DCMA的分析建議副翼的購買可以是競爭性的 .

　　5.建議。建議國防部長應(yīng)該指導(dǎo)空軍部長：（1）保證訂約官員獲得并評價(jià)可用信息，包括DCAA和DCMA提供的分析，以及其他需要的以獲得公平合理價(jià)格的數(shù)據(jù)； （2）如果可行的話，在AWACS備件的購買中，建立一個(gè)促進(jìn)競爭的戰(zhàn)略；（3）搞清楚空軍獲得AWACS圖樣和技術(shù)數(shù)據(jù)的途徑，包括空軍和波音公司對數(shù)據(jù)的權(quán)利。國防部評論，同意GAO的建議，并且建立計(jì)劃以實(shí)施這些建議。

　　（三）財(cái)政管理——在滿足《不適當(dāng)付款信息》法案要求對面臨的挑戰(zhàn)

　　1.背景。2001年發(fā)布的總統(tǒng)管理議事日程（PMA）把不適當(dāng)付款領(lǐng)域作為一個(gè)可以改進(jìn)的方向。PMA包括五個(gè)政府動(dòng)議，其中之一是改進(jìn)財(cái)政管理，它把不適當(dāng)付款作為優(yōu)先項(xiàng)目。2004年8月，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)把消除不適當(dāng)付款作為一項(xiàng)具體的方案動(dòng)議。

　　2.GAO審計(jì)的緣由。2004財(cái)政年度是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)《2002不適當(dāng)付款信息法案》（1PIA）要求報(bào)告不適當(dāng)付款信息的第一年。在過去幾年中增加的報(bào)告范圍顯示，在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中不適當(dāng)付款是一個(gè)重要且廣泛存在的問題。因?yàn)楸娮h院對不適當(dāng)付款問題的關(guān)注，要求GAO報(bào)告機(jī)構(gòu)在易于進(jìn)行重大不適當(dāng)付款的方案和活動(dòng)方面執(zhí)行評估要求的程度以及由機(jī)構(gòu)估計(jì)的每年的不適當(dāng)付款額。

　　3.范圍和方法。審計(jì)人員復(fù)核了對于美國合并財(cái)政報(bào)表重要的35個(gè)機(jī)構(gòu)中的29個(gè)機(jī)構(gòu)2004財(cái)政年度的績效責(zé)任報(bào)告，以獲得關(guān)于法案以及相關(guān)的管理與預(yù)算制度的執(zhí)行情況。又復(fù)核了相關(guān)的機(jī)構(gòu)文件，包括戰(zhàn)略計(jì)劃、機(jī)構(gòu)。業(yè)績計(jì)劃和報(bào)告、機(jī)構(gòu)審計(jì)·報(bào)告以及機(jī)構(gòu)方案合作者的報(bào)告等。審計(jì)人員完成了2004財(cái)政年度70個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目的復(fù)核，并和機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系搞清楚回復(fù)、要求的額外信息并且更新最初的回復(fù)。審計(jì)工作的依據(jù)是美國公認(rèn)政府審計(jì)準(zhǔn)則。

　　4.審計(jì)結(jié)果。作為對新的IPIA要求的遵守，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)總體上在識(shí)別易于進(jìn)行的不適當(dāng)付款方面取得了進(jìn)步。在收到報(bào)告的29個(gè)中有23個(gè)對所有的方案和行動(dòng)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估。但盡管有新法案強(qiáng)調(diào)的對不適當(dāng)付款的報(bào)告要求，仍有一些機(jī)構(gòu)沒有對所有方案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

　　政府的不適當(dāng)付款的數(shù)量仍然未知，除了沒有評估所有的項(xiàng)目外，機(jī)構(gòu)并沒有準(zhǔn)備他們所認(rèn)定的所有敏感項(xiàng)目的重大不適當(dāng)付款數(shù)額。

　　5.結(jié)論。衡量不適當(dāng)付款以及設(shè)計(jì)和實(shí)施行動(dòng)以減少或消除它們是不容易的任務(wù)。政府降低不適當(dāng)付款努力的最終成功，部分地取決于各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)持續(xù)的勤奮和對完全遵守法案和相關(guān)OMB指南的承諾。每個(gè)機(jī)構(gòu)、政府、國會(huì)對實(shí)施法案的認(rèn)識(shí)將決定總體的效果和機(jī)構(gòu)降低不適當(dāng)付款的水平，并且保證聯(lián)邦資金有效的使用和用于預(yù)期的目的。

　　6.建議，建議政府管理預(yù)算辦公室（OMB）主任：（1）

　　要求那些沒有遵守IPIA要求的機(jī)構(gòu)或沒有對所有方案和活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)間框架，并且識(shí)別在履行風(fēng)險(xiǎn)評估和滿足報(bào)告要求時(shí)需要的資源；（2）建立一個(gè)計(jì)劃以向那些沒有執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評估或沒有滿足報(bào)告要求的機(jī)構(gòu)提供資源；（3）作為程序的一部分，考慮對于任何 OMB認(rèn)為沒有遵守IPIA要求嚴(yán)重的或落后的機(jī)構(gòu)建立懲罰措施的可行性。

　　二、我國政府績效審計(jì)

　　盡管我國目前績效審計(jì)在政府審計(jì)總量中所占比重較小，但是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，如廣東省深圳市、山東省青島市等，地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)開始積極地探索我國政府績效審計(jì)的道路，實(shí)施了一些有代表性的審計(jì)項(xiàng)目，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以下是我們選取三個(gè)典型案例。

　?。ㄒ唬┥钲谑行l(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況的績效審計(jì)，…

　　1.選擇項(xiàng)目。在確定審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，首先考慮了它的重要性和實(shí)用性。在2002年3月深圳市第三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，代表們對某醫(yī)院購置價(jià)值4000萬元的核磁共振設(shè)備預(yù)算提出質(zhì)疑，認(rèn)為目前不必再添置此類設(shè)備，這項(xiàng)預(yù)算被暫緩安排。這引起了審計(jì)局的注意，于是審計(jì)局研究決定2002年對市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況進(jìn)行績效審計(jì)。審計(jì)人員在收集該項(xiàng)審計(jì)的背景資料后，經(jīng)與主管部門商討，建立了該項(xiàng)績效審計(jì)的考核指標(biāo)，并編制了取證表格，在此基礎(chǔ)上，制定了審計(jì)方案。

　　2.實(shí)施審計(jì)。2002年8月至11月，審計(jì)人員對深圳市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院及衛(wèi)生局的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了深入調(diào)查。審計(jì)組先選點(diǎn)進(jìn)行制度測試，試用考核指標(biāo)。根據(jù)實(shí)際發(fā)現(xiàn)的問題，適當(dāng)修正審計(jì)目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整審計(jì)方案，進(jìn)一步明確審計(jì)內(nèi)容和工作步驟。

　　對審計(jì)中確定的重點(diǎn)設(shè)備和部門，加強(qiáng)現(xiàn)場觀測和實(shí)地調(diào)查，同時(shí)注意與被審計(jì)單位的溝通，以各種方式征詢他們的意見。現(xiàn)場工作完成后，對審計(jì)取得的數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行匯總、綜合和分析，從中找出影響財(cái)政資金使用績效的問題和制度執(zhí)行上的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)與被審計(jì)單位和有關(guān)專家交換意見，初步形成審計(jì)結(jié)果。

　　3.審計(jì)結(jié)果。（1）財(cái)政資金用于購置醫(yī)療設(shè)備并無明確的目標(biāo)和規(guī)劃，基本上是由醫(yī)院各自申請納入預(yù)算，對申請項(xiàng)目沒有建立評價(jià)制度，加上財(cái)政局同衛(wèi)生局之間缺乏溝通，財(cái)政資金的使用和分配不合理；（2）醫(yī)療設(shè)備從申請到招標(biāo)，耗費(fèi)時(shí)間長，一般需要3個(gè)月以上的時(shí)間，不利于及時(shí)滿足醫(yī)院診斷和治療的需要；（3）大部分醫(yī)院沒有進(jìn)行設(shè)備考核和效益分析，同時(shí)主管部門也未制定效益考核的具體辦法和指標(biāo)，對各醫(yī)院報(bào)送資料沒能及時(shí)統(tǒng)計(jì)分析并充分利用；（4）部分大型醫(yī)療設(shè)備處于閑置或半閑置狀態(tài)，利用率偏低，重購置、輕管理，對使用效益關(guān)注不夠。

　　4.審計(jì)建議：（1）改變各醫(yī)院多頭申購醫(yī)療設(shè)備的狀況，建立統(tǒng)一的醫(yī)療設(shè)備申購制度和配置規(guī)劃；（2）加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)的信息化建設(shè)，建立醫(yī)療設(shè)備管理數(shù)據(jù)庫； （3）建立醫(yī)療設(shè)備采購、管理及效益考核的專家評審制度；（4）主管部門下達(dá)考核指標(biāo)，嚴(yán)格管理規(guī)章，各醫(yī)院切實(shí)做好基礎(chǔ)工作；（5）對現(xiàn)存利用效益不高的設(shè)備，研究解決辦法，統(tǒng)籌安排使用。

　　5.報(bào)告結(jié)果。被審計(jì)單位認(rèn)為審計(jì)結(jié)果客觀公正，所提建議適當(dāng)可行，并已采取具體措施改進(jìn)有關(guān)工作；市人大預(yù)算委員會(huì)對審計(jì)局的績效審計(jì)工作給予廠充分肯定。

　?。ǘ┣鄭u市污水處理廠及其配套工程效益審計(jì)

　　1.選擇項(xiàng)目。該污水處理廠及其配套項(xiàng)目是青島市完善城市排污系統(tǒng)的重要組成部分，是1997年市政府重點(diǎn)辦好的15件實(shí)事之一。該項(xiàng)目概算總投資1.74億元，資金來源主要由國債專項(xiàng)和財(cái)政投資兩部分組成。

　　2.審計(jì)目標(biāo)。從項(xiàng)目建設(shè)的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”三個(gè)方面，對項(xiàng)目的投資效益做出客觀評價(jià)，分析投資、預(yù)算管理體制中存在的缺陷，并提出改進(jìn)建議，提高資源利用率，提高投資效益。

　　3.審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來源主要包括：國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、資金使用、項(xiàng)目審批等方面的法規(guī)和政策；國家審計(jì)準(zhǔn)則；行業(yè)主管部門制訂的工程定額及施工規(guī)范；被審計(jì)單位財(cái)務(wù)、工程管理執(zhí)行和程序手冊；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告概算、計(jì)劃批復(fù)文件及審查意見；工程設(shè)計(jì)資料、批復(fù)文件及審查意見等；評價(jià)項(xiàng)目效果的指標(biāo)是評價(jià)海水水質(zhì)污染狀況的四個(gè)主要污染指標(biāo)。

　　4.審計(jì)方法。除常用的審計(jì)方法外，大量使用詢問、統(tǒng)計(jì)分析、訪談等許多方法。比如調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)某總進(jìn)水閘門和溢流口之間設(shè)計(jì)不當(dāng)，導(dǎo)致差不多每隔一個(gè)月就要發(fā)生污水溢流。

　　5.審計(jì)結(jié)果和評價(jià)。項(xiàng)目效果：（1）該項(xiàng)目的實(shí)施基本改變了前海一帶雨水污水混流的現(xiàn)象，前海一帶的污染狀況比過去有明顯改善。從評價(jià)海水水質(zhì)狀況的4個(gè)主要污染指標(biāo)的變化看，均有比較明顯的降低；（2）該項(xiàng)目的實(shí)施基本達(dá)到了設(shè)計(jì)要求和國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，起到了治理環(huán)境污染，改善生活環(huán)境質(zhì)量的作用。

　　但是也存在一些主要問題：（1）建設(shè)單位項(xiàng)目管理不嚴(yán)，施工單位高估冒算，提高了建設(shè)成本；（2）超概算、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)辦公場所，投資不經(jīng)濟(jì)：（3）設(shè)計(jì)決策不科學(xué)，造成設(shè)備損壞停用。經(jīng)現(xiàn)場盤點(diǎn)，12臺(tái)除砂機(jī)中已有8臺(tái)損壞停用。

　?。ㄈ┩Ｊ型９珗@項(xiàng)目績效審計(jì)

　　1.背景。威海市威海公園建設(shè)項(xiàng)目于2001年竣工后，社會(huì)各界對其看法不一，有的認(rèn)為是一項(xiàng)“民心工程”，有的則認(rèn)為是一項(xiàng)“政績工程”。公園建設(shè)到底花了多少錢，到底取得了多大的效益，都沒有一個(gè)明確的評價(jià)。

　　在2003年年初，威海市審計(jì)局將威海公園投資效益審計(jì)列入了審計(jì)計(jì)劃，對參建單位建設(shè)資金使用情況和 2000至2002年度財(cái)務(wù)收支進(jìn)行了審計(jì)，對項(xiàng)目的組織管理和建成后帶來的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益進(jìn)行調(diào)查。

　　2.審計(jì)目標(biāo)。（1）對管理部門及參建單位進(jìn)行項(xiàng)目管理及資金使用情況的審計(jì)調(diào)查，借此摸清全市市政建設(shè)的管理狀況、財(cái)務(wù)狀況和投資控制情況，分析項(xiàng)目本身的管理體制對政府投資效益的影響；（2）對公園項(xiàng)目建成后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益進(jìn)行審計(jì)調(diào)查和客觀評價(jià)；（3）對三個(gè)參建單位市政公司、園林處和路燈處2000至2002年度的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行了審計(jì)。

　　3.審計(jì)過程。從建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)人手，對項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備工作、工程指揮部的成立及運(yùn)作、設(shè)計(jì)施工監(jiān)理采購的招投標(biāo)、工程資金的落實(shí)和使用、工程進(jìn)度質(zhì)量的管理等情況進(jìn)行了全面的審計(jì)調(diào)查，4.審計(jì)發(fā)現(xiàn)了一些問題：（1）參建單位財(cái)務(wù)核算中的弄虛作假、會(huì)計(jì)信息失真等問題計(jì)2.5億元；（2）市政建設(shè)存在行業(yè)壟斷現(xiàn)象；（3）建設(shè)項(xiàng)目管理部門不明確，缺乏統(tǒng)一管理和統(tǒng)一核算；（4）參建單位具有管理單位和施工單位雙重身份；項(xiàng)目概算編制不實(shí)、控制不力；（5）工程結(jié)算不實(shí)，部分工程實(shí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)。

　　5.建設(shè)項(xiàng)目的效益評價(jià)：（1）有效提升了城市文化品位和城市品牌價(jià)值；（2）整體上改善了市區(qū)的投資環(huán)境，促進(jìn)了招商引資工作；（3）拉動(dòng)了周邊房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展； （4）對旅游業(yè)拉動(dòng)作用明顯；（5）改善了市區(qū)交通格局； （6）改善了城市自然生態(tài)環(huán)境。

　　6.建議：（1）建立多元化的市政建設(shè)的投融資渠道； （2）放開市政設(shè)施經(jīng)營市場；（3）改革市政建設(shè)管理體制； （4）進(jìn)一步加強(qiáng)市政建設(shè)的項(xiàng)目管理；（5）加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。

　　三、中美政府績效審計(jì)的差異分析

　　美國是世界上開展政府績效審計(jì)比較早的國家，在理論研究、審計(jì)規(guī)范和實(shí)務(wù)方面都已經(jīng)比較成熟，中國政府績效審計(jì)剛剛起步。分析以上審計(jì)案例可以發(fā)現(xiàn)，中美兩國在政府績效審計(jì)實(shí)踐方面主要存在以下差異：

　　（一）選擇項(xiàng)目方面。美國最高審計(jì)機(jī)關(guān)GAO選擇績效審計(jì)的范圍非常廣泛，具有計(jì)劃性和經(jīng)常性特點(diǎn)。在2004財(cái)政年度所選的審計(jì)項(xiàng)目中，包括了三個(gè)方面：人們的福利與財(cái)務(wù)安全、安全威脅的變化與全球化挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)變聯(lián)邦政府職能。我國審計(jì)機(jī)關(guān)選擇項(xiàng)目范圍比較狹窄，過于注重項(xiàng)目的代表性、影響力，缺少計(jì)劃性和經(jīng)常性，屬于被動(dòng)的反應(yīng)型審汁，主要集中，在公共工程和專項(xiàng)資金方面。

　?。ǘ┐_定審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容方面，美國每個(gè)項(xiàng)口確定的審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容比較唯一、具體、針對性強(qiáng)，而且主要是評價(jià)相關(guān)單位內(nèi)部控制制度或程序的恰當(dāng)性，一般不包括財(cái)政、財(cái)務(wù)收支合法性目標(biāo)。我國績效審計(jì)每個(gè)項(xiàng)目的目標(biāo)比較抽象、也比較多。既有財(cái)政財(cái)務(wù)收支臺(tái)規(guī)性方面的目標(biāo)，又包括效益性目標(biāo)，而效益性目標(biāo)又包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面，因此，不易于操作。

　?。ㄈ┐_定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面。美國績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也包括采用預(yù)算、計(jì)劃等標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于審計(jì)比較成熟，各個(gè)項(xiàng)目的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較明確。由于我國績效審計(jì)在探索階段，在確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面難度比較大，審計(jì)人員往往需要和被審計(jì)單位進(jìn)行充分地溝通、協(xié)商。

　?。ㄋ模┙ㄗh與措施。美國績效審計(jì)報(bào)告中的審計(jì)建議比較具體，具有很強(qiáng)的可操作性；被審計(jì)人等相關(guān)各方對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和審計(jì)建議的反映在報(bào)告中敘述的比較詳細(xì)。

　　我國許多績效審計(jì)報(bào)告的建議比較概括、抽象，可操作性不強(qiáng)，尤其是對相關(guān)單位的反應(yīng)的描述更是簡單，往往用“采取丁一定的整改措施”或“提出了整改措施”等模糊語言一筆帶過。

　　四、對我國開展政府績效審計(jì)的建議

　　盡管我國政府績效審計(jì)剛剛起步，但是已經(jīng)取得了一定的成效，并為進(jìn)一步開展績效審計(jì)積累了初步的經(jīng)驗(yàn)，形成了一定的審計(jì)程序。根據(jù)我國政府績效審計(jì)實(shí)踐，借鑒國外績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，我們提出以下建議：

　?。ㄒ唬┱补こ添?xiàng)目和專項(xiàng)資金可能是我國政府績效審計(jì)的合適的切入點(diǎn)。本文選取的我國三個(gè)政府績效審計(jì)的案例和關(guān)于我國開展政府績效審計(jì)的統(tǒng)計(jì)表明：我國政府績效審計(jì)的選擇基本上集中在政府公共工程項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目上。形成這樣的狀況，可能的原因主要是：一是我們剛剛開始嘗試這種審計(jì)形式，缺乏足夠的績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，公共工程和專項(xiàng)資金的績效評價(jià)相對比較容易；二是它們有一定的代表性、重要性和影響力。當(dāng)前，在我國政府審計(jì)資源有限，通過選擇具有典型意義的政府投資項(xiàng)目或政府專項(xiàng)資金開展績效審計(jì)是我國政府績效審計(jì)走向完善和成熟的必由之路。我國今后仍應(yīng)該把公共工程和專項(xiàng)資金作為績效審計(jì)的重點(diǎn)。與此同時(shí)積極嘗試開展單位或部門績效審計(jì)以及財(cái)政收支的全面績效審計(jì)。

　?。ǘ┰陂_展延伸性績效審計(jì)的基礎(chǔ)上，積極探索單一目標(biāo)的績效審計(jì)。從已經(jīng)公布的典型績效審計(jì)案例看，都是在檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性和合法性的基礎(chǔ)上， 評價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。從根本上說，這是一種多目標(biāo)的審計(jì)，或者說是從合法性審計(jì)延伸到績效審計(jì)，還不是專門的績效審計(jì)，因此，我們應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展單一目標(biāo)的績效審計(jì)，以便于績效審計(jì)更加深入的開展。

　　（三）采用靈活多樣的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。選擇評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績效審計(jì)中的關(guān)鍵，其恰當(dāng)與否直接關(guān)系到審計(jì)結(jié)論的正確性。從案例中可以看出，中國績效審計(jì)存在著各種不同的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)項(xiàng)目制訂的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要參考與項(xiàng)目相關(guān)的國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、資金使用、項(xiàng)目審批等方面的法規(guī)和政策；行業(yè)主管部門制訂的工程定額及施工規(guī)范；被審計(jì)單位財(cái)務(wù)、工程管理執(zhí)行和程序手冊；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、計(jì)劃批復(fù)文件及審查意見；工程設(shè)計(jì)資料、批復(fù)文件及審查意見、同類項(xiàng)目的先進(jìn)性指標(biāo)或平均指標(biāo)等。國外的實(shí)踐也證明，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是多樣化的，比如：有關(guān)的計(jì)劃、相關(guān)案例和相關(guān)法案的要求等。

　?。ㄋ模徲?jì)目標(biāo)和內(nèi)容應(yīng)明確、具體。從我國已有的績效審計(jì)案例來看，績效審計(jì)的目標(biāo)多為效益性，包括了經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益等，比較籠統(tǒng)和抽象，操作起來也比較困難，增加了績效審計(jì)的難度。從美國績效審計(jì)案例來看，其目標(biāo)則比較明確和具體。比如在美國政府電子化項(xiàng)目審計(jì)中，其確定的目標(biāo)為：（1）審計(jì)在 2003和2004財(cái)政年度聯(lián)邦機(jī)構(gòu)是否按計(jì)劃的數(shù)額對10個(gè)依賴這些投入的政府電子化動(dòng)議進(jìn)行了投入；（2）審計(jì)這些投人的。及時(shí)性以及在每個(gè)財(cái)政年度投入遲緩的原因。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)該借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，在確定績效審計(jì)目標(biāo)時(shí)應(yīng)該具體、可行，增強(qiáng)績效審計(jì)的針對性。從具體評價(jià)目標(biāo)和內(nèi)容上來看，不一定是某一項(xiàng)目的全面的績效評價(jià)，可就某一方面的績效進(jìn)行評價(jià)，比如只評價(jià)經(jīng)濟(jì)性或效果性等，這樣更易于操作，更適合我國目前的績效審計(jì)狀況。

　?。ㄎ澹┘皶r(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成指導(dǎo)性規(guī)范

　　從案例中可以看出，我國審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中也總結(jié)出了一套具有一定規(guī)范性的審計(jì)程序，這一點(diǎn)在深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況的績效審計(jì)、青島市污水處理廠及其配套工程效益審計(jì)項(xiàng)目中非常清晰。我國的績效審計(jì)一般執(zhí)行如下程序： （1）選擇審計(jì)項(xiàng)目；（2）項(xiàng)目背景調(diào)查；（3）確定審計(jì)目標(biāo)；（3）選擇績效審計(jì)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（4）制訂審計(jì)方案； （5）實(shí)施審計(jì)；（6）評價(jià)和形成審計(jì)報(bào)告。應(yīng)該說上述程序?qū)σ?guī)范績效審計(jì)是非常有益的。我們應(yīng)該在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，形成初步的績效審計(jì)指導(dǎo)規(guī)范，以有效指導(dǎo)績效審計(jì)工作更好地開展。