我國國家審計經(jīng)過二十年多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了長足的進步。但與國外審計相比，還存在很大的差距。其中主要體現(xiàn)在審計管理水平低。審計計劃管理是審計業(yè)務管理的重要組成部分，也是其中的薄弱環(huán)節(jié)。在我國社會經(jīng)濟形勢發(fā)生巨大變化，國家審計積極尋求與國際接軌的轉(zhuǎn)型時期，加強和改進審計計劃管理，不僅是審計有效履行監(jiān)督職責、更好地為國家經(jīng)濟發(fā)展服務的首要環(huán)節(jié)，也成為影響審計管理整體水平提升的重要因素。下面，筆者結(jié)合目前我國國家審計實際，對計劃管理的現(xiàn)狀及如何加強計劃管理等問題作一個初淺的分析與探討。

　　一、審計計劃管理的重要意義

　　審計計劃管理工作涉及計劃編制與調(diào)整、計劃執(zhí)行與反饋、計劃考評等一系列環(huán)節(jié)。科學有效地執(zhí)行上述各環(huán)節(jié)，對規(guī)范審計機關業(yè)務活動，確保審計工作高效、有序運行具有重要意義。

　?。ㄒ唬徲嫻ぷ黜樌_展的依據(jù)和基礎。審計是一項復雜且目的性很強的工作。要順利達到審計所要求的目的，必須制定完善的審計計劃并靈活執(zhí)行。科學合理的審計計劃，規(guī)定了業(yè)務工作的目標和方向，指明了審計的任務和要求，是審計工作順利有效進行的基礎。計劃一旦下達，審計人員就必須按照計劃所提出的要求，在對被審計對象和審計目的有了詳細了解后，采用適當?shù)膶徲嫹椒?，完成審計任務?br>
　?。ǘ┛刂茖徲嫵杀荆岣吖ぷ餍б娴男枰?。以盡可能低的成本獲得盡可能高的工作效益，是審計工作追求的境界。尤其是在審計的人才、物力、財力等資源都不甚充足的情況下，保持合理的審計成本，“精打細算”，是審計生存和發(fā)展的必要條件。因此，制定合理的計劃并有效地實施，對于不斷提高審計成本效益，進而提高工作效率有著重要的作用。

　?。ㄈ┣袑嵳蠈徲嬞Y源的需要。目前，繁重的審計任務與現(xiàn)有審計資源相對不足的矛盾，已經(jīng)成為我國審計工作面臨的主要困難?，F(xiàn)代管理的基礎就是資源的合理配置。加強審計計劃管理，無疑是實現(xiàn)資源有效利用的重要一環(huán)。通過制定計劃，可以實現(xiàn)任務和人力等資源的統(tǒng)籌安排；通過計劃的統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，可以實現(xiàn)資源有效整合，最大限度發(fā)揮審計的功效。

　?。ㄋ模┓婪秾徲嬶L險，提高審計質(zhì)量的需要。審計質(zhì)量是審計工作的生命線。全面提升審計質(zhì)量，是強化審計管理的目標選擇。審計計劃是審計機關年度審計工作的總體目標，也是項目審計實施的依據(jù)。計劃安排的科學與否，重點突出不突出等，直接影響項目的實施與質(zhì)量的好壞，并為審計質(zhì)量控制和考核提供依據(jù)。所以，提高計劃管理水平是審計項目質(zhì)量管理的首要環(huán)節(jié)。同時，在審計的過程中，如果在對審計計劃等環(huán)節(jié)的把握上出現(xiàn)偏差就會產(chǎn)生審計風險，影響審計項目質(zhì)量。審計風險不可能完全避免，但是可以通過周密地計劃和實施審計工作，達到有效控制審計風險，提高審計質(zhì)量目的。

　　二、審計計劃管理的基本要求

　　審計計劃管理沒有固定的模式，不同的審計制度會導致不同的管理方式。因而對審計計劃重點內(nèi)容的確定、編制程序、執(zhí)行與調(diào)整等方面的要求也不盡相同。就目前我國審計計劃的編制與執(zhí)行來看，應該符合以下一些基本要求：

　　一是科學性。這是對計劃管理工作的首要要求。即整個的審計計劃工作，從立項、編制、執(zhí)行、反饋、考評等均須采用嚴謹?shù)膽B(tài)度及科學方法來完成。如：立項須充分地論證；編制計劃須遵循嚴謹?shù)某绦?；計劃?zhí)行與反饋須嚴格；考評體系須公正有效等。

　　二是全面性。計劃管理涉及方方面面，對于其中的諸多因素及其關系必須以全面、聯(lián)系地觀點來對待。比如要正確處理審計成本、效率與審計質(zhì)量的關系；要正確處理中長期目標與年度審計計劃的關系等。

　　三是目的性。計劃工作應有鮮明的目的。即在計劃編制、執(zhí)行中要有明確的要求和切實可行的目標。在執(zhí)行完計劃后，還要對是否達成最初的目標進行測評和考核，使得任務和目標能落到實處，取得實效。

　　四是審慎性。即在計劃執(zhí)行時要對審計重要性進行評估，并運用正確的審計方法，實施必要的審計程序，有效地防范審計風險。同時，對審計風險水平也要有正確的評估，以免出現(xiàn)不必要的審計失誤而出現(xiàn)新的審計風險。

　　五是可操作性。計劃是審計工作開展的依據(jù)。因此，計劃中制定的任務、提出的要求、達到的目標及執(zhí)行情況的評估等都必須切合工作實際，具有可操作性，這樣才能使審計工作高效有序。

　　三、審計計劃管理工作的現(xiàn)狀分析

　　審計計劃是審計工作的龍頭，是整合審計資源，實現(xiàn)科學審計管理的靈魂?？偟膩碚f，經(jīng)過十幾年的審計工作實踐，審計計劃管理水平有了較大的提高。但是隨著政治、經(jīng)濟環(huán)境的急劇變化，特別是入世后我國財政預算管理體制、投融資管理體制、建設管理體制改革的加快，審計環(huán)境及對象、審計內(nèi)容及方式方法等都發(fā)生了深刻的變化，在審計計劃管理方面存在的種種問題已不能應形勢發(fā)展的需要，甚至在一定程度上制約了審計工作質(zhì)量的提高。

　　實際上，目前，我國的審計計劃很大程度還處在一種“盲人摸象”的粗放管理狀態(tài)，還沒有形成一個科學、系統(tǒng)的管理體系，相當多的審計機關實際上是有計劃無管理。主要表現(xiàn)在：

　　一是計劃編制不夠科學，目標不夠明確，重點不夠突出，工作帶有一定的盲目性、隨意性。比如：一些審計機關在制定年度計劃時，缺乏經(jīng)濟工作的宏觀視角，也未作深入的調(diào)查研究，使得計劃重點不突出，落實計劃的措施和目標、要求不明確；在審計對象的選擇和項目的確定上，缺乏嚴格的標準和認證程序；此外，審計計劃的安排缺乏長遠性，中長期規(guī)劃與年度審計計劃缺乏呼應與銜接等。

　　二是計劃執(zhí)行中，項目的調(diào)增調(diào)減比較頻繁，且變動的程序比較簡單，特別是計劃執(zhí)行缺乏有效的控制，對項目進展、資源和力量調(diào)整、質(zhì)量和風險控制以及目標的實現(xiàn)疏于管理。

　　三是計劃完成后，質(zhì)量評估、績效評價、經(jīng)驗總結(jié)和獎懲等未能及時跟上。如：目前特派辦要向?qū)徲嬍饒笏兔吭碌挠媱潏?zhí)行情況，署里也在綜合分析之后對各特派辦的情況實行季度通報制度及半年、全年情況總結(jié)制度，但是上述成果和數(shù)據(jù)在利用和考核方面有待加強。

　　此外，由于缺乏對資源與任務的總體把握和分配，使得對審計對象的監(jiān)督缺位與重復監(jiān)督的現(xiàn)象并存；由于任務與人員不匹配形成了資源浪費現(xiàn)象；在管理方式上，審計的成本意識不強等。

　　造成審計計劃管理出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，如審計體制、審計環(huán)境、審計法規(guī)等，本文著重從審計計劃操作與實務的角度分析，認為原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是計劃管理意識淡薄。近年來，隨著審計監(jiān)督領域的不斷拓展，審計任務日趨繁重。由于人員少，任務重，部分審計機關“為完成計劃的審計項目而審計”的應付思想比較突出，對執(zhí)行項目過程中的管理意識淡薄，造成有計劃無管理，影響了管理水平和審計質(zhì)量的提高。有些審計人員認為，計劃管理是計劃部門幾個人的事，因而在執(zhí)行已有的審計計劃月報制度時，存在輕視現(xiàn)象，只是程序性地上報數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的準確性有待加強。

　　二是審計人力資源匱乏、溝通協(xié)調(diào)機制不夠順暢。審計任務重與審計力量不足的矛盾日益突出，全國審計機關約有審計對象80萬個，而審計人員只有8萬多人，每年只能審計15萬個左右，從而導致項目安排時出現(xiàn)大量審計盲點。同時，審計機關與其他有關監(jiān)督部門缺乏溝通與協(xié)作，各級審計機關在開展業(yè)務工作時相對割裂，有關信息沒有形成共享，也是項目安排出現(xiàn)重復和空缺現(xiàn)象的重要原因。在立項的針對性上，由于受到人力、物力、財力等資源相對短缺因素的影響，很多必要的論證與實地調(diào)查、了解程序都未能展開。

　　三是審計計劃管理的相關制度不夠健全、管理工作力度不夠。對于計劃管理工作而言，建立和完善制度是保障。同時，高質(zhì)量源于嚴管理，審計計劃管理制度不健全、工作不嚴格是造成審計計劃管理水平不高的直接原因。由于我國審計管理整體上還處在初級階段，許多相關的制定都尚未建立或不完善，或者已有的制度未執(zhí)行到位。具體表現(xiàn)為：計劃編制缺乏一整套科學有效的程序保障，如：尚未建立審計對象資料庫，因而缺乏對審計對象的整體把握，使得立項工作具有盲目性；計劃執(zhí)行反饋制度與調(diào)整制度有待進一步完善與嚴密；計劃執(zhí)行后的審計成果利用與考評制度亟待建立。

　　四、加強和改進計劃管理的對策

　　實行科學的審計管理，必須改進審計計劃工作。在計劃的編制上要進一步明確目標，突出重點，增強科學性；要切實有效地執(zhí)行計劃，加強信息交流和資源整合；要進一步完善和建立計劃執(zhí)行情況的考評體系，并加強審計成果的利用。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┳龊萌椆ぷ?，科學合理地編制審計計劃

　　計劃編制是計劃工作的首要環(huán)節(jié)。在制定計劃時，應理清思路，通盤考慮，在充分調(diào)研的基礎上，根據(jù)現(xiàn)有審計資源，采用科學的計劃編制方法，有的放矢地確定審計目標，突出審計重點，以確保計劃具有較強的針對性、前瞻性和指導性。

　　1. 計劃安排應圍繞中心，突出重點

　　所謂“圍繞中心”，即審計計劃安排應當緊緊圍繞黨中央、國務院的重大部署和經(jīng)濟工作中心，貼近經(jīng)濟發(fā)展和社會生活的熱點、難點問題，為改革發(fā)展穩(wěn)定的大局服務，只有這樣，才能正確處理好審計監(jiān)督與服務的關系，才能充分體現(xiàn)審計的最終目的?！巴怀鲋攸c”表現(xiàn)在確定審計的覆蓋面上，要根據(jù)現(xiàn)有的審計力量，本著輕重緩急的原則，有計劃地安排審計不同重點行業(yè)和重點資金，著眼于數(shù)額大、范圍大、影響大的項目，使項目計劃由強調(diào)覆蓋面向點、面結(jié)合，突出重點轉(zhuǎn)變。這既利于審計機關全面履行監(jiān)督職責，又突出了對重點領域、重點部門、重點資金的審計監(jiān)督，有利于提高審計成果的質(zhì)量和水平。

　　2. 加強調(diào)查研究，掌握審計資源，確保立項科學。

　?。?）加強立項前的調(diào)查研究工作。審計項目的確定是計劃工作最重要的內(nèi)容之一。因此，我們需改革現(xiàn)有的編制程序，進一步加強立項的科學性。如：立項前，可以通過搜集、研究宏觀經(jīng)濟信息和決策動態(tài)，走訪人大等有關機構和部門，召開專家學者咨詢會，征求審計機關意見等方式，開展廣泛的調(diào)查研究。同時，對審計的必要性、項目的風險、審計的難度、可能的結(jié)果等進行充分的評估，切實保證審計項目立項的重要性、針對性和可行性。為保證調(diào)研時間的充足，計劃編制管理部門應在當年計劃下達后，即著手進行下一年度的立項準備工作。

　　（2）準確掌握現(xiàn)有審計資源。一些經(jīng)濟學家曾指出，計劃或決策在執(zhí)行中可能遇到的主要障礙是資源分散、能源浪費，所以計劃管理的核心問題就是研究如何合理有效地分配和利用審計資源。也就是說，確定審計計劃目標，并據(jù)以安排審計項目，實質(zhì)上就是在分配審計資源，以保證能在給定資源地條件下充分履行審計職責。

　　因此，在審計計劃管理中，首先必須充分分析和把握現(xiàn)有審計資源狀況。主要包括審計力量資源、審計信息資源、審計技術方法資源及審計的外部環(huán)境資源等。如在審計人力資源的掌握上，可以嘗試逐步建立審計業(yè)務人員信息資料庫，為準確測算審計工作量、均衡安排時間、統(tǒng)一調(diào)度人力資源提供基本依據(jù)。只有充分了解和掌握了現(xiàn)有的資源，才能做到量力而行，統(tǒng)籌兼顧，科學地確定審計項目計劃的數(shù)量和預期的審計質(zhì)量，最終制定出適合審計工作發(fā)展的有效策略和計劃。

　　3. 正確處理中長期計劃與年度計劃的關系，形成正確的計劃編制方法

　　審計工作的中長期目標代表審計工作的發(fā)展方向，它需要通過一個個年度計劃逐步實現(xiàn)。如：對財政財務收支的真實、合法和效益審計是一個中長期目標。但在公共財政框架建立完善的過程中，在弄虛作假、違法違規(guī)問題還比較突出的情況下，年度計劃還必須以打假治亂為重點，抓住財經(jīng)領域數(shù)額大、范圍大、危害大、影響大的問題，突出查處各類重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件，同時圍繞審計工作中長期目標逐步加大專項審計調(diào)查、效益審計等的力度和比重。

　　要達到上述目標，需要我們采取科學的計劃編制方法。如滾動式編制方法。所謂滾動計劃法，就是把計劃的時間向前延伸，使短中長期計劃在時間上緊密地連貫起來。這樣不僅能克服計劃的盲目性、隨意性和臨時性的缺陷，有效地解決審計資源與審計任務量不配比地問題，而且還能變短期臨時安排項目為長期規(guī)劃、有目的的安排項目，達到審計一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)的目的。同時，也要做好項目之間的相互協(xié)調(diào)，避免重復審計。

　　目前，世界上許多國家審計機關和內(nèi)部審計結(jié)構都采用滾動計劃法來編制審計計劃，如英國國家審計署根據(jù)審計覆蓋面和審計資源狀況，確定五年的計劃周期，并制定了周期五年的全署綜合審計計劃，并以全署綜合審計計劃來控制各部門的年度審計工作計劃；澳大利亞國家審計署則編制三年戰(zhàn)略審計計劃，每年根據(jù)現(xiàn)有可用審計資源編制當年審計計劃。

　?。ǘ嵭袑徲嫵杀竟芾?，不斷提高資金的使用效益。

　　審計計劃工作，要打破長期形成的盲人摸象和不計成本的管理方式，逐步實現(xiàn)成本管理的科學化、不斷提高審計成本效益。

　　1. 實行審計項目預算管理。計劃編制部門，要以審計項目計劃為基礎，按照經(jīng)費預算與審計任務相匹配的原則，測算審計成本、核定預算。如：澳大利亞審計署，政府年度審計計劃的編制除包括審計的數(shù)量、目標、審計內(nèi)容外，還包括審計經(jīng)費預算。審計經(jīng)費預算來源于每個具體項目成本費用的總和。每個具體項目的成本費用又是根據(jù)項目要達到預期目標所需的工作量計算所得的。

　　2. 切實加強審計機關的財務管理。審計項目的執(zhí)行單位，要切實加強審計成本的會計核算和財務管理，設立審計項目明細賬，分項目核算審計成本。所有的審計項目，原則上做到審前調(diào)查有概算，正式審計前有預算，項目結(jié)束后有決算。如：可以將審計成本計劃指標層層分解，落實到機關內(nèi)部各職能部門和個人，使其明確各自在執(zhí)行過程中的經(jīng)濟責任和經(jīng)濟利益，從而達到節(jié)約審計成本、提高資金使用效益的目的。

　　3. 完善相關的管理制度。審計機關應該圍繞審計成本，建立和健全機關內(nèi)部相關的管理制度和辦法，并把其作為降耗增效和強化審計人員的行為規(guī)范，督促審計人員嚴格按照法定程序開展監(jiān)督活動。

　?。ㄈ┳龊盟膫€“加強”，確保計劃切實有效地執(zhí)行

　　制定全面完整的審計計劃不是目的，重要的是如何采取有效的措施組織實施，把審計計劃的任務進行層層分解、明確責任、落到實處，使計劃得到切實執(zhí)行。

　　1. 加強審前調(diào)查，編好審計工作和實施方案

　　為使審計工作更具針對性，必須安排足夠的時間和人員，認真組織開展審前調(diào)查。開展審前調(diào)查，要做好以下三方面工作：一是到被審計單位及其上級主觀部門、監(jiān)管部門或其他相關部門調(diào)查了解相關的基本情況；有條件的可以選擇部分單位或部分審計內(nèi)容進行試審。二是要收集作為審計依據(jù)的相關法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，與審計事項相關的重要會議記錄和文件及以往的審計檔案等資料。三是要積極開展審前培訓。要邀請有關的專業(yè)人士對審計項目及行業(yè)的有關知識進行講解。

　　編制審計工作方案和實施方案均要充分利用審前調(diào)查的成果，要在充分調(diào)查的基礎上對審計目標、實現(xiàn)審計目標的主要方法、審計范圍、審計內(nèi)容和重點、審計分工、審計各階段資源投入等提出具體要求，使得方案更具針對性和指導性。

　　2. 加強交流和反饋，充分整合審計資源。

　　審計計劃執(zhí)行過程中，項目執(zhí)行單位要切實進行全方面地溝通交流，真正做到“上傳下達”、“下情上達”，使各項工作順利展開。如：特派辦要根據(jù)要求定期或不定期地向署業(yè)務司匯報審計工作進度、主要審計成果、遇到的困難和問題等審計工作情況，以爭取上級支持、幫助和指導。同時，特派辦也要及時將署里的有關文件、精神傳達到各審計小組，并督促其貫徹落實。

　　在整合資源方面，我們已經(jīng)做了一些有益的嘗試。如：在預算執(zhí)行審計中，進行“一體化”探索；在經(jīng)濟責任審計中，由審計署牽頭，實行五部委聯(lián)席會議制度；一些重大的審計項目，打破處室和專業(yè)界限組成審計項目小組，最大限度地發(fā)揮審計機關的整體優(yōu)勢。但在條件允許的情況下，對某些項目可以考慮在更大范圍內(nèi)實行資源整合、信息共享、成果共用。如在特派辦和所在地方審計機關之間，地方上下級審計機關之間進行有效整合。

　　3. 加強計劃執(zhí)行情況上報制度的建立健全

　　目前，審計署已經(jīng)執(zhí)行了計劃執(zhí)行情況月報制度，要求各派出機構按月上報審計情況數(shù)據(jù)，并編發(fā)審計項目計劃執(zhí)行情況簡報，通報項目進度情況、各單位投入工作量及執(zhí)行中需要注意的問題。但是，由于缺乏對上報數(shù)據(jù)準確性的有關控制措施，使得基礎數(shù)據(jù)與實際工作之間有偏差，影響統(tǒng)計的準確。因此，應該設置審計項目臺帳，來及時了解、登記項目執(zhí)行進度和經(jīng)費支出情況，使得數(shù)據(jù)更為翔實，以提高其準確性。

　　4. 加強被審計單位資料庫建設。

　　據(jù)統(tǒng)計，全國審計機關成立二十年來已經(jīng)審計了302萬個單位，涉及各行各業(yè)，積累了豐富的資料。特別是審計署及派出機構近五年來的審計，成系統(tǒng)、成規(guī)模，且具有循環(huán)的特點。比如金融對四大國有商業(yè)銀行的審計已經(jīng)進入第二輪，如果建立了翔實的資料庫，很多審計資料和成果都可以得到有效利用。因此，在每年審計結(jié)束后，應將被審單位的有關數(shù)據(jù)以及審計報告、審計決定等附加信息錄入“審計對象資料庫”，使審計對象資料庫逐年更新完善，逐步實現(xiàn)審計對象的動態(tài)管理。

　?。ㄋ模┙⒑屯晟朴媱潏?zhí)行情況考核和評估制度。

　　科學有效的考評制度是促進審計計劃管理工作的有效手段。因此，計劃管理部門應該認真研究考核審計項目計劃執(zhí)行情況的指標體系和評價標準，以促進工作為原則，建立規(guī)范的考評制度。在時機成熟的條件下，可以選擇部分審計項目，以審計項目計劃和審計方案為基本依據(jù)，對項目執(zhí)行進度、審計組織實施情況、審計成果、審計成本等方面進行考核。

　?。ㄎ澹┻m當進行機構設置方面的改革

　　目前，審計機關一般都按照審計署的部門對口設置相應的處室和人員編制，審計對象和范圍的劃分也照此原則歸口管理，年度審計任務一般也按此原則分配，這樣就造成有的處室人力不足，有的處室力量過剩，有的審計對象年年審，有的審計對象幾年也審不了一次。同時，受審計管理體制、編制限制，審計署特派辦、地方審計機關乃至上下級審計機關，彼此各自為戰(zhàn)，審計資源難以整合，審計信息難以共享，導致審計資源不足與浪費的問題并存，重復審計和審計監(jiān)督盲區(qū)的問題同在。因此，要適當調(diào)整審計機關內(nèi)部機構設置，逐步探索科學的審計機構設置模式。