近年來，沈陽辦在建設(shè)項目審計中發(fā)現(xiàn)，由于我國現(xiàn)行《土地管理法》等征地管理的法律法規(guī)不完善，造成一些地方不同程度地存在不依法征地、制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大、費(fèi)用管理混亂等問題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。造成村民上訪、影響了社會穩(wěn)定。這些問題隨著我國固定資產(chǎn)投資規(guī)模的增大，暴露得越來越多，如不盡快完善征地管理制度，勢必會對“建設(shè)和諧社會”產(chǎn)生一定的影響。為了糾正項目建設(shè)征地過程中存在的問題，從完善我國征地管理制度的角度，筆者擬提出如下幾方面意見和建議，以尋求解決問題的辦法。

　　一、審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題

　?。ㄒ唬┻`法違規(guī)征地，無法保證征地補(bǔ)償安置費(fèi)用按標(biāo)準(zhǔn)落實

　　依法征用土地，擬定征用土地和補(bǔ)償安置方案，是搞好征地補(bǔ)償安置工作的前提。但很多建設(shè)項目存在著土地先用后批；在地籍檔案等統(tǒng)計資料不健全的情況下，無法保證從本地區(qū)實際出發(fā)制定合理的補(bǔ)償方案；由于征地補(bǔ)償安置具體辦法沒有資金保證無法落到實處，導(dǎo)致被征地農(nóng)民原有生活水平無法保障。如我國西北某高速公路項目就存在著土地未批先用、先用后批的情況，因此導(dǎo)致了項目制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不落實，或標(biāo)準(zhǔn)偏低，侵害了農(nóng)民利益。東北某水庫項目就是由于在項目沒有批復(fù)的情況下先行征地，造成后批復(fù)的項目概算中征地拆遷資金嚴(yán)重不足，再加上原定的由各相關(guān)市縣按一定比例出資的配套方案無法落實，實際上補(bǔ)償給被征地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)很低，造成處于淹沒區(qū)的農(nóng)場大量貸款用于安置移民，不僅使農(nóng)場背上了沉重的債務(wù)包袱，而且對當(dāng)?shù)剞r(nóng)工的生產(chǎn)生活長期健康發(fā)展也產(chǎn)生了不利影響。

　　（二）法律法規(guī)和制度落實不到位

　　《中華人民共和國土地管理法實施條例》中已明確規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，但在實施中，部分?。ㄗ灾螀^(qū)）一方面讓相關(guān)市級政府在省級政府制定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再根據(jù)“本地區(qū)情況”自行制定標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又讓建設(shè)單位按省級政府制定的標(biāo)準(zhǔn)編制概算，撥付征地補(bǔ)償費(fèi)，使得市政府有“節(jié)余”資金來安排自己的政績工程?？h以下基層政府上行下效，也分別截留應(yīng)支付村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)用于其他支出。

　　國家已明令要求對征地補(bǔ)償方案要進(jìn)行公示，但審計發(fā)現(xiàn)這一規(guī)定在很多項目征地過程中并未得到落實。很多農(nóng)民，特別是地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民，只知道上面給多少是多少，根本不知道自己應(yīng)得多少，更不知道如何維護(hù)自己的合法權(quán)益。

　　（三）縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村對征地補(bǔ)償資金管理混亂，缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制

　　審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村管理、財務(wù)人員素質(zhì)低，財務(wù)管理混亂、缺乏有效監(jiān)督，村級財務(wù)“糊涂賬”的現(xiàn)象較普遍。主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)兩級隨意截留應(yīng)支付給村集體的補(bǔ)償資金，村級財務(wù)結(jié)算不及時、財務(wù)核算手續(xù)不健全，無憑證、無賬簿、無會計檔案。由于缺乏有效監(jiān)督，村干部侵占挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)、大吃大喝等“村官腐敗”現(xiàn)象時有發(fā)生。有兩條高速公路項目征地涉及的部分村沒有設(shè)立賬目對征地拆遷補(bǔ)償資金收支進(jìn)行核算，向?qū)徲嬋藛T提供的資料就是一些原始票據(jù)，正是在這些票據(jù)中，審計人員發(fā)現(xiàn)了一些村出具虛假征拆協(xié)議，幫助縣征拆辦等單位套取補(bǔ)償資金用于招待費(fèi)等支出的問題。

　　（四）有法不依、有令不止，挪用補(bǔ)助資金問題較為常見

　　在建設(shè)項目征地補(bǔ)償實施過程中，部分單位從小集體的利益出發(fā)，有法不依、有令不止，挪用征拆補(bǔ)償資金用于購置小汽車、組織旅游、發(fā)放補(bǔ)貼的現(xiàn)象屢見不鮮，特別是部分項目以“包干”的名義，巧立名目收取費(fèi)用，擠占征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，侵犯被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　二、結(jié)合我國現(xiàn)行的征地制度分析問題產(chǎn)生的原因主要為：

　?。ㄒ唬┱鞯匮a(bǔ)償費(fèi)分配機(jī)制不合理。

　　根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的規(guī)定，地方性實施辦法一般是：對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被依法全部或部分征用，由征地單位安置的，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)由安置單位用于土地被征后人員的安置；對被部分征用，需要安置的人員由被征地單位安置的，土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地單位，用于發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)和生活補(bǔ)助，其使用由村民會議或者村民代表會議決定，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給被征地單位，由被征地單位管理和使用；地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給地上附著物和青苗的所有者。這就意味著，農(nóng)民個人所能明確獲得的補(bǔ)償費(fèi)只是地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，只占全部征地補(bǔ)償費(fèi)的很少部分。

　　（二）征地安置程序不完善

　　現(xiàn)在的征地程序大體上可以分為申請和實施兩個階段。根據(jù)《土地管理法實施條例》，實施階段對補(bǔ)償安置有意見的，可由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可由政府裁決，但“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。這種征地程序無法有效保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。首先，在征地之前，有關(guān)審批程序中并不包括對失地農(nóng)民安置補(bǔ)償方案可行性的論證。其次，在征地之后，缺乏解決安置補(bǔ)償有關(guān)爭議的機(jī)制。因為爭議不影響“征用土地方案的實施”，所以不論具體情況如何，都可以在沒有解決問題之前先剝奪農(nóng)民的權(quán)益。三是缺乏失地農(nóng)民維權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)，沒有一個固定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失地農(nóng)民事務(wù)，失地農(nóng)民解決爭議的唯一途徑就是上訪。

　　針對上述問題，各級政府和國土資源管理部門應(yīng)認(rèn)真研究并采取措施，改革現(xiàn)行不合理的征地制度，以保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。

　　（一）改革征地制度，逐步開放集體土地產(chǎn)權(quán)市場，切實保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利

　　保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利是對農(nóng)民根本利益的最大保護(hù)。為此，必須改革現(xiàn)行征地制度。土地征用制度改革的核心是縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革征地補(bǔ)償方式。要嚴(yán)格界定動用國家征地權(quán)力的公共利益類型?！肮怖妗睉?yīng)該是不以盈利為目的。切實保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補(bǔ)償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。尤其是一般性建設(shè)項目，不能隨意以國家重點建設(shè)名義壓低征地價格。征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢远鄻踊热?，貨幣、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再動用國家征地權(quán)力，而是在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計劃的控制下，改為征購。為此，需要開放集體土地產(chǎn)權(quán)市場。

　　（二）轉(zhuǎn)變政府職能，把征地拆遷工作做到征地項目前

　　各級政府一定要從老百姓的利益出發(fā)，有一個角色的轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)在政府的工作程序，往往是先研究決定了項目，然后再考慮老百姓的各種利益。政府主要是站在這些項目的立場上，來說服群眾拆遷。沒有事先和老百姓溝通，拆遷工作就會很被動，也不被老百姓接受，矛盾就增多了?，F(xiàn)在需要轉(zhuǎn)變的是，在征地拆遷前，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)首先想到老百姓的補(bǔ)償、生活安置等問題，在做好老百姓的工作之后，再來談?wù)鞯仨椖?，關(guān)于拆遷的問題就比較好辦了。在政府制定出某個地區(qū)符合大多數(shù)人利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，就要堅決執(zhí)行這個標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?STRONG>三）各項目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)征用土地，各級國土資源管理部門對上報的征用土地方案應(yīng)嚴(yán)格依法審查，不符合有關(guān)法律、法規(guī)的堅決退回。

　　（四）出臺征地補(bǔ)償分配條例。第一，嚴(yán)禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府截留農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)，將征地補(bǔ)償款項一分不少地交到村級集體手中；第二，明確規(guī)定只有村級集體經(jīng)濟(jì)組織才具有處置征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)力，一般不再將征地補(bǔ)償款分配到村民小組，以防村民小組再次提留而又使用不當(dāng)；第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織必須通過民主決策程序分配征地補(bǔ)償費(fèi)；最后，鑒于目前實踐中存在的村級分配處置方法混亂，部分失地農(nóng)民不能享受征地權(quán)益的現(xiàn)象，農(nóng)村基層政府有責(zé)任指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督村集體的分配行為，保護(hù)失地農(nóng)民中弱勢群體的利益。