公共投資項(xiàng)目審計(jì)在印度政府審計(jì)中，歷史比較悠久，因他們把公共投資項(xiàng)目稱作公共工程，所以又叫公共工程審計(jì)，我們這里也就使用“公共工程審計(jì)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)研究這項(xiàng)工作。

　　一、審計(jì)機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成和審計(jì)范圍

　　從歷史上看，從英國(guó)統(tǒng)治時(shí)期的1855年，印度就已設(shè)立了公共工程部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)民用和軍用建筑、灌溉、交通和鐵路工程。同時(shí)，人們已認(rèn)識(shí)到必須統(tǒng)一公共工程的賬戶系統(tǒng)并由獨(dú)立的專業(yè)公共工程審計(jì)師對(duì)這些賬戶進(jìn)行定期審計(jì)并為此作出了安排。

　　由于印度實(shí)行的是聯(lián)邦體制，由聯(lián)邦政府和邦政府組成，它們對(duì)所管轄區(qū)的事務(wù)具有特定的立法和行政權(quán)。關(guān)于審計(jì)，憲法規(guī)定設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，由印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，并委托其對(duì)聯(lián)邦政府和所有邦政府的賬戶進(jìn)行審計(jì)。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)視情況將報(bào)告提交給總統(tǒng)或邦首腦，后者再將報(bào)告提交給總統(tǒng)或邦立法機(jī)構(gòu)。

　　公共工程一般由下列單位來(lái)實(shí)施：聯(lián)邦政府的各部委、邦政府的各部門(mén)、符合立法規(guī)定的法人團(tuán)體，以及按公司法注冊(cè)的政府公司。

　　按憲法頒布的《一九七一年主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)法》的規(guī)定（責(zé)職、權(quán)力和工作條件），凡政府部門(mén)、法人團(tuán)體和政府公司實(shí)施的公共工程的法定審計(jì)應(yīng)由印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)來(lái)執(zhí)行。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)通過(guò)地區(qū)審計(jì)局的負(fù)責(zé)人履行其審計(jì)職責(zé)，后者是在主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的指導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)的。負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)事項(xiàng)審計(jì)的地區(qū)審計(jì)局（審計(jì)局長(zhǎng)）和負(fù)責(zé)邦政府會(huì)計(jì)事項(xiàng)審計(jì)的地區(qū)審計(jì)局（總會(huì)計(jì)師）都設(shè)置了專門(mén)從事公共工程審計(jì)的審計(jì)部門(mén)。

　　審計(jì)部門(mén)的人員是按批準(zhǔn)的編制招聘的。應(yīng)聘人員需參加職業(yè)培訓(xùn)，以便熟悉和掌握會(huì)計(jì)、審計(jì)以及公共工程審計(jì)方面的知識(shí)和技能。只有那些通過(guò)了部門(mén)考試并持有政府會(huì)計(jì)與審計(jì)文憑的人員才能晉升到初級(jí)監(jiān)督的職位。從事政府審計(jì)的更高層的管理人員是直接通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試來(lái)招聘的，在晉升該職之前，他們應(yīng)參加強(qiáng)化的理論和實(shí)踐培訓(xùn)，包括公共工程審計(jì)和會(huì)計(jì)的培訓(xùn)。

　　培訓(xùn)學(xué)院為工作人員和初級(jí)監(jiān)督官員開(kāi)設(shè)了關(guān)于審計(jì)和審計(jì)技術(shù)的新生培訓(xùn)班。

　　公共工程審計(jì)的范圍包括收支審計(jì)，供應(yīng)和存貨賬目審計(jì)。審計(jì)的目的除糾正錯(cuò)誤的賬目以外，還包括：核對(duì)收入的真實(shí)性、完整性；審查支出的合法性、合規(guī)性和合理性，并評(píng)估其經(jīng)濟(jì)性、效益和效率；檢查供應(yīng)與存貨是否得到了真實(shí)的反映，手續(xù)是否得到了正確的實(shí)施，并指出控制系統(tǒng)中任何嚴(yán)重的缺陷；對(duì)撥款進(jìn)行審計(jì)等。

　　二、審計(jì)的內(nèi)容和審計(jì)程序

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　　印度對(duì)公共工程的管理主要是由中央政府和邦政府或中央直轄區(qū)的公共工程部門(mén)分別負(fù)責(zé)所轄區(qū)內(nèi)的公共工程，如建筑物、道路、橋梁和灌溉工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和維護(hù)。公共工程部門(mén)設(shè)有不同的分支機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)不同類型的工程，如灌溉、道路、建筑物、公共衛(wèi)生和其他工程等。另外，還有負(fù)責(zé)特殊工程和項(xiàng)目的專門(mén)分支機(jī)構(gòu)，每個(gè)分支機(jī)構(gòu)由一名總工程師領(lǐng)導(dǎo)，并配有助手，包括：指定領(lǐng)域的官員、管理工程師和執(zhí)行工程師，他們的職責(zé)和地域分工均十分明確。

　　公共工程管理工作也有一定的程序。公共工程部門(mén)下設(shè)局，每個(gè)局由一名管理工程師領(lǐng)導(dǎo)，局下設(shè)處，每個(gè)處由一名執(zhí)行工程師領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)分工的不同，如設(shè)計(jì)、建筑等，可設(shè)立特別局或處。建設(shè)大型項(xiàng)目時(shí)，可設(shè)立一個(gè)專門(mén)組織來(lái)負(fù)責(zé)，由項(xiàng)目辦公室領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目辦公室也設(shè)有總工程師、管理工程師和執(zhí)行工程師。項(xiàng)目辦公室設(shè)有財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)部，由財(cái)務(wù)顧問(wèn)和總會(huì)計(jì)師領(lǐng)導(dǎo)，其作用與內(nèi)審師相當(dāng)，主要執(zhí)行單位是處，由執(zhí)行經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，又稱處長(zhǎng)，處長(zhǎng)下面是處會(huì)計(jì)師，他們都熟悉會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)規(guī)則。

　　部門(mén)程序規(guī)定任何工程或項(xiàng)目在開(kāi)工之前，必須獲得行政、技術(shù)和財(cái)務(wù)部門(mén)的批準(zhǔn)。行政審批說(shuō)明行政管理部門(mén)已正式同意工程由公共工程部門(mén)來(lái)承辦。這種審批由使用部門(mén)根據(jù)公共工程部門(mén)編制的暫行概算和計(jì)劃綱要來(lái)辦理，至于個(gè)別項(xiàng)目的行政審批則以其技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性報(bào)告為依據(jù)。

　　在初步概算和計(jì)劃綱要或項(xiàng)目報(bào)告的基礎(chǔ)上，公共工程部門(mén)再編制出提款的詳細(xì)規(guī)定和概算。為了編制切實(shí)可行的概算，應(yīng)對(duì)工程各類工種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)度和工程的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格作出規(guī)定。公共工程部門(mén)的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)保證工作質(zhì)量令人滿意，以滿足用戶的需求；并且以現(xiàn)有技術(shù)、物資和人力來(lái)確保工程技術(shù)的可靠性，只有具備上述條件，才能進(jìn)行技術(shù)審批，之后，在資金來(lái)源有保證的情況下，才可進(jìn)行財(cái)務(wù)審批。因此，只有在技術(shù)可靠，資金來(lái)源有保障的情況下，工程或項(xiàng)目才能上馬。

　　在招標(biāo)、投標(biāo)評(píng)估和接受投標(biāo)方面，公共工程部門(mén)也制定出詳細(xì)的程序，以便通過(guò)承包商實(shí)施工程。為了確保工程中有良好的協(xié)作關(guān)系和對(duì)工程的監(jiān)督，同時(shí)也為了保護(hù)政府的利益，部門(mén)守則對(duì)部門(mén)官員和契約人的工作關(guān)系做了規(guī)定，在政府會(huì)計(jì)的全盤(pán)計(jì)劃中，已對(duì)公共工程會(huì)計(jì)系統(tǒng)做了規(guī)定。盡管政府會(huì)計(jì)一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但在公共工程部門(mén)的會(huì)計(jì)中，在處理一些特殊類別的會(huì)計(jì)事項(xiàng)時(shí)，則同權(quán)責(zé)發(fā)生制適當(dāng)結(jié)合起來(lái)運(yùn)用，以便確保更好地控制財(cái)務(wù)。公共工程部門(mén)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)為下列事項(xiàng)定期提供信息處理：將項(xiàng)目成本控制在批準(zhǔn)的概算內(nèi)；材料管理；協(xié)調(diào)管理；協(xié)調(diào)支付給合同各方的款項(xiàng)；給政府的回扣等。

　　公共工程部門(mén)直接實(shí)施工程或?qū)⒐こ涛薪o承包商實(shí)施。只有在下列情況下，公共工程部門(mén)直接負(fù)責(zé)工程的實(shí)施，主要出于下列考慮：

　　——由于工程地點(diǎn)偏僻，承包人對(duì)此不感興趣；

　　——由于工程的特殊性，承包人缺乏這方面的專業(yè)知識(shí)；

　　——投標(biāo)費(fèi)用過(guò)高；

　　——屬于小修、小維護(hù)的工程。

　　工程的資金由有關(guān)的各級(jí)政府在它們各自的年度預(yù)算中列出。公共工程部門(mén)的工程都已列入“五年計(jì)劃”和“年度計(jì)劃”的規(guī)劃中，工程開(kāi)支由計(jì)劃委員會(huì)審批。各級(jí)政府根據(jù)批準(zhǔn)的支出編制各自的預(yù)算并把資金撥給各項(xiàng)工程，對(duì)于那些計(jì)劃外的維修工程，其預(yù)算款項(xiàng)按部門(mén)概算撥給以保障資金的來(lái)源。

　?。ǘ徲?jì)公共工程的內(nèi)容和程序

　　對(duì)公共工程審計(jì)的范圍和內(nèi)容主要是由印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)決定。只有事后審計(jì)由印度審計(jì)部完成。由于時(shí)間和人員限制，審計(jì)部不可能對(duì)每個(gè)會(huì)計(jì)事項(xiàng)都去進(jìn)行詳細(xì)檢查，而一般是采用分層抽樣法對(duì)不同類型的會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行檢查。抽查量在主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)簽發(fā)的機(jī)密文件中已有規(guī)定。

　　在印度，主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)也被授權(quán)負(fù)責(zé)各邦政府的賬目編制。為此，公共工程處將原始賬目遞交總會(huì)計(jì)師。公共工程審計(jì)分兩階段進(jìn)行——中央審計(jì)和地方審計(jì)。這兩個(gè)階段是相輔相成的。依據(jù)審計(jì)辦公室收到的文件和原始賬目，對(duì)會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行的審計(jì)叫做“中央審計(jì)”。收到的文件包括公共工程處的每月賬目，主管部門(mén)關(guān)于工程的批文，財(cái)務(wù)撥款批文（預(yù)算規(guī)定）和主要合同的復(fù)印件，對(duì)那些重要的批文和采購(gòu)合同進(jìn)行審查時(shí)，往往需要索取部門(mén)的案卷，以便進(jìn)行更為詳細(xì)的檢查。

　　中央審計(jì)通常系合規(guī)審計(jì)。

　　關(guān)于工程的中央審計(jì)包括下述要點(diǎn)：

　　——支出授權(quán)的充分性；

　　——賬目科目分類的正確性；

　　——賬務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的遵循情況；

　　——支出是否屬于資金規(guī)定的范圍。

　　構(gòu)成賬目和會(huì)計(jì)事項(xiàng)基礎(chǔ)的原始賬目和其他賬本及記錄均保存在執(zhí)行部門(mén)的辦公室。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)有權(quán)檢查這些辦公室，以便證實(shí)上述原始記錄是否保存完好。在被審單位的辦公室對(duì)記錄進(jìn)行的檢查稱為“地方審計(jì)”。地方審計(jì)的同期和時(shí)限視工程的性質(zhì)和價(jià)值，中央審計(jì)期間發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和其他因素而定。地方審計(jì)的年茺計(jì)劃由每個(gè)審計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的批示提前制定，通常由3～4人組成的審計(jì)小組每年對(duì)基建處和項(xiàng)目處進(jìn)行就地審計(jì)。

　　地方審計(jì)涉及下列方面：

　　——工程的詳細(xì)概算是否根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)編制；

　　——工程的圖紙、設(shè)計(jì)和規(guī)格是否基于最初的測(cè)試和調(diào)查；

　　——招標(biāo)及對(duì)其的審查和受標(biāo)是否符合有關(guān)規(guī)定；

　　——是否有正確的工程測(cè)量記錄；

　　——竣工工程的數(shù)量是否與批準(zhǔn)的概算相符；

　　——是否按工程數(shù)量和合同規(guī)定付給簽約人款項(xiàng)；

　　——收入賬目、存貨與庫(kù)存平衡是否得到正確維持；按標(biāo)準(zhǔn)，存貨余額是否合理。

　　有些項(xiàng)目由專門(mén)的項(xiàng)目組織負(fù)責(zé)實(shí)施。這類項(xiàng)目的審計(jì)一般由項(xiàng)目管理局所在地的地方審計(jì)局執(zhí)行。雙重事后審計(jì)體系應(yīng)運(yùn)而生。

　　主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)關(guān)于公共工程審計(jì)的詳細(xì)批示為審計(jì)計(jì)劃提供了框架。審計(jì)任務(wù)按工程的各類工種在一定時(shí)間內(nèi)完成。制度規(guī)定必須保存好已完成的審計(jì)任務(wù)的書(shū)面記錄，即工作底稿。每一級(jí)的審計(jì)都應(yīng)接受上一級(jí)的監(jiān)督和檢查，以確保規(guī)定的程序得以遵守，需經(jīng)審計(jì)或檢查的文件按規(guī)定受到了檢查。

　　直到20世紀(jì)50年代末，印度政府審計(jì)仍主要局限于檢查是否遵循資金規(guī)定和其他規(guī)章，以及支出是否合理。當(dāng)時(shí)對(duì)有關(guān)的會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)、撥款審計(jì)合規(guī)合法和恰當(dāng)性審計(jì)后，證明這些審計(jì)在檢查不正當(dāng)?shù)?、違規(guī)的鋪張浪費(fèi)的支出中，效果顯著。在實(shí)施一系列龐大支出的發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目后，發(fā)現(xiàn)在審計(jì)中，無(wú)法對(duì)每個(gè)會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行充分的逐項(xiàng)檢查，為此，審計(jì)有必要檢查項(xiàng)目和規(guī)劃是否得以實(shí)施，實(shí)施情況是否有效，并且收到了預(yù)期的效益，據(jù)此，審計(jì)范圍必須擴(kuò)大，主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)有選擇地對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、效益和效果審計(jì)。

　　三、審計(jì)的結(jié)論，即審計(jì)報(bào)告

　　中央審計(jì)和地方審計(jì)對(duì)所選項(xiàng)目得出的審計(jì)意見(jiàn)以及檢查報(bào)告初稿都要送交部門(mén)官員，以便征求他們的意見(jiàn)并得到他們的認(rèn)可。

　　在聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)審計(jì)意見(jiàn)進(jìn)行檢查。尚未解決的重要意見(jiàn)應(yīng)考慮列入主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告。

　　選擇審計(jì)報(bào)告材料的指導(dǎo)原則：

　　——列出違反法規(guī)、規(guī)定或法令的案例以及其他已經(jīng)給或?qū)⒔o公共資金帶來(lái)?yè)p失的案例；

　　——系統(tǒng)不太重要的違規(guī)問(wèn)題，這些問(wèn)題表明財(cái)務(wù)控制或行政管理中存在共同缺陷。它們可以系統(tǒng)檢查的方式進(jìn)行正確評(píng)論。如果政府已采取充分的補(bǔ)救措施，則無(wú)需再提建議；

　　——判斷違紀(jì)總是或造成損失的案例的重要性時(shí)應(yīng)考慮工程規(guī)模的大小和工程實(shí)施的條件；

　　——對(duì)被告有利的已判決的案例不予提及；

　　——通常不報(bào)告過(guò)去的案例。

　　在起草審計(jì)報(bào)告時(shí)，最重要的準(zhǔn)則就是讓事實(shí)說(shuō)話。采取客觀的評(píng)價(jià)方式，用事實(shí)和數(shù)據(jù)精心編制審計(jì)報(bào)告。

　　報(bào)告的顯著特點(diǎn)應(yīng)該是準(zhǔn)確、明晰、目的明確。

　　聯(lián)邦政府的審計(jì)報(bào)告由主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)提交給印度總統(tǒng)再由總統(tǒng)轉(zhuǎn)交議會(huì)。邦政府的審計(jì)報(bào)告應(yīng)提交給邦首席部門(mén)，再由他轉(zhuǎn)交邦立法機(jī)構(gòu)。

　　議會(huì)的公共賬目委員會(huì)或邦的立法機(jī)構(gòu)將對(duì)聯(lián)邦政府或邦政府的賬目審計(jì)報(bào)告加以審計(jì)。

　　公共賬目委員會(huì)對(duì)有關(guān)的主管部門(mén)進(jìn)行檢查，并在報(bào)告定稿之前收集必要的口頭證據(jù)和信息，同時(shí)提出建議。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)及其下屬官員將在各個(gè)階段協(xié)助該委員會(huì)。

　　公共賬目委員會(huì)將他們的報(bào)告提交給立法機(jī)構(gòu)。這份報(bào)告包括它對(duì)審計(jì)報(bào)告的意見(jiàn)及采取行動(dòng)的建議。

　　有關(guān)部門(mén)根據(jù)建議，采取改進(jìn)措施，并在規(guī)定時(shí)間里提交一份關(guān)于采納公共賬目委員會(huì)建議措施的報(bào)告。

　　審計(jì)評(píng)議意見(jiàn)和所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題給執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供了反饋信息并幫助他們糾正程序中的錯(cuò)誤，提高系統(tǒng)的效益和經(jīng)濟(jì)性。有選擇地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估，對(duì)克服項(xiàng)目實(shí)施和計(jì)劃體系中的不足之處起了良好的作用。