2004年11月下旬，我們參加了審計署和外資司組織的赴澳大利亞外資效益審計，走訪了多個政府審計機構(gòu)和內(nèi)部審計機構(gòu)，在新南威爾士州立大學(xué)參加了效益審計培訓(xùn)課程，對澳大利亞的效益審計有了進(jìn)一步的認(rèn)識。時至今日，澳大利亞的政府效益審計已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)和完善，其經(jīng)驗和成果對于正在探索效益審計的我國政府審計機關(guān)有很多啟示。

　　一、 效益審計是政府審計的高級階段，是我國政府審計發(fā)展的方向。

　　從澳大利亞效益審計產(chǎn)生的背景、現(xiàn)狀、發(fā)揮的作用來看，效益審計是政府審計發(fā)展的必然趨勢，是審計發(fā)展的高級階段。澳大利亞在政府審計中不但有 60％以上是效益審計項目，而且?guī)缀跛写笮推髽I(yè)的內(nèi)部審計機構(gòu)也把效益審計作為工作的主要內(nèi)容。效益審計已經(jīng)是現(xiàn)代政府審計和內(nèi)部審計的主流，是現(xiàn)代管理中不可或缺的一個內(nèi)容。我國政府審計不可避免地要逐漸融入政府效益審計的世界潮流，這是世界政府審計歷史發(fā)展的規(guī)律。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：要逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量一半左右。這一規(guī)劃符合審計發(fā)展規(guī)律，符合科學(xué)發(fā)展觀和我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r。

　　二、正確理解效益審計的內(nèi)涵，合規(guī)合法性審計是效益審計的重要內(nèi)容。

　　在當(dāng)前國內(nèi)許多書籍和文章中，無論闡釋效益審計的含義還是介紹效益審計的內(nèi)容，都將效益審計定義為“三E”或者“五E”審計，沒有包括合法合規(guī)性審計的內(nèi)容?！叭鼸”指的是經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Efectiveness）三個英文單詞第一個字母“E”的組合，“五E”是在上述“三E”基礎(chǔ)上增加適當(dāng)性（Equity）和環(huán)境性（Environment）。

　　就效益審計是否包括合法合規(guī)性審計內(nèi)容，我們在澳大利亞培訓(xùn)期間特地咨詢了包括維多利亞州審計廳在內(nèi)的一些審計人員和專家，他們的回答基本一致，即合法合規(guī)性也是效益審計的內(nèi)容之一，但不是效益審計的主要目的。澳大利亞維多利亞州審計廳每年安排的所有效益審計項目中，都把查處浪費、欺詐和舞弊行為作為主要內(nèi)容。有關(guān)授課的專家在對我們進(jìn)行效益審計培訓(xùn)時，都將“遵守法律規(guī)定（COMPLIANCE）”作為效益審計的內(nèi)容之一。澳大利亞國家審計署關(guān)于效益審計的解釋也說明這一點，即“效益審計是通過檢查和評估資源使用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督控制和報告系統(tǒng)以及運營考核，來衡量公共部門管理的效率和效果。”維多利亞州審計廳的官員進(jìn)一步向我們解釋說，對于在審計中發(fā)現(xiàn)的被審計單位違反法律規(guī)定的問題，效益審計報告中一定要披露，否則會存在很大的審計風(fēng)險，但是對于和審計目標(biāo)沒有關(guān)系的個人舞弊和犯罪問題，效益審計人員一般交給專門負(fù)責(zé)舞弊審計的部門或者其他司法部門進(jìn)行查處。

　　我國國情也決定了必須將合法合規(guī)性審計作為效益審計的內(nèi)容。遵紀(jì)守法是公共部門履行職責(zé)的基礎(chǔ)，效益審計必須在真實賬目的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能“假賬真算”。

　　三、風(fēng)險分析和目標(biāo)評價是效益審計的主要方法。

　　從澳大利亞的效益審計現(xiàn)狀看，效益審計分為期中效益審計和事后效益審計兩種。期中效益審計側(cè)重于對正在執(zhí)行項目或者行為的管理控制情況進(jìn)行效益評價。這種效益審計也被稱為管理審計，其主要使用的審計方法是風(fēng)險分析。審計人員通過審閱文件資料、實地查驗、詢問調(diào)查等方式找出管理和執(zhí)行中存在的各種風(fēng)險點作為審計重點，此類審計在內(nèi)部審計中最為常見，政府審計機關(guān)也采用這種方法。我們在訪問新南威爾士州交通設(shè)施發(fā)展公司、佳得士石油公司、福斯特公司等多家企業(yè)的內(nèi)部審計部門時，他們都介紹了這一點。其中，新南威爾士州交通設(shè)施發(fā)展公司審計人員向我們介紹說，澳大利亞是個法治國家，如果等到出現(xiàn)問題再通過法律程序進(jìn)行解決，手續(xù)非常繁瑣，損失很難挽回，他們希望通過效益審計發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險，而不是等到問題出現(xiàn)以后再去訴諸法律。

　　對于事后效益審計，它偏重于對項目結(jié)果的評價，即目標(biāo)評價，在效益審計中也被稱為達(dá)標(biāo)性效益審計。這是效益審計中最常見的形式。效益審計中經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性在具體事項中是很難區(qū)分的，而且這些指標(biāo)往往已經(jīng)被包括在項目目標(biāo)中，對這些內(nèi)容的審計主要是對照項目立項文件或者合同，審查和評價有關(guān)目標(biāo)是否達(dá)到。目標(biāo)評價的技術(shù)方法也比較簡單，主要還是使用審計的基本技術(shù)方法，而且項目文件、合同文件一般都會對目標(biāo)計量和測評方法等有具體的規(guī)定。

　　四、政府管理的有效性和責(zé)任是效益審計的主要內(nèi)容和目的。

　　效益審計產(chǎn)生于對公共責(zé)任和公共管理有效性的要求。二戰(zhàn)后，西方國家政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用與日俱增，公營部門的大批涌現(xiàn)和國家公共資金占用的成倍增加，加上經(jīng)濟(jì)資源的有限性，促使人們對公營部門提高支出效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來越高。同時，人們對獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面信息的期望也不斷增加，效益審計便應(yīng)運而生。澳大利亞效益始于上世紀(jì)70年代，當(dāng)時社會公眾除了希望了解公共部門資金的使用情況以外，更希望了解公共部門資金使用的效果以及履行職責(zé)等情況，傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計已經(jīng)不能滿足人們對審計的需要，效益審計主要面向三個方面：其一是面向議會，確保政府當(dāng)局、部長們的受托責(zé)任有效行使；其二是面向納稅人，確保納稅人的資金得到合理使用；其三是面向被審單位，為其提供更有效管理及使用資源的建議。

　　從我國的情況來看也是如此，公共資源運用的如何，需要對投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行分析評價。政府部門和官員被賦予了責(zé)任，同時也必須接受履行責(zé)任狀況的檢查和監(jiān)督。因此我們在開展效益審計之初，就應(yīng)該明確效益審計的目的，使效益審計方案更加具體，成果更加有效，建議更加可行。

　　五、整合審計資源在效益審計中尤為重要。

　　效益審計涉及行業(yè)多，專業(yè)性強，是一種綜合的審計方式。審計人員不僅需要掌握基本審計技能，還要熟悉效益審計的管理工作。既要進(jìn)行微觀計算分析又要進(jìn)行宏觀判斷和評價，常常需要用到數(shù)學(xué)分析方法、現(xiàn)代管理等多學(xué)科的知識，應(yīng)具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)、較寬的知識結(jié)構(gòu)、判斷力和綜合分析能力。從澳大利亞的實踐看，幾乎每個效益審計項目的審計組都是由具有不同教育和工作背景的各方面專家組成。

　　現(xiàn)階段，我國審計人員大多是財經(jīng)專業(yè)出身，隨著效益審計的開展，單一財經(jīng)知識結(jié)構(gòu)類型已不能適應(yīng)審計工作的發(fā)展需求。要解決這一問題，一要加快審計隊伍現(xiàn)有人員的培養(yǎng)，加強培訓(xùn)，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高審計人員的整體素質(zhì)；二要注意人才引進(jìn)，根據(jù)需要適當(dāng)引進(jìn)一些審計專業(yè)以外的理工、管理類專業(yè)人才補充和優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)；三要在審計系統(tǒng)內(nèi)部建立專家人才庫，根據(jù)具體效益審計項目優(yōu)化和搭配審計成員組合；四要建立人才和專家外聘制度，必要時還需借助外部獨立專家協(xié)助工作；五要要利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，實現(xiàn)各級審計機關(guān)信息和人才的共享。

　　整合審計資源，從整體上講就是要實現(xiàn)科學(xué)的審計管理機制，提高審計管理工作水平。審計管理是個涉及面很廣的概念，包括“人、法、技”建設(shè)和審計業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容。審計管理水平高低是影響我國審計工作發(fā)展的一個重要因素。因此，推進(jìn)效益審計，必須努力探索科學(xué)的審計管理機制，提高審計管理水平。

　　六、效益審計的具體內(nèi)容和形式應(yīng)適應(yīng)社會管理發(fā)展水平，特別是依賴于特定的社會環(huán)境。

　　時至今日，澳大利亞的效益審計已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)和完善，這應(yīng)該歸功于兩個原因，其一，澳大利亞的效益審計經(jīng)歷了很長的發(fā)展階段，也經(jīng)歷了從嘗試到逐步成熟和完善的過程；其二，澳大利亞具有開展效益審計的良好外部環(huán)境。首先健全的民主政治體制和良好的社會輿論環(huán)境，對其效益審計發(fā)揮了很大的支持作用。其次是健全而有效的法律制度。澳大利亞是個法治社會，法律制度成為社會關(guān)系最廣泛的構(gòu)成基礎(chǔ)，有章可循，有標(biāo)準(zhǔn)可以參考。這是進(jìn)行效益審計的重要條件。悉尼城市交通建設(shè)公司的人員向我們提供了一個他們與施工單位的合同的樣本，令我們驚奇的是這個合同有600多頁，條款有200多條，每一個條款都非常具體，目標(biāo)和責(zé)任明確。這種合同和條款，就是效益審計的主要評價標(biāo)準(zhǔn)。第三點就是澳大利亞政府權(quán)責(zé)分明，責(zé)任明確。澳大利亞聯(lián)邦政府與州政府之間、州政府與地方政府，以及政府各部門之間分工協(xié)作，權(quán)力與責(zé)任對等，職責(zé)分明，很少出現(xiàn)扯皮和推諉現(xiàn)象。這是效益審計的核心內(nèi)容。我們在開展效益審計時，應(yīng)考慮到審計條件和審計環(huán)境問題，設(shè)身處地、實事求是地確定審計目標(biāo)、制定審計方案和分析研究審計處理意見，同時注意把被審計單位的制度建設(shè)、管理缺陷和法制環(huán)境作為審計的重點內(nèi)容。

　　從澳大利亞開展效益審計的情況來看，技術(shù)方法并不復(fù)雜，經(jīng)驗可以為我們所借鑒，而且近幾年我們已經(jīng)將國外很多的效益審計指南、技術(shù)方法和效益審計報告譯成中文并加以學(xué)習(xí)。我們所需要的是“實踐”，借用一句國外流行的諺語就是“Just do it”，用中國的諺語就是“絕知此事要躬行”。