加入WTO之后，我國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、法律制度、文化傳統(tǒng)必將發(fā)生重大變化，與此相關(guān)，這些審計(jì)環(huán)境的變化，必然會(huì)給審計(jì)工作帶來一定的影響，制約審計(jì)的存在與發(fā)展。因此，分析由此帶來的影響，研究國(guó)家審計(jì)如何適應(yīng)新環(huán)境需要，加快審計(jì)事業(yè)發(fā)展，更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的對(duì)策顯得尤為重要。以下就加入WTO之后，審計(jì)環(huán)境變化對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)的主要影響及其對(duì)策談點(diǎn)看法。

　　一、帶來的主要影響

　?。ㄒ唬┱毮苻D(zhuǎn)變帶來的影響

　　由于世貿(mào)組織是一個(gè)政府間的國(guó)際組織，加入WTO是以國(guó)家或地區(qū)的政府為主體的，因此，入世首先意味著政府的“入世”。這就要求我們的各級(jí)政府在加入WTO之后，必須在管理經(jīng)濟(jì)的方式與方法方面有一個(gè)較大的改進(jìn)，必須按照WTO的規(guī)則，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推行政企分開、政事分開，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的硬性管理。加入WTO之后，我國(guó)政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，將由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，管理的重點(diǎn)也將由原來過多地對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理與控制。其中就政府與企業(yè)的關(guān)系而言，政企分開后，政府對(duì)企業(yè)的管理職能將更多地轉(zhuǎn)化為間接控制職能，其工作中心也必將向間接管理轉(zhuǎn)移。在此情況下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)行政部門，其工作重心也必將隨之轉(zhuǎn)移。從總體上說，政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上要求審計(jì)監(jiān)督必須將更多的精力放在為政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控與宏觀管理服務(wù)方面，必須將更多的審計(jì)資源從直接對(duì)企業(yè)、單位審計(jì)轉(zhuǎn)向以實(shí)施國(guó)家宏觀貨幣政策、財(cái)政政策的財(cái)政、金融部門，轉(zhuǎn)向能體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策直接結(jié)果的重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目，以充分體現(xiàn)政府職能在審計(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變。

　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來的影響

　　改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)生了很大的變化。黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，黨的十五大確定了我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度為“公有制為主，多種所有制共同發(fā)展”，加入世貿(mào)組織之后，這種經(jīng)濟(jì)制度必將更加發(fā)展與成熟，尤其是國(guó)家的各種經(jīng)濟(jì)成分不可避免地要發(fā)生更大的變化。在這種經(jīng)濟(jì)制度條件下，大量的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)可能會(huì)有一個(gè)較快的發(fā)展，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重則會(huì)有較大下降。目前，國(guó)有資本從中、小企業(yè)中的加速退出足以說明這一點(diǎn)。加入 WTO之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，對(duì)外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)中除了關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一些重要部門和行業(yè)外，其它無關(guān)大局的一些部門和行業(yè)逐漸從國(guó)有經(jīng)濟(jì)中退出是必然的，純粹的國(guó)有企業(yè)會(huì)越來越少。這種變化將導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)的對(duì)象范圍、目標(biāo)、內(nèi)容等發(fā)生一定變化，同時(shí)要求國(guó)家審計(jì)必須就這些方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而將有限的審計(jì)資源主要放在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要部門和行業(yè)上，把更多的精力用在對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的有效監(jiān)控上。

　?。ㄈ┓森h(huán)境變化帶來的影響

　　加入WTO很重要的一條就是要保證國(guó)內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)及政策措施符合WTO規(guī)則和我國(guó)的對(duì)外承諾。這就要求我國(guó)政府大面積清理、修改或廢止與 WTO規(guī)則不一致的法律、法規(guī)及政策，同時(shí)要通過立法程序，把WT0規(guī)則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法來統(tǒng)一實(shí)施。這就意味著我國(guó)審計(jì)執(zhí)法的依據(jù)將發(fā)生重大變化，要求我們審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要適應(yīng)這種變化，及時(shí)了解法律法規(guī)的變化情況，以利于開展審計(jì)工作。

　　二、應(yīng)采取的相關(guān)對(duì)策

　　針對(duì)加入WTO以后，環(huán)境變化給國(guó)家審計(jì)帶來的上述主要影響，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下相應(yīng)的對(duì)策。

　?。ㄒ唬┻m應(yīng)環(huán)境變化探索國(guó)家審計(jì)模式的改革

　　我國(guó)現(xiàn)行的行政型國(guó)家審計(jì)模式是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)建立之初，根據(jù)憲法的規(guī)定，由當(dāng)時(shí)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的。在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違紀(jì)情況十分嚴(yán)重、會(huì)計(jì)信息普遍失真、單位內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理很不規(guī)范，這種政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式確實(shí)發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的作用。但是隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，這種行政型的審計(jì)模式與立法型的審計(jì)模式相比，其獨(dú)立性不足的矛盾逐漸凸顯出來。主要表現(xiàn)在：1、我國(guó)的國(guó)家審計(jì)具有濃厚的政府內(nèi)審色彩，國(guó)家審計(jì)實(shí)際是政府的內(nèi)部審計(jì)。雖然法律規(guī)定地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上更多的是接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，就是國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)也同樣是政府的行政機(jī)關(guān)。實(shí)際工作中，審計(jì)部門作為政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)其它同屬政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，其實(shí)是同級(jí)審?fù)?jí)，自家審自家，其力度受到一定程度的影響。2、當(dāng)政府的某些行政活動(dòng)有悖于法律法規(guī)，或當(dāng)審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)與地區(qū)、部門利益發(fā)生沖突時(shí)，審計(jì)處理上的獨(dú)立性往往會(huì)打折扣。3、從目前的實(shí)踐來看，一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)法定的職責(zé)權(quán)限、管轄范圍并不十分清楚，對(duì)審計(jì)的期望值過高，認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)部門，什么事都叫審計(jì)去辦，遇到難題更是叫審計(jì)部門去“打頭陣”，明顯存在著臨時(shí)交辦事項(xiàng)多，要求參與辦案的事項(xiàng)多，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事項(xiàng)多的 “三多”現(xiàn)象，使審計(jì)部門感到力不從心，不僅審計(jì)人員的時(shí)間精力、知識(shí)水平跟不上，疲于應(yīng)付，而且更主要的是這些交辦項(xiàng)目耗時(shí)費(fèi)力，在執(zhí)行法定的審計(jì)程序上，完成項(xiàng)目計(jì)劃的進(jìn)度上，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的處理上均留下了潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于上述情況，我國(guó)加入WT0后，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，特別是政府職能的全面轉(zhuǎn)變，將使社會(huì)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加規(guī)范、統(tǒng)一、公開、透明，因此，我國(guó)的審計(jì)模式改革勢(shì)在必行。一方面，國(guó)際上選擇行政型審計(jì)模式的國(guó)家不多；另一方面，我國(guó)的基本政治體制和審計(jì)機(jī)關(guān)建立十多年來的實(shí)踐表明，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變具備了一定的條件。主要有：第一、我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，客觀上要求人民代表大會(huì)必須有效地監(jiān)督國(guó)務(wù)院正確履行法定職責(zé)，立法型審計(jì)模式是實(shí)施這一監(jiān)督的有效途徑之一；第二、社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展和人民代表大會(huì)制度的進(jìn)一步完善必然要求立法部門擁有必要的法律監(jiān)督機(jī)制和手段，立法型審計(jì)模式能夠適應(yīng)這一要求；第三、《審計(jì)法》頒布實(shí)施后，國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府每年都向人大常委會(huì)提交有關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)工作報(bào)告，審計(jì)監(jiān)督工作愈來愈為各級(jí)人大所重視，這為審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變提供了有益的鋪墊。加入WTO后，最理想的做法是將我國(guó)的審計(jì)模式改造為立法型模式，如果一時(shí)不能從根本上改造的話，可以在加入WT0的前五年過渡期內(nèi)先進(jìn)行必要的改革，將當(dāng)前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，以增加審計(jì)執(zhí)法行為的相對(duì)獨(dú)立性，即從一定程度上增加國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督權(quán)。待時(shí)機(jī)成熟，再向立法型審計(jì)模式過渡。

　?。ǘ﹪@公共財(cái)政資金開展審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督重心的轉(zhuǎn)移

　　加入WTO之后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，一方面，國(guó)有資本從企業(yè)加速退出，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，使國(guó)家審計(jì)的對(duì)象逐漸減少；另一方面，以建設(shè)公共財(cái)政體系為主要內(nèi)容的財(cái)稅體制改革全面推進(jìn)，部門預(yù)算制、政府集中采購(gòu)制、國(guó)庫(kù)集中收付制、收支兩條線等一系列改革措施將全面實(shí)行。這些都促使國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)公共財(cái)政資金的調(diào)控將成為政府宏觀管理的主要內(nèi)容。因此，國(guó)家審計(jì)就必須隨之從 “大財(cái)政”審計(jì)的角度出發(fā)，圍繞監(jiān)督公共財(cái)政資金的收支來組織開展各項(xiàng)審計(jì)工作。審計(jì)安排上，除應(yīng)將財(cái)政資金，包括政府部門預(yù)算、各種專項(xiàng)資金、社會(huì)保障和社會(huì)公共性建設(shè)項(xiàng)目、政府采購(gòu)等作為審計(jì)重點(diǎn)外，還應(yīng)將那些凡是與財(cái)政收支有關(guān)的資金納入審計(jì)重點(diǎn)。要跳出以往單純審計(jì)財(cái)政或財(cái)政審計(jì)與其他專業(yè)審計(jì)相割裂的圈子，以財(cái)政審計(jì)為龍頭，以財(cái)政審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)審計(jì)工作。各專業(yè)審計(jì)都應(yīng)確立“大財(cái)政”審計(jì)的觀念，主動(dòng)圍繞財(cái)政性資金的合理有效使用來安排各自的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，積極實(shí)施對(duì)與財(cái)政收支有關(guān)的固定資產(chǎn)投資、科教文衛(wèi)行政事業(yè)支出、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)資金投入、專項(xiàng)資金等方面的有效監(jiān)督。在具體項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施過程中， 應(yīng)該重財(cái)政性資金審計(jì)的向前、向后兩個(gè)延伸，即向前注重財(cái)政性資金籌集、管理、分配過程的延伸，向后注重財(cái)政性資金流向、用途及效益方面的延伸。其中應(yīng)特別注重對(duì)與公共需求有關(guān)的公共性、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)控，從而促進(jìn)公共財(cái)政資金的足額征集，合理使用，并實(shí)現(xiàn)使用效益的最大化。相對(duì)而言，企業(yè)審計(jì)的范圍則應(yīng)縮小，其中包括對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，都應(yīng)交由社會(huì)中介組織或內(nèi)審機(jī)構(gòu)去進(jìn)行。從而充分體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)高層次監(jiān)督的地位與作用。

　　（三）探索開展績(jī)效審計(jì)的路子，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移

　　《審計(jì)法》規(guī)定，國(guó)家審計(jì)的職能是對(duì)各單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。從審計(jì)機(jī)關(guān)建立十多年來的實(shí)踐情況看，前十年主要是以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、查錯(cuò)糾弊為主?！秾徲?jì)法》頒布實(shí)施之后的幾年，尤其是1999年起，針對(duì)社會(huì)上會(huì)計(jì)信息普遍失真的情況，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)以真實(shí)性審計(jì)為主，這些都取得了明顯的成效。但從加入WTO之后的形勢(shì)來看，隨著我國(guó)會(huì)計(jì)制度的日臻完善并與國(guó)際接軌，企業(yè)普遍實(shí)行會(huì)計(jì)報(bào)表由注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的制度，所有企業(yè)都按照國(guó)民待遇，使用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)法規(guī)，統(tǒng)一的衡量評(píng)價(jià)尺度，有關(guān)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性問題將不再是國(guó)家審計(jì)的主要目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)，除注重被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否符合我國(guó)的財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，是否符合WT0規(guī)則外，更多的應(yīng)是按照國(guó)際審計(jì)通行的做法，逐步探索開展績(jī)效審計(jì)的路子，在財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益性審計(jì)上做文章。如財(cái)政審計(jì)應(yīng)更加注重財(cái)政資金的使用效益，以保證財(cái)政資金有效用于國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展；企業(yè)審計(jì)應(yīng)以國(guó)有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)為主，通過審計(jì)，注重促進(jìn)加強(qiáng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值；金融審計(jì)應(yīng)向重點(diǎn)檢查其資產(chǎn)質(zhì)量，有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面轉(zhuǎn)變；固定資產(chǎn)投資審計(jì)，應(yīng)更加注重財(cái)政基本建設(shè)支出的合理有效使用，促使其發(fā)揮更大的投資效益。從而充分體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)在保障國(guó)有資產(chǎn)安全運(yùn)行方面的作用。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)審計(jì)法制工作，形成一個(gè)適應(yīng)WTO的審計(jì)法律法規(guī)保障體系

　　加入WT0之后，我國(guó)的法律框架體系將會(huì)發(fā)生重大改變，審計(jì)的法律法規(guī)依據(jù)也將發(fā)生重大改變，目前國(guó)家審計(jì)在審計(jì)法制方面亟需采取的對(duì)策是： 1、審計(jì)人員必須及時(shí)了解我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)及政策的清理、修改、廢止情況，盡快學(xué)習(xí)并熟悉與WTO規(guī)則相適應(yīng)的新的法律法規(guī)及政策；2、抓緊對(duì)現(xiàn)有審計(jì)法律法規(guī)，尤其是自行制訂的與有關(guān)法律不一致的部門規(guī)章的修改完善工作。其間，與完善《審計(jì)法》相適應(yīng)，一方面要抓緊對(duì)已出臺(tái)的國(guó)家審計(jì)規(guī)范的修訂工作，盡可能與國(guó)際接軌，使之與國(guó)際通行的審計(jì)準(zhǔn)則相一致；另一方面，要抓緊對(duì)至今尚未出臺(tái)的一系列具體準(zhǔn)則、專業(yè)準(zhǔn)則及其操作指南的制訂工作，及早形成一個(gè)比較健全完善的審計(jì)法律法規(guī)保障體系，以適應(yīng)加入WT0之后經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的需要。3、建議立法部門在制定新的法律法規(guī)時(shí)，充分考慮國(guó)家審計(jì)實(shí)施綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，有關(guān)法律法規(guī)必須與《審計(jì)法》相互銜接。當(dāng)前，尤其是在涉及到執(zhí)法主體資格方面，矛盾較大，立法部門在制定新的法律法規(guī)中，應(yīng)明確國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督執(zhí)法主體地位，或在有關(guān)法律條文中明確委托審計(jì)機(jī)關(guān)的綜合執(zhí)法主體資格。否則，“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行處理處罰”將成為一句蒼白無力的法律條文；4、審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)人員必須進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為，工作中，除力求做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位之外，必須切實(shí)按照依法審計(jì)的原則，充分履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)和職能，嚴(yán)格按照《審計(jì)法》和各項(xiàng)審計(jì)準(zhǔn)則辦事，減少審計(jì)執(zhí)法中的隨意性，做到審計(jì)的主體合法，內(nèi)容合法，程序合法，從而有效規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　New Changes of Audit Environment and Countermeasures of State Audit

　　ZHANG Nai-yan

　?。∟antong Audit Bureau of Jiangsu Province ，Nantong 226006 China）

　　Key words：WTO；state audit；pattern reform；center transfer；stress transfer of target；safety systemof law andregulations

　　Abstract：The environment of our audit has changed after China entered into WTO .It influences our state audit.So we should take some measures as follows：to suit changes of environment，to explore pattern reform of stateaudit；to launch audit work round public financial funds；to bring about center transfer of audit supervision；to explore the way of launching achievemengt audit，to bring about target stress transfer of state audit；to strengthen audit legal work，to form safety system of audit law and regualtion suitable to WTO.