目前，我國的地方債務（即地方政府債務）問題比較突出，在局部已形成高風險區(qū)，如不積極防范和及時化解，將對國家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴重威脅。因此，有必要對地方債務的構成、現狀以及形成原因等方面進行分析，并提出相應的對策，才能防范于未然。

　　一、 地方債務的構成及特點

　　地方債務由直接債務和或有債務兩個部分構成。直接債務是由地方政府出面直接舉借的或為法律、合同所確認的政府負債，是在任何情況下都會發(fā)生的償債義務，因而具有確定性；或有負債是由于經濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的，是由某一個別的事情引起的，而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生，因此具有不確定性，有顯性與隱性之分。

　　雖然或有負債目前還不是地方政府的直接債務，但它是潛在風險很大的債務，因為或有顯性債務在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔還債責任的情況下，都會變成政府直接顯性債務，這將會引發(fā)地方政府局部性債務向全局性債務風險的演變。

　　二、 地方債務的現實狀況及高負債的危害

　　資金短缺始終是困擾地方經濟發(fā)展的長期性問題。因此，各級地方政府和企業(yè)利用一切機會，采取多種方式招商引資。在這種環(huán)境中，政府國外貸款和國內社會資金的品種與金額逐年增加，在各個地區(qū)和行業(yè)發(fā)揮著積極的作用，有力地促進了社會經濟事業(yè)的發(fā)展。但是，由于地方長期舉債，鋪攤子、上項目、搞形象工程，寅吃卯糧，地方債務尤其是基層負債，已成為影響地方經濟發(fā)展和基層政權運轉的一個突出問題。

　　（一） 直接債務數目龐大

　　1、 從國家有關部門已公開的資料來看，地方負債是普遍的，債務是很沉重的。據國務院發(fā)展研究中心地方債務課題組粗略統計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。對鄂豫川晉吉五省縣鄉(xiāng)的調查發(fā)現，四川省2000年末僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務余額就達195.71億元，相當于當年全省地方財政預算內收入的83.7%，比1999年增幅高達24.64%；當年全省有負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達4172個，占實際建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的82.56%.河南省1999年債務規(guī)模超過1000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)179個，2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務42.49億元，相當于當年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的72%，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有政府債務。

　　2、 從審計結果來看，地方負債高企的現象是不容忽視的。去年，我們對西北兩家省會城市的財力情況調查發(fā)現，地方的債務余額已大大超過地方政府的可支配財力。如，截止2003年底，甲市本級的負債余額為595392萬元，其中國債轉貸資金占總債務的10%、國內外貸款占總債務的75%、基建拖欠款占總債務的3%、其他債務余額占總債務的12%，是市本級可用財力的1.31倍、可用建設資金的4.75倍；乙市本級的負債余額為368887萬元，是市本級可用財力的1.38倍、可用建設資金的5.39倍。如果上述兩市的財力增長在未來的兩年內沒有較大的快速增長，那么在2007年的還債高峰期可能出現沒有資金用于城市建設和正常維護的尷尬局面。

　?。ǘ┗蛴袀鶆湛偭坎磺?，但規(guī)模驚人，潛在風險很大

　　由于政府任期制，地方政府往往從政績出發(fā)，認為或有債務不需要本屆政府償還，因而有意不披露或有負債。再加上目前政府的債務統計只限于直接債務，未包括或有債務，致使中央政府至今無法掌握地方或有債務的真實規(guī)模，但有關專家估計，地方或有負債的金額并不在直接債務之下。

　　我國的地方債務風險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對公共產品的投入，使經濟發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經濟發(fā)展；另一方面國有企業(yè)破產財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，嚴重的將會使國家金融和經濟安全、社會穩(wěn)定等遭受巨大的沖擊。從國內看，廣東的國投事件就是或有負債顯性化的一個很好的例證；從國外看，80年代至90年代發(fā)生的拉美債務危機、墨西哥金融危機、東南亞金融危機、俄羅斯金融危機以及巴西金融危機、阿根廷經濟破產都表明，財政是社會經濟安全的最后一道防線，發(fā)生財政支付危機是導致經濟危機和社會危機直接或重要的原因。

　　當然，本文并不是要反對地方舉債，畢竟適量的債務有利于地方經濟的發(fā)展，但不贊成地方政府靠“借債過日子”（僅指過度舉債），以免引發(fā)地方乃至國家經濟危機和社會危機。

　　三、 地方債務的形成原因

　　造成地方舉債的因素很多，既有促進地方經濟發(fā)展的主觀一面，又有配合國家推行積極財政政策客觀的一面；既有改善人們物質生活水平的經濟原因，又有盲目追求政績的政治動機。歸納起來，大概可以分為以下三個主要方面：

　　（一） 求發(fā)展或顯政績是地方舉債的根本原因。

　　自1992年以來，以鄧小平的南方講話為契機，以及在其后的財政、計劃、物價等一系列市場化、分權化的改革和趕超戰(zhàn)略的驅動下，開始自主地發(fā)揮資源配置的功能。這時候，互相攀比以及追求政績成為地方領導人全面介入經濟領域的一種動力。在預算內財力無法滿足支出的情況下，地方政府就開始大量舉債進行建設。舉債初期，在宏觀經濟處在需求較旺的前提下，取得比較明顯的成效，培植了財源，改善了投資環(huán)境，推動了經濟社會發(fā)展。但在1997年亞洲金融危機以后，通貨緊束、消費不足成為地方經濟發(fā)展的主要障礙。由于舉債的慣性和中央積極財政政策的實施，地方債務日益嚴重的問題開始凸顯出來。

　　（二）收支不平衡是地方債務產生的主要原因。

　　1、財政收入增長乏力。主要表現在：一是新的稅源培育緩慢，財源不足。二是經濟結構不合理，調整未到位，尚未普遍形成技術含量高、附加值大的產業(yè)鏈。服務業(yè)的整體水平也有待于進一步提高。三是能源緊缺，加大了生活、生產的成本，阻礙了地方經濟的前進步伐。

　　2、地方財政支出壓力逐漸加大。主要表現在：一是財政供養(yǎng)人口增多。二是國債項目要求地方資金限期配套到位，在許多“吃飯財政”的地方無疑又平添了一項硬性支出。三是國企改革遺留問題負擔重。如糧食流通體制的改革，形成了巨額的糧食企業(yè)財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。去年對東部某經濟強省的糧食風險基金籌集和管理使用情況進行審計調查時發(fā)現， 1992年4月至1998年5月的新增糧食財務掛帳和其他不合理占用貸款97.34億元、1998年6月至2004年5月的糧食企業(yè)財務掛帳總額48.61億元。

　　（三）體制改革不到位是導致地方債務增加的直接原因。

　　1、 財政體制改革不徹底。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放，而財權往中央集中。據統計，1994年以來分稅制的實施，使得中央財政收入占全部財政收入比重由1993年的22%上升到2001年的51%.如果以這兩年中央財政與地方財政按照收入“六四分成”的比例計算，中央財政的比重應在60%以上。與此同時，省政府對基層政府也是實行事權逐步下放財權不斷上收的做法，自1994年以來，每年省級政府對縣鄉(xiāng)級財政的集中程度平均提高2%.這種事權與財權劃分的不對稱，并沒有通過中央對地方的一般轉移支付予以糾正，必然造成地方債務逐漸增加。

　　2、 行政管理體制不科學。一是中央政府在制定政策時往往采取“一刀切”的措施，無法因地制宜。地方財政由于沒有稅收自主權，財政支出制度由中央統一制定，因而無法符合經濟發(fā)展不平衡的各地的實際支出能力和需求，導致落后地方的財政入不敷出。二是尚未建立科學完整的績效考評體系，人事任免缺乏與干部功過直接掛鉤。由于我國的干部任免制度，地方政府官員都熱衷于追求政績，即便是貧困的縣鄉(xiāng)，也致力于爭投資上項目大搞政績工程。地方政府盲目的短期行為不僅不利于經濟的發(fā)展而且浪費了大量的財力、加重了地方負債。黨的“十六大”在加強對權力的制約中要求審計部門發(fā)揮監(jiān)督作用，審計系統近年來也開展了卓有成效的離任審計，但干部的任免還沒有過審計關，人事的績效考評體系還有待于進一步完善。

　　四、 防范地方債務惡化的對策

　?。ㄒ唬?nbsp;建立完善的分稅制財政體制，以事權為中心合理分配中央和地方的財權。

　　1、 調整中央和地方財政比重。既要保證中央政府的宏觀調控能力，又要充分發(fā)揮地方的積極性。不宜片面強調提高中央財政比重。應根據不同地區(qū)經濟發(fā)展情況區(qū)別對待，經濟發(fā)達地區(qū)，中央應降低稅收返還比例，對中西部地區(qū)，中央應提高稅收返還比例。地方政府也應改革和完善省以下財政體制，改變省市集中財力過多的情況，增強基層縣鄉(xiāng)財力。

　　2、 完善地方稅收體系。在保證中央適當集中的基礎上，賦予省級政府的稅權，將一些區(qū)域性強、不影響經濟發(fā)展全局和分配格局的地方稅種管理權限下放給地方。

　　3、 實現事權的合理配置。明晰中央與地方事權，并以事權為中心合理分配中央與地方的財權，建立完善的轉移支付制度。同時，地方政府應退出一般競爭性領域，使其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性項目上，而省級部門對于一些重要的投資項目應有限參與。

　　（二） 規(guī)范各地政府舉債行為，設立償債基金，規(guī)避債務風險危機。

　　1、 控制債務規(guī)模。首先要強化政府債務的歸口管理。進一步明確財政部門在政府債務管理中的主體地位，實行舉債批準制度，防止各部門各自為政的多頭舉債行為。其次要債務公開、透明。不僅要舉債主體、規(guī)模要公開，債務的投向、使用效果也要透明。

　　2、 設立償債基金。各級政府應在建立社會主義公共財政的政策框架下，以防范和化解財政風險為重點，從落實償債資金入手，結合預算編制改革，逐步把政府債務納入預算管理，建立起一套科學有效的政府債務管理機制，以預算約束舉債和還債行為，實現地方財政、經濟的可持續(xù)發(fā)展。這里可以參考廣東省政府的做法，受亞洲金融危機影響關閉廣東省國際投資公司后，廣東省政府每年在預算內根據一定比例提取了金融風險基金，以應對可能出現的社會危機。

　　（三） 推行離任審計，健全以人為本的干部管理行政體制，精兵簡政，探索公共服務外包制度。

　　人事錄用制度上采用“職位分類”，按位定人，避免走入“膨脹-精簡”的怪圈。干部任免制度上，要建立績效評估機制，過審計關，綜合評定干部的業(yè)績，而不僅僅靠政績工程；造成嚴重損失浪費的，應追究領導責任，就地罷免。探索公共服務外包的做法，利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人員。

　?。ㄋ模?nbsp;因地制宜，科學規(guī)劃，培育和壯大稅源。

　　發(fā)展是硬道理，地方經濟的發(fā)展是解決地方債務負擔的關鍵。因此，地方政府要牢固樹立發(fā)展經濟的思想，因地制宜，科學規(guī)劃，為企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，積極培育主體稅源。