黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，為了完成發(fā)展經(jīng)濟(jì)的中心任務(wù)，審計承擔(dān)著促進(jìn)提高國家財政經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)安全責(zé)任。而這些責(zé)任的履行無不與審計體制的保障問題息息相關(guān)。在此，我們就此問題進(jìn)行探討，并提出參考性的解決對策。

　　一、法律規(guī)定滯后引發(fā)審計力度降低

　　（一）新出臺審計制度的法律規(guī)定不到位。1、法律規(guī)定審計監(jiān)督的單位對象偏窄。如，憲法第九十一條僅規(guī)定了國家設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督，憲法缺乏對國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體財政經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計監(jiān)督的規(guī)定，雖然除憲法外，審計法也有過類似的規(guī)定，問題是審計法的規(guī)定不明確，不具體，也沒有憲法做支持，雖然審計實(shí)踐是以單位和資產(chǎn)國有性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)把這些單位納入了審計監(jiān)督的范圍，但是，顯得憲法依據(jù)不足。2、法律缺乏對審計監(jiān)督個人的規(guī)定。例如，在全國開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)質(zhì)上是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)事業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)人員個人的審計監(jiān)督，雖然中央兩辦出臺了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定，由于憲法和審計法都沒有做出相關(guān)的規(guī)定，顯得法律的依據(jù)不足。對審計實(shí)踐超越法律規(guī)定的問題應(yīng)該通過修改、完善法律解決。3、憲法缺乏對省及省以下審計機(jī)關(guān)審計本級財政預(yù)算的依據(jù)。財政預(yù)算執(zhí)行審計是各級審計機(jī)關(guān)的基本任務(wù)，但是憲法僅對中央審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督地方政府的財政收支做出了規(guī)定，但是沒有明確省以下地方審計機(jī)關(guān)可以審計本級財政預(yù)算的規(guī)定，雖然審計法對當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)審計本級政府的財政預(yù)算做出了補(bǔ)充規(guī)定，但是顯得缺少憲法依據(jù)。對法律規(guī)定過時的問題應(yīng)該通過修改、補(bǔ)充的辦法解決。

　?。ǘ┬枰獙?shí)行或者試行的審計制度沒有法律依據(jù)。1、缺少對黨委部門進(jìn)行財政財務(wù)收支審計的法律規(guī)定。當(dāng)前地方上的紀(jì)委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門財政財務(wù)收支的資金量越來越大，審計試行了對他們的審計，發(fā)現(xiàn)有些單位向企業(yè)和下級單位伸手要資金的問題。按照法治原則，法律也應(yīng)當(dāng)作出對這些部門財政財務(wù)收支進(jìn)行審計的規(guī)定。2、缺少對混合制、民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)行財政財務(wù)收支審計的法律規(guī)定。隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，混合經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中所占比重越來越大，地位越來越重要。如，上市公司出現(xiàn)了多了像美國安然公司那樣的問題，將直接危害到國家的經(jīng)濟(jì)安全。所以，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定把涉及國有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營和管理關(guān)系的股份制、混合制企業(yè)以及上市公司的財政財務(wù)收支審計納入國家審計監(jiān)督的范圍。3、缺少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計的依據(jù)。

　?。ㄈ徲嫴樘幗?jīng)濟(jì)案件的法律的手段不足。1、審計詢問。當(dāng)事人拒不回答或者不提供真實(shí)情況，審計沒有剛性的法律手段應(yīng)對。2、審計取證。當(dāng)事人拒絕提供證據(jù)、或者提供偽證，遇到這類情況審計多是采取行政協(xié)調(diào)辦法解決，解決不了的，審計也無法及時追究其法律責(zé)任。3、審計處理。在當(dāng)事人承認(rèn)審計事實(shí)、認(rèn)可對問題的定性和處理法律依據(jù)的前提下，不執(zhí)行或者不完全執(zhí)行審計決定，審計沒有司法手段應(yīng)對。當(dāng)前財政財務(wù)收支方面的違紀(jì)違法案件呈上升趨勢，情況較為嚴(yán)重，其作案手段更加狡猾，表現(xiàn)為：違法行為開始由財務(wù)型向業(yè)務(wù)型，由財務(wù)部門向業(yè)務(wù)部門，侵犯客體由財務(wù)資料向業(yè)務(wù)資料，由內(nèi)部作案向內(nèi)外勾結(jié)作案，由可查型向隱蔽型變化。違法手段的惡性化和審計手段的軟弱化造成了審計執(zhí)法的困難。對此，我們需要通過 鋼化審計執(zhí)法手段加以解決。

　　二、體制不完善引發(fā)審計監(jiān)督的保障機(jī)制出現(xiàn)問題

　?。ㄒ唬徲嫳O(jiān)督不到位。1、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不到位。財政財務(wù)收支審計是按照審計法的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)認(rèn)為需要審計的，審計機(jī)關(guān)可以獨(dú)立決定立項(xiàng)。但是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，由于監(jiān)督層級問題，當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)不能對本級政府領(lǐng)導(dǎo)成員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任直接進(jìn)行監(jiān)督，上級又長期難以監(jiān)督到位；對本級政府部門、國有企業(yè)和事業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，沒有黨委部門的委托審計機(jī)關(guān)不能審計，而審計機(jī)關(guān)更熟悉這些單位的財政財務(wù)收支情況，需要和不需要審計情況清楚，清楚情況的不能決定審計，不清楚情況的決定審計權(quán)，審計在政府和黨委兩個系列的管理下容易造成審計監(jiān)督不到位。2、在地方但財政財務(wù)隸屬中央、省的部門、單位財政財務(wù)收支審計不到位。由于審計管轄體制的上收，上級不授權(quán)，下級審計機(jī)關(guān)不能對所在地方財政財務(wù)隸屬中央的單位進(jìn)行審計，造成了審計監(jiān)督的缺位。如，對所屬地域財政財務(wù)隸屬中央或者省的人民銀行、商業(yè)銀行、電力、煙草、石油、電信和國稅等部門、單位，有的10年來沒有接受過真正意義上的全面審計。上級審計機(jī)關(guān)有時也采取一些臨時補(bǔ)救措施，將其中的部分單位委托給地方審計機(jī)關(guān)審計。但是，沒有制度化，執(zhí)行起來也是隔幾年委托一次，也只委托審計最近的一個年度，問題成堆，處理不了那么多，審計效果不好。3、在地方但財政財務(wù)隸屬中央、省的部門、單位基本建設(shè)投資審計不到位。上述單位在地方建設(shè)的投資項(xiàng)目多，資金量大，但是由于審計管轄體制問題，他們以財務(wù)關(guān)系隸屬上級為由，拒絕地方審計機(jī)關(guān)的審計，由于審計監(jiān)督難以到位，巨額的國家建設(shè)資金被用來搞非生產(chǎn)性基本建設(shè)，建豪華別墅、賓館、酒樓，用于高消費(fèi)，甚至用于私分，不僅造成了建設(shè)資金的流失，還嚴(yán)重地敗壞了地方風(fēng)氣。4、地方對財政預(yù)算執(zhí)行審計不到位。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，省及省以下審計機(jī)關(guān)對地方的依賴大，對中央的依賴少，審計很難將地方收入空轉(zhuǎn)、截留屬于中央、省級財政收入、財政赤字等重大問題納入審計重點(diǎn)，查出了問題也很難向上反映情況。

　　（二）地方人大對政府的監(jiān)督職能受到削弱。審計法規(guī)定審計機(jī)關(guān)每年要向人大報告審計工作，制定審計法的目的，就是人大要掌握財政預(yù)算的執(zhí)行情況，加強(qiáng)對政府工作的監(jiān)督。但是，現(xiàn)實(shí)情況是財政預(yù)算執(zhí)行審計的工作是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下由審計機(jī)關(guān)完成的，審計向政府負(fù)責(zé)，先向政府匯報，受到許可，審計機(jī)關(guān)再受政府委托向人大報告審計工作，那時人大聽到的情況已經(jīng)是磨棱去角的報告，難以獲得全面的情況，造成了國家監(jiān)督職責(zé)讓位于行政，人大對財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)行使不完整，影響了人大對政府工作的監(jiān)督。

　?。ㄈ╇p重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際演變?yōu)檎约罕O(jiān)督自己的單邊體制。按照憲法規(guī)定，省及省以下審計機(jī)關(guān)是在當(dāng)?shù)卣蜕霞墝徲嫏C(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但是由于該體制不完善的原因，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際演變?yōu)檎约罕O(jiān)督自己的單邊體制，審計很難發(fā)揮獨(dú)立審計的作用。1、地方審計是政府的內(nèi)部審計，沒有對政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，嚴(yán)肅執(zhí)行國家財經(jīng)法令難。其表現(xiàn)是，審計經(jīng)費(fèi)沒有法定保障，完全依靠地方財政解決；在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，審計處理政府說了算；審計局長的去、留決定權(quán)由地方掌握，在地方利益和國家財經(jīng)法令發(fā)生矛盾時，往往遷就于地方利益，在貫徹國家財經(jīng)法律和審計法律方面履行職責(zé)難。2、政府部門監(jiān)督政府的體制，造成審計成果轉(zhuǎn)化難。以財政審計為例，這些年來審計機(jī)關(guān)調(diào)動了最大力量開展綜合財政審計，有的地方還開展了財政資金的績效審計，檢查出了許多新情況和新問題。但是，由于許多問題都是由政府決策的，或者默認(rèn)的，出了問題政府感到難以收場，審計感到難以督促整改到位，人大感到難以監(jiān)督。審計體制不順，不僅挫傷審計積極性，還影響審計成果向社會效益和經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化。3、中央審計對地方審計制衡能力差，影響審計宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。財政經(jīng)濟(jì)審計是審計機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，審計應(yīng)當(dāng)以督促國家的財經(jīng)和審計法律貫徹執(zhí)行為己任，監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋整個國家財政經(jīng)濟(jì)，地方各級審計的結(jié)果應(yīng)當(dāng)全面、完整的反映到中央，以利于最高審計機(jī)關(guān)對整個國家財政經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行可靠的評估，為宏觀決策服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)情況是中央審計對地方審計制衡能力差，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制演變成了地方政府的單邊領(lǐng)導(dǎo)邊體制，審計對地方依賴性大，真實(shí)審計情況很難上達(dá)。加上近些年來上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)檢查越來越少，情況更加嚴(yán)重，影響審計服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)。

　　（四）整合和實(shí)現(xiàn)審計資源最佳配置難。1、審計系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息資源共享難。由于中央、省、地、縣四級審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系不同，造成各級審計機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中利益取向不同，引發(fā)審計標(biāo)準(zhǔn)不同而造成信息資源共享難。以財政預(yù)算執(zhí)行計算機(jī)審計為例。上級開發(fā)的應(yīng)用軟件把截留上級財政收入、虛列財政收支、空轉(zhuǎn)財政收入等問題作為審計重點(diǎn)，但是在省以下審計機(jī)關(guān)就不會是重點(diǎn)，不僅造成審計上下級之間審計標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，還影響到計算機(jī)審計成果的應(yīng)用。另一個方面，由于分割管理，審計機(jī)關(guān)上下之間、橫向之間工作信息難以交流。2、整合審計系統(tǒng)內(nèi)部人員力量開展大型審計難。3、上下之間合理調(diào)配審計任務(wù)，科學(xué)安排審計項(xiàng)目難。4、地方審計機(jī)關(guān)開展金審工程建設(shè)籌措經(jīng)費(fèi)難。

　　（五）國家審計缺少對內(nèi)部審計的指導(dǎo)、對社會審計業(yè)務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，開始影響國家經(jīng)濟(jì)生活。由于審計機(jī)關(guān)自上而下的撤消了審計體系管理機(jī)構(gòu)，國家審計幾乎沒有開展對內(nèi)部審計指導(dǎo)和對社會審計業(yè)務(wù)質(zhì)量的檢查監(jiān)督工作，審計對他們監(jiān)督職責(zé)的不到位，開始影響到國家的經(jīng)濟(jì)生活。如，目前的會計師事務(wù)所出具上市公司的虛假財務(wù)報告，股市社會公信力嚴(yán)重受挫，除了會計行業(yè)監(jiān)督檢查不力外，缺乏國家審計對他們有力的檢查和監(jiān)督，不能不說是其中的一個重要原因。

　　三、解決問題的對策

　?。ㄒ唬┻m應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，通過修改、完善憲法和審計法，對國家審計作出科學(xué)、合理的定位。1、審計范圍定位。一是以國有單位、持有國有資產(chǎn)（本）或者國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理關(guān)系定位審計對象，國有的必須納入審計；二是社會公益事業(yè)的，按照審計體系分工，但是國家審計有直接監(jiān)督權(quán)；三是涉及國家經(jīng)濟(jì)安全（如，對會計師事務(wù)所提交的公司準(zhǔn)備上市的財務(wù)報告進(jìn)行審計監(jiān)督、抽查其部分年度財務(wù)報告）的應(yīng)當(dāng)不分所有制，除了按照審計體系分工外，國家審計有直接監(jiān)督檢查權(quán)。四是對上述事項(xiàng)的單位主要負(fù)責(zé)人有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的監(jiān)督權(quán)。2、審計職能定位。維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)安全、有效運(yùn)行；維護(hù)中央法令權(quán)威的和在全國的統(tǒng)一執(zhí)行；結(jié)合審計工作，為紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院提供案件證據(jù)；開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，促進(jìn)國家公務(wù)人員的廉政；提供財政財務(wù)收支鑒證報告。3、審計體制定位。審計機(jī)關(guān)只對全國人大負(fù)責(zé)，對法律負(fù)責(zé)，地方審計機(jī)關(guān)對中央審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

　?。ǘ徲嫳O(jiān)督法律依據(jù)不足和審計執(zhí)法手段不足的問題，應(yīng)該通過修改憲法、審計法以及求得國家授權(quán)來解決。

　?。ㄈ徲嫻芾眢w制的模式選擇。1、中央行政管理垂直。就是實(shí)行國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下的審計機(jī)關(guān)管理垂直。2、省級行政管理垂直。就是省級審計機(jī)關(guān)在省政府和中央審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下工作，市（縣）區(qū)三級審計機(jī)關(guān)實(shí)行省廳派出制，工作、人員、工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行省級管理垂直，經(jīng)費(fèi)由省財政保障。這種體制是一種現(xiàn)行法律體制的完善，有利于提高審計工作的效率和獨(dú)立性。3、歸屬地方人大領(lǐng)導(dǎo)。就是審計機(jī)關(guān)改為人民審計院，在本級人大的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開展工作，是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，與政府、檢察院、法院平行的一府三院，對本級人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督，性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)司法機(jī)關(guān)。

　?。ㄋ模┙Y(jié)合貫徹《國家公務(wù)員法》，審計機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行職業(yè)化管理，與國際接軌。審計機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人、審計人員實(shí)行職業(yè)資格準(zhǔn)入制和考試制、業(yè)務(wù)工作實(shí)行考核制、人員待遇實(shí)行官銜和業(yè)務(wù)職稱結(jié)合制。審計機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人不受換屆影響，按照勞動法規(guī)定的年齡退休執(zhí)行，但是，其業(yè)績和工作能力要受到中央審計機(jī)關(guān)和地方人大機(jī)關(guān)的考核監(jiān)督。