加入WTO標志著我國正逐步融入經(jīng)濟全球化，這對我國社會經(jīng)濟生活的各個方面將產(chǎn)生積極而深遠的影響。稅收作為國家重要的宏觀調(diào)控手段，作為市場經(jīng)濟條件下政府掌控的最主要的收入分配工具，面臨著重大變革。加入WTO勢必對我國稅收法制建設、稅制建設和稅收政策調(diào)整、稅收管理的強化產(chǎn)生影響，這就需要我們根據(jù)具體的經(jīng)濟稅收情況，及早進行研究和預測，做到科學判斷，理智把握，與時俱進，加快稅收事業(yè)的發(fā)展。

　　一、稅收法制建設面臨的挑戰(zhàn)及對策

　?。ㄒ唬┒愂辗ㄖ平ㄔO面臨的挑戰(zhàn)

　　1.WTO原則對我國稅法體系的挑戰(zhàn)。WTO是以一系列國際經(jīng)濟活動規(guī)則為基礎的國際組織，要求其成員有健全的法律體系，表現(xiàn)在稅收領(lǐng)域中，奉行的是稅收法定主義，主張通過稅法來調(diào)整稅收主體之間的經(jīng)濟關(guān)系，通過稅法來明確稅收關(guān)系主體之間的權(quán)利與義務。我國現(xiàn)行的稅收法律體系尚不完善，稅收基本法還沒有出臺。在稅收實體法方面，除《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》外，其余都是以授權(quán)立法的形式由國務院制定的行政法規(guī)，大規(guī)模且長時間的稅收授權(quán)立法，降低了稅收的立法層次和效力，導致行政與立法界限模糊，不符合稅收法定主義原則。而且，現(xiàn)行內(nèi)外資企業(yè)實行兩套所得稅制，稅收優(yōu)惠政策差別很大，稅收優(yōu)惠措施過多過濫等，都有悖于公平競爭，不符合非歧視性原則。有些地方政府出于保護本地利益的考慮，對非本地區(qū)產(chǎn)品作出一些歧視性規(guī)定，或出于引進資金需要，對外商投資、外地投資制定了一些稅收優(yōu)惠措施，妨礙了市場經(jīng)濟的自由競爭，不符合稅法統(tǒng)一的精神。在稅收程序法方面，雖然2001年4月28日九屆全國人大常委會第二十一次會議修訂通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》，但執(zhí)法力度不夠，而且沒有及時出臺實施細則。當前，我國稅法透明度也不高，一方面由于稅法設定過于抽象，各級稅務機關(guān)在執(zhí)行中制定了大量的補充規(guī)定，加上稅法公布和宣傳上不能及時反映稅法的變動情況，造成稅法透明度差；另一方面有的地方政府或稅務機關(guān)超越權(quán)限制定一些“內(nèi)部掌握”的稅收政策，有“暗箱操作”的嫌疑，破壞了稅法的嚴肅性和統(tǒng)一性，使我國稅法在透明度方面與WTO原則存在著很大的差距。有必要根據(jù)WTO原則的要求，加強稅收立法，提高立法層次，增強稅法的透明度，完善稅收法律體系。

　　2.加入WTO對稅收執(zhí)法和守法納稅提出了更高的要求。WTO的原則和規(guī)則不僅應體現(xiàn)在其成員的國內(nèi)法規(guī)定中，更重要的是體現(xiàn)在實際執(zhí)行中。按照WTO協(xié)議的規(guī)定，成員方的任何一級行政機關(guān)對貿(mào)易的不當或違法行為都應由其中央政府負責，稅務機關(guān)或稅務人員的違法行為不但會破壞我國的“入世”承諾，損害政府信譽，而且會導致WTO其他成員的報復，給我國的對外經(jīng)濟貿(mào)易帶來負面影響。同時，納稅人違法競爭會擾亂正常的經(jīng)濟秩序，妨害經(jīng)濟貿(mào)易的公平競爭和自由發(fā)展。因此，無論是從促進市場開放、保證自由競爭的角度出發(fā)，還是從非歧視性原則和法制統(tǒng)一、透明度原則的要求出發(fā)，我們都必須公正執(zhí)法。當前，我國稅務機關(guān)的法制觀念仍顯欠缺，對依法治稅與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系認識不足，稅收執(zhí)法人員的素質(zhì)、執(zhí)法水平都難以適應依法治稅的需要，執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法隨意的問題時有發(fā)生，“人情稅”、“關(guān)系稅”、以權(quán)代法、以情代法、以言代法、以補代罰等現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止。特別是在執(zhí)法程序上，WTO各成員在法制建設中一向重視執(zhí)法的程序，我國長期以來重實體輕程序的法制觀念在“入世”后必須改變，稅收執(zhí)法只能按照既定的程序進行，否則就會因程序違法導致訴訟敗訴，從而影響稅務機關(guān)形象，這在近幾年稅務行政訴訟中已有了很多的教訓。面對加入WTO帶來的各種挑戰(zhàn)，在要求稅務機關(guān)和稅務人員嚴格依法行政的同時，也要求納稅人必須依法履行納稅義務，主動申報納稅，增強遵守稅法意識、履行義務意識、公平競爭意識、合法拓展意識。然而，目前我國納稅人自覺納稅的意識還較為淡薄，往往想從違反稅法上獲得額外利益，偷、騙稅等現(xiàn)象大量存在。只有從嚴格稅務機關(guān)依法行政和強化納稅人自覺申報納稅兩方面著手，充分發(fā)揮稅收經(jīng)濟調(diào)控和組織收入的整體效能，才能提高我國經(jīng)濟在國際上的競爭力。

　　3.WTO原則對稅收執(zhí)法維權(quán)觀念帶來了強烈的沖擊。法治強調(diào)的是法律主體各方權(quán)利和責任、義務的對等一致，不但要體現(xiàn)在法律的明文規(guī)定中，而且更重視法律執(zhí)行過程中的監(jiān)控和對執(zhí)行結(jié)果的校正，這在WTO中體現(xiàn)為非歧視和透明度原則。WTO各成員都十分重視法制建設，不僅對執(zhí)法過程進行嚴密監(jiān)督，確保執(zhí)法的公正透明，而且同樣重視行政執(zhí)法救濟，非常注重維護納稅人的合法權(quán)益，對因執(zhí)法不當或違法侵害納稅人權(quán)益的行為給予充分關(guān)注，通過多種途徑提供侵權(quán)救濟，其國民也善于運用法律維護自己的合法權(quán)益。目前，我們執(zhí)法監(jiān)督不力的問題較為突出，尚未形成有效的稅收執(zhí)法監(jiān)督制約機制。在稅收行政救濟上，雖然建立了稅務行政復議和應訴等制度，但由于納稅人“民不與官究”的觀念作梗，運用法律手段維護自身合法權(quán)益的意識不強，加上稅務機關(guān)復議行為的獨立性、公開透明度較差，忽視納稅人在復議中的權(quán)利，致使納稅人對稅務機關(guān)心存疑慮，不愿申請復議，在提起行政訴訟時也顧慮重重，因而稅務行政復議和訴訟并不多，實際效果較差。此外，尚未建立稅務行政賠償制度，納稅人對稅務機關(guān)執(zhí)法不當或違法損害其權(quán)益也很少申請賠償。加入WTO后，我國的稅收法制建設應在加強執(zhí)法監(jiān)督和推動行政救濟方面多下工夫。

　　4.加入WTO后經(jīng)濟全球化所派生的稅收違法行為向多樣化、智能化發(fā)展。按照我國加入WTO的承諾，在未來5年對外國投資者逐步開放國內(nèi)市場，由此帶來的市場競爭將是空前的。迫于生存和發(fā)展的壓力，納稅人尋求違法利益的可能性也會大大增加，稅收違法行為將呈現(xiàn)多樣化、智能化、隱蔽性的特點，將給正常的市場經(jīng)濟秩序帶來眾多負面影響，也對稅務機關(guān)提出了更嚴峻的挑戰(zhàn)。

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　　1.加強稅收立法，構(gòu)建科學、透明的稅收法律體系。（1）抓緊清理、廢除或修訂不符合WTO原則的稅法。（2）提高層次，完善稅收法律體系。我國的稅收立法框架應定位為：以稅收基本法為主導，稅收實體法和稅收程序法并駕齊驅(qū)的“三位一體”的稅法框架。制定稅收基本法，盡快完成稅收基本法立法程序；規(guī)范稅收實體法，盡可能通過法律來固定成熟的稅收實體行政法規(guī)，提高稅收立法的層次和效力；完善稅收程序法，明確對市場經(jīng)濟中有關(guān)行為的稅務處理，防止因稅法規(guī)定不當而導致稅收流失。如新《稅收征管法》第48條規(guī)定企業(yè)分立情形的條款不夠明確，在實際工作中難以操作，企業(yè)兼并收購、資產(chǎn)重組等改革中出現(xiàn)的問題，都應加以明確。此外，還應進一步規(guī)范完善稅務稽查程序，并對稅收行政許可、稅收保全、強制執(zhí)行、核定征收、出口退稅等做出詳細且操作性強的規(guī)定。（3）政策公開，增強稅法的透明度。做到立法透明，在稅收立法前廣泛征求社會公眾的意見，使納稅人事先對稅收立法有所知曉，有利于稅法公布后順利實施。做到出臺透明，及時主動公布出臺的稅法，在固定一種公開稅法的形式下，采取多種途徑公開稅法，并利用網(wǎng)絡信息技術(shù)提供各種方式的查詢，提高稅法的透明度，嚴禁執(zhí)行未公開的稅法。做到執(zhí)法透明，深化政務公開和執(zhí)法公示。做到司法透明，與WTO有關(guān)的稅收司法判決應當做到公開審理。

　　2.嚴格稅收執(zhí)法，充分發(fā)揮稅收的整體效能。（1）按照法律規(guī)范確定權(quán)利與義務。稅務機關(guān)和稅務人員在稅收執(zhí)法時必須牢固樹立法律意識，堅持依法治稅，依法行政，嚴格執(zhí)法，不變通，不越權(quán)；按照稅法規(guī)范來行使自己的權(quán)力，確定納稅人的義務，做到依法征稅，依率計征；依法保護納稅人享有的各項權(quán)利，稅務機關(guān)和稅務人員不得超越稅法規(guī)定執(zhí)法和任意解釋稅法，不得要求納稅人承受額外的負擔；在自由裁量權(quán)的行使上應當公正合理，不得濫用權(quán)力損害納稅人的合法權(quán)益。（2）嚴格遵守法定稅務行政程序。按照法定的步驟、次序進行執(zhí)法和調(diào)查取證，不得任意選擇對自己有利的方式而不顧納稅人的合法權(quán)益，如不得對違法行為先處罰后告知、不取證直接處罰等。按照法定時限執(zhí)法，要嚴格遵守執(zhí)法的時限要求，不能久拖不決，避免影響納稅人的正常經(jīng)營活動；要提高執(zhí)法的效率，在加強執(zhí)法各部門協(xié)調(diào)配合的同時，配套建立稅收執(zhí)法默示制度，對于納稅人申請的事項，稅務機關(guān)在規(guī)定期限未作答復的視為同意，增強執(zhí)法的可預見性。告知權(quán)利、義務，稅務機關(guān)以往過多強調(diào)納稅人履行義務，忽視了自身義務的履行，甚至以“秘密”的方式進行執(zhí)法，怕納稅人知道其權(quán)利而“影響”執(zhí)法。這一做法應當改變，及時履行告知義務，否則將會導致執(zhí)法行為的無效。在行政處罰中不按規(guī)定告知當事人的有關(guān)權(quán)利，其結(jié)果只能是無效處罰。

　　3.實施法律救濟，保障納稅人合法權(quán)益。（1）建立稅收執(zhí)法監(jiān)督制約機制。一方面要建立稅收執(zhí)法監(jiān)督制約機制，按照專業(yè)職能相互制約和不交叉的原則，上收、分解、約束稅收執(zhí)法權(quán)，細化崗位職責，不僅征收、管理、稽查職權(quán)之間要相互分離、制約，各職能內(nèi)部、各執(zhí)法環(huán)節(jié)之間也要適當分離、制約，并加強稅收信息化建設，用信息技術(shù)手段來監(jiān)控稅收執(zhí)法權(quán)的行使。另一方面要建立稅收執(zhí)法監(jiān)督機制。一是要加大稅收執(zhí)法檢查的力度，通過對重要執(zhí)法權(quán)和重要執(zhí)法環(huán)節(jié)進行深入細致的檢查來反映并及時解決稅收執(zhí)法中存在的突出問題，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，促進公正執(zhí)法。二是要加強對重大稅務案件查處過程中的監(jiān)督，特別是對案件的審理要進行必要的分離，重大稅務案件由稽查局初審后，移送審理委員會復審。鑒于目前省、市局法規(guī)機構(gòu)人員有限而縣（市）局又無法規(guī)機構(gòu)的現(xiàn)狀，應設置獨立于稽查部門的審理機構(gòu)，行使審理委員會辦公室的職權(quán)，重點關(guān)注案件的事實、證據(jù)、法律適用和處理程序，保證案件審理質(zhì)量；對涉嫌構(gòu)成犯罪的案件依法及時移送司法機關(guān)追究刑事責任。三是要推行稅收執(zhí)法責任制，做到執(zhí)法權(quán)力與責任對等，獎懲相當，對執(zhí)法過錯行為進行嚴格的責任追究，對嚴重不履行職責不能正確執(zhí)法的人員，剝奪其執(zhí)法資格。（2）公正開展稅務行政復議。鼓勵納稅人在發(fā)生稅務爭議時通過申請行政復議來維護自身的合法權(quán)益；及時受理復議申請，依法審理，增強復議透明度，保證復議獨立公正，充分發(fā)揮對稅收行政行為的監(jiān)督和保障作用。（3）積極應對稅務行政訴訟。消除稅務行政訴訟有損稅務機關(guān)“權(quán)威”的錯誤認識，拓展司法機關(guān)監(jiān)督稅務執(zhí)法的渠道，正確對待納稅人提起的訴訟，認真做好應訴準備工作，并積極出庭舉證應訴，依法提請法院做出公正的裁決。（4）理順稅務行政賠償工作。認真貫徹《國家賠償法》，盡快解決稅務行政賠償無章可循的問題，建議國家稅務總局制定稅務行政賠償規(guī)則，對稅務機關(guān)開展行政賠償工作包括由國家承擔的賠償費用來源等作出具體規(guī)定，以便于實際操作。同時，依法做好稅務行政賠償工作，對因稅收執(zhí)法不當或違法給納稅人造成損害的，受理納稅人的賠償申請或賠償復議申請后，依法給予賠償，并對有重大過錯的稅務執(zhí)法責任人員及時進行經(jīng)濟追償，以達到懲戒的效果，維護稅法的權(quán)威和政府的形象。

　　4.加強稅收司法保障，打擊涉稅犯法犯罪。查處稅收違法行為，嚴厲打擊涉稅犯法犯罪，應當做到“兩手抓”：一手抓強化稅務稽查，一手抓設立稅務警察和稅務法院，嚴厲打擊涉稅違法犯罪行為。我國加入WTO后，偷稅、騙稅和逃避追繳欠稅等稅收違法犯罪行為將向多樣化、高智能化、隱蔽性強等方面發(fā)展，沒有專門的稅務警察，很難承擔打擊稅收違法犯罪活動的艱巨任務。目前公安機關(guān)的警力和稅收業(yè)務素質(zhì)難以勝任涉稅犯罪的偵查任務，為了適應我國加入WTO后形勢發(fā)展的需要，借鑒國外經(jīng)驗，比照海關(guān)等部門成立犯罪偵查局的做法，有必要在稅務系統(tǒng)內(nèi)設立稅務警察機構(gòu)，稅警人員、經(jīng)費由稅務機關(guān)管理，業(yè)務接受同級公安機關(guān)指導?；谠O立稅務警察同樣原因的考慮，也有必要成立稅務法院，建立一支既精通稅法和稅收業(yè)務、財會知識，又熟悉法律業(yè)務的審判隊伍，受理稅務行政訴訟和涉稅犯罪案件，依法裁決稅務行政爭訴，懲處涉稅違法罪犯。法警人員、經(jīng)費由稅務機關(guān)管理，業(yè)務接受同級人民法院指導。

　　二、稅制建設和稅收政策調(diào)整面臨的挑戰(zhàn)與對策

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　　1.稅制設計不夠合理。（1）增值稅抵扣機制不合理。目前實行“生產(chǎn)型”增值稅對企業(yè)的創(chuàng)辦和擴大再生產(chǎn)會產(chǎn)生相當大的抑制作用，不利于外商加大固定資產(chǎn)投資力度。而且外資企業(yè)多為出口導向型企業(yè)，目前的“生產(chǎn)型”增值稅制下，存在重復征稅問題，產(chǎn)品出口不能實現(xiàn)徹底退稅，影響產(chǎn)品出口的競爭力。（2）增值稅進項稅額抵扣辦法不合理。目前的增值稅對銷項稅額和進項稅額采取不同的對待方式，即銷項稅額按權(quán)責發(fā)生制原則計算繳納增值稅，而進項稅額按收付實現(xiàn)制（工業(yè)企業(yè)票到入庫、商業(yè)企業(yè)票到付款）原則計算抵扣，納稅人享受的權(quán)利和承擔的義務不對等，而且評稅審核也十分困難，納稅人辦稅需提供復印證明，十分繁瑣，不符合稅收簡便原則。（3）農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和礦產(chǎn)品采掘業(yè)稅負高。按現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和礦產(chǎn)品采掘業(yè)的適用稅率為17%或13%，農(nóng)產(chǎn)品的進項扣除率為13%，礦產(chǎn)品采掘業(yè)的進項抵扣稅額更少。在這種情況下，產(chǎn)品即使沒有增值，以農(nóng)產(chǎn)品或礦產(chǎn)品為主要原料的工業(yè)企業(yè)都要負擔比目前一般工業(yè)企業(yè)高的稅負。（4）國產(chǎn)設備投資抵免所得稅政策不符合國民待遇原則，也不利于鼓勵外商投資。允許抵免所得稅的國產(chǎn)設備為國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)制造的生產(chǎn)經(jīng)營性設備，不包括從國外直接進口的設備，該政策對于保護民族工業(yè)、刺激投資、擴大內(nèi)需起了很大作用。加入WTO后，該政策有悖于國民待遇原則，帶有對進口設備的歧視性質(zhì)，影響外商投資企業(yè)的投資積極性，同時也有一些負面影響，助長了一些企業(yè)對優(yōu)惠政策的依賴性。（5）社會保障稅遲遲沒有出臺，無法緩解企業(yè)過重的社會負擔。加入WTO后，由于缺少社會保障，企業(yè)很難適應市場規(guī)則去建立現(xiàn)代企業(yè)制度，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。（6）出口退稅不徹底。我國的增值稅出口退稅在退稅率設計上，征稅率高于退稅率，未實現(xiàn)“征多少，退多少”的零稅負原則，出口退稅稅種只有增值稅和消費稅，沒有考慮附征的城建稅及教育費附加。此外，名目繁多的稅外收費，造成財力分散，不利于國家進行宏觀調(diào)控，而且，收費過多過濫也增加了企業(yè)負擔，不利于公平競爭，同時也滋生各種腐敗行為。加入WTO后，清費立稅改革應當落到實處。

　　2.稅收優(yōu)惠較為混亂。（1）稅收優(yōu)惠政策缺乏統(tǒng)一性，不符合公平原則。目前在我國并存著對內(nèi)和對外兩套所得稅制，內(nèi)外資企業(yè)政策不一致，稅負差別較大，在壞賬計提、固定資產(chǎn)折舊、費用列支和稅收優(yōu)惠等方面，外資企業(yè)享受比內(nèi)資企業(yè)更為優(yōu)惠的“超國民待遇”。另外，對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)還免征土地使用稅、城市維護建設稅及教育費附加等?，F(xiàn)行的稅收優(yōu)惠實行所有制有別、地區(qū)之間有別的政策。在內(nèi)資企業(yè)中，對國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、私營企業(yè)等在稅收待遇上區(qū)別對待；地區(qū)之間的優(yōu)惠也不同，對東部沿海地區(qū)和西部地區(qū)都有稅收優(yōu)惠政策，這些政策與WTO的非歧視原則相背離。稅收優(yōu)惠政策內(nèi)外有別、地區(qū)有別，不利于企業(yè)間平等競爭，加劇了地區(qū)間差距的擴大。（2）現(xiàn)行優(yōu)惠政策導向不明，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。稅收優(yōu)惠政策應按照國家產(chǎn)業(yè)政策要求對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，要體現(xiàn)鼓勵、允許和限制精神，引導資金、資源流向國家亟需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而現(xiàn)行優(yōu)惠政策未體現(xiàn)導向性原則。如對新辦的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)只要經(jīng)營期在10年以上的，不論其投資項目在種類、利潤和風險上有何差異，一律享受“兩免三減”優(yōu)惠，不利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。（3）優(yōu)惠手段單一，間接優(yōu)惠政策少。我國的稅收優(yōu)惠政策大多采用降低稅率、定期減免、退稅等直接優(yōu)惠方式，對加速折舊、投資抵免、專項費用扣除等間接優(yōu)惠方式運用較少，不利于鼓勵投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、見效慢的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、交通能源建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目的投資，單一的稅收優(yōu)惠方式也容易造成財政收入大幅度下降。（4）優(yōu)惠政策散亂，變動頻繁，穩(wěn)定性差。目前的稅收優(yōu)惠條款分散于各個稅種的單行法、實施細則以及補充規(guī)定中，優(yōu)惠內(nèi)容多，補充規(guī)定散，政策調(diào)整過于頻繁，缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，透明度低，不利于操作和執(zhí)行。

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　　1.稅收制度。（1）逐步提高所得稅比重，降低流轉(zhuǎn)稅比重，開征社會保障稅、遺產(chǎn)稅等直接稅，優(yōu)化我國稅收的整體功能，加強稅收對國家經(jīng)濟的調(diào)控力度。社會保障制度是市場經(jīng)濟平穩(wěn)運行的基本要求，我國目前的各種社會保險基金覆蓋面窄，欠繳嚴重，使用管理混亂，開征社會保障稅有利于緩解就業(yè)壓力，維護企業(yè)和社會的穩(wěn)定，發(fā)揮稅收“蓄水池”作用，促進社會保障事業(yè)的法制化和規(guī)范化。完善稅制還應與治理稅外收費結(jié)合起來，對現(xiàn)存的各種收費項目按照行政級別、部門、性質(zhì)、收入歸屬進行全面清理，區(qū)別合理與不合理的收費項目，該取締的堅決取締，該降低的盡快明確標準，將收費公開，將稅收性質(zhì)明顯的收費和基金改為稅（如將排污費改為環(huán)境保護稅、養(yǎng)路費改為燃油稅等），使之成為地方財政收入的穩(wěn)定來源，以利于改善投資環(huán)境，吸引外資。（2）統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，促進企業(yè)間平等競爭。按照國際慣例，以法人為標準界定企業(yè)所得稅納稅人，不具備法人資格的合伙企業(yè)、獨資企業(yè)作為個人所得稅納稅人，避免重復征稅；考慮到世界降低所得稅稅率的大趨勢，同時參考國內(nèi)企業(yè)的平均盈利水平，將所得稅稅率定在20%～25%為宜；統(tǒng)一企業(yè)職工工資、交際應酬費、壞賬、利息費用、捐贈和固定資產(chǎn)殘值等的計算扣除方法；統(tǒng)一稅收優(yōu)惠，同一經(jīng)濟范圍的相同經(jīng)濟行為所享受的稅收待遇要一致，取消有可能帶來被征收反補貼稅的稅收優(yōu)惠政策；在過渡期內(nèi)，要充分利用國產(chǎn)設備投資抵免所得稅這一優(yōu)惠政策，促進國內(nèi)民族工業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品更新?lián)Q代，增強企業(yè)活力，過渡期后則應取消這項優(yōu)惠政策，以利于企業(yè)間公平競爭。（3）完善流轉(zhuǎn)稅制。將“生產(chǎn)型”增值稅改為“消費型”增值稅；完善增值稅進項抵扣制度，將進項稅額改按權(quán)責發(fā)生制原則進行抵扣，縮小征稅率與扣除率的率差，允許農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和礦產(chǎn)品采掘、加工業(yè)（增值稅一般納稅人）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和小規(guī)模納稅人手中購進的農(nóng)產(chǎn)品或礦產(chǎn)品，根據(jù)專用收購憑證或普通發(fā)票上注明的金額按13%的稅率計算抵扣進項稅額。在時機成熟時將消費稅由價內(nèi)稅改為價外稅，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收。

　　2.稅收優(yōu)惠政策。（1）對稅收優(yōu)惠政策單獨立法，增強政策的透明度和規(guī)范性。將稅收優(yōu)惠的具體措施、范圍、內(nèi)容、審批程序、享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利和義務等規(guī)定，集中在統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)中，由國務院單獨制定，對超越此法的減免稅不得認同和執(zhí)行。（2）以國家產(chǎn)業(yè)政策為導向，從區(qū)域優(yōu)惠、直接優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠、間接優(yōu)惠轉(zhuǎn)變。稅收優(yōu)惠政策的制定應著眼于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應該鼓勵對先進技術(shù)企業(yè)、知識經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)以及能源、交通、通訊等基礎設施的投資，鼓勵對資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境保護項目的投資。（3）借鑒稅式支出制度，實行稅收優(yōu)惠總量控制。借鑒國外規(guī)范化的稅式支出制度，把稅收優(yōu)惠納入國家財政預算的總體規(guī)劃，在一定數(shù)量總額限度內(nèi)調(diào)整稅收優(yōu)惠的結(jié)構(gòu)，使稅收優(yōu)惠規(guī)模更趨合理，減少其對國家財政收支平衡和宏觀調(diào)控能力造成的不利影響。（4）改革和完善進出口稅收制度，實行徹底退稅。對生產(chǎn)性企業(yè)自營出口全部實行“免、抵、退”稅方式，對大中型企業(yè)的大宗出口貨物還可實行“免稅采購”辦法。退稅管理機制作相應調(diào)整，逐步改變出口退稅指標計劃分配辦法，對外貿(mào)企業(yè)出口逐步推行代理制，加強征退銜接，從源頭上防范和打擊出口騙稅。改變目前出口退稅資金全部由中央財政負擔的做法，逐步過渡到由中央、地方財政共同合理負擔的辦法。（5）在過渡期內(nèi)用好用足稅收優(yōu)惠政策，促進經(jīng)濟發(fā)展。積極引進外資，做大做強支柱產(chǎn)業(yè)，尤其是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

　　三、稅收管理面臨的挑戰(zhàn)及對策

　　（一）對稅收管理工作提出了新的挑戰(zhàn)

　　1.對稅收征管模式和制度的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的稅收征管模式雖然取消了專管員管戶制度，對基層征管機構(gòu)進行了收縮、撤并，但征收點偏多、分散，集中度不夠的情況仍然存在，集征、管、查于一體的全職能基層征收機構(gòu)權(quán)力仍然偏大，隨意執(zhí)法的現(xiàn)象還相當普遍，稅收執(zhí)法權(quán)力過于集中，自由裁量權(quán)彈性過大，難于監(jiān)督和制約?，F(xiàn)行征管模式尚不適應WTO透明度原則要求，在稅務管理環(huán)節(jié)還缺乏及時有效的銜接和制約，在征收與管理、征收與稽查、管理與稽查之間職責不清、銜接不緊，征收、管理、稽查脫節(jié)的矛盾日益突出，出現(xiàn)了“重征收輕管理”、“重稽查輕管理”的問題；稅務管理人員停留在對納稅人表、證、單、書的管理上，不能及時有效地進行稅源監(jiān)控，對納稅人開業(yè)、停業(yè)、歇業(yè)情況難以及時、全面掌握，對零散稅源管理力不從心，管理職能弱化，稅源監(jiān)管失控，漏征漏管現(xiàn)象依然存在，“疏于管理、淡化責任”的問題沒有得到很好解決。與此同時，“重點稽查”的地位不突出、不規(guī)范。當前，基層稅務機關(guān)按照重點稽查的要求，對外基本上實行了一級稽查，對內(nèi)實行了選案、稽查、審理、執(zhí)行四分離，但受諸多因素的影響，四個環(huán)節(jié)之間缺乏綜合協(xié)調(diào)，銜接不嚴密，稽查整體功能發(fā)揮不夠，重點稽查、規(guī)范執(zhí)法、促進依法治稅的作用尚未充分發(fā)揮。

　　2.對稅收管理手段的挑戰(zhàn)。信息技術(shù)日新月異，信息化已成為當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢?！叭胧馈焙罂鐕镜牟粩嘤楷F(xiàn)以及電子商務、網(wǎng)上貿(mào)易等經(jīng)營方式的出現(xiàn)，給稅收管理帶來新的挑戰(zhàn)，也必將給傳統(tǒng)的稅收管理手段提出新的要求。近年來我們的稅收征管正努力朝著“以計算機網(wǎng)絡為依托”的目標邁進，但是，在計算機的硬件配備、軟件開發(fā)以及信息共享等方面也反映出一些新情況和新問題。在硬件配備上，存在片面追求計算機的數(shù)量、檔次而忽視其實際應用的傾向，現(xiàn)已配置的計算機的功能沒有得到完全開發(fā)，只是被用于開票、打字等一些相對較簡單的工作和文件處理、信息收集等較低層次上；在軟件開發(fā)上，存在各自為政的問題，在低水平上重復投入，兼容性差，計算機網(wǎng)絡化程度較低，征管手段、程序的設計偏重于管理對象的自然流程和對稅務機關(guān)內(nèi)部控制，對信息處理和利用的專門研究不夠，對納稅人動態(tài)管理不足，稅源監(jiān)控乏力，稅務系統(tǒng)內(nèi)縱向廣域網(wǎng)還未形成，與有關(guān)部門之間的橫向網(wǎng)絡有待建立；在技術(shù)人才方面，專業(yè)技術(shù)人員較為缺乏，稅務人員的計算機操作水平偏低，不能適應形勢發(fā)展的需要。這些問題的存在，不僅制約著稅務系統(tǒng)信息化建設的進程，還影響了稅收征管手段現(xiàn)代化的實現(xiàn)速度。

　　3.對征管組織機構(gòu)設置的挑戰(zhàn)。稅收征管組織機構(gòu)設置及其職能劃分存在層次重疊，職能交叉等問題。部門的設置往往只考慮稅種管理的需要，忽視征管整體功能的發(fā)揮，稅收征管機制在許多環(huán)節(jié)運行不暢。市縣區(qū)城區(qū)稅務機構(gòu)設置，目前一般都是按企業(yè)所有制進行設置的，如中央企業(yè)和省屬企業(yè)設直屬分局征管，地方企業(yè)按區(qū)設分局征管，涉外稅收征管采取“三單獨”方式——單獨設立征管機構(gòu)、單獨配備征管人員、單獨反映征管動態(tài)。這樣就形成在一個市或一個區(qū)互相交叉征管的局面。加入WTO以后，隨著外資經(jīng)濟和新型企業(yè)組織形式的大量增加，企業(yè)兼并、重組、相互融資、參股，這種按企業(yè)隸屬關(guān)系、經(jīng)濟性質(zhì)或按內(nèi)、外資劃分來設置征管機構(gòu)的方法將會遇到很多新的問題，稅務機關(guān)之間、一個征收分局的內(nèi)部職能部門之間會出現(xiàn)范圍界定不準的問題，從而導致協(xié)調(diào)配合不力、職責不清。

　　4.對為納稅人服務體系建設的挑戰(zhàn)。隨著新一輪稅收征管改革的推進，各省普遍建立了辦稅服務廳和各種窗口服務項目，但綜觀為納稅人服務體系的構(gòu)成、內(nèi)容和方式，從理論到實踐還很不規(guī)范。稅務機關(guān)的管理服務不到位，稅務人員管稅的愿望仍然很強，服務意識淡薄。新征管模式運行后，作為為納稅人提供服務主要場所的辦稅服務廳，雖然開了許多服務窗口，但目前多數(shù)只發(fā)揮了開票、征收、售票的功能作用，稅收政策法規(guī)公告渠道不夠暢通，傳遞不夠及時。為納稅人提供的服務多數(shù)還停留在微笑服務、禮貌待人、掛牌上崗等淺層次的服務中；行政審批程序也有待進一步優(yōu)化和公開。這種停留在形式上的為納稅人服務，遠不能適應加入WTO后稅收工作的需要。

　　（二）全面加強稅收管理

　　1.進一步推行集中征收、分類管理、重點稽查的征管模式。逐步實行以市（縣）為單位的集中征收。一個市縣局只設一個征收局，根據(jù)本地的地域特點和征管改革要求，針對不同的納稅主體，推行以郵寄申報、電話申報、電子申報、代理申報等多元化的申報納稅方式；充分利用銀行、郵政儲蓄的網(wǎng)絡優(yōu)勢，實現(xiàn)銀稅、郵稅聯(lián)網(wǎng)運行。對納稅人實行分類管理，在堅持專業(yè)化管事方向的同時，吸納管戶制的合理內(nèi)核，設立管理局負責稅法宣傳和咨詢輔導、稅務登記和認定管理、核定申報方式和納稅定額、發(fā)票管理交叉稽核、稅收政策執(zhí)行管理、減免稅緩退稅審批、納稅評估等。稅收管理人員負責戶籍管理、催報催繳和動態(tài)監(jiān)控，不承擔稅款征收、稅務稽查和執(zhí)法處罰職責。針對不同類型納稅人選擇不同管理形式，對中小企業(yè)和個體戶分別實行行業(yè)監(jiān)控管理和戶籍管理，分戶到人，按地域建立納稅人檔案，進行動態(tài)監(jiān)控；對重點稅源企業(yè)通過專人負責和駐廠員管理，及時掌握納稅人動態(tài)經(jīng)營信息。完善分權(quán)制衡的一級稽查模式，突出重點稽查的作用和地位，將稅務稽查的選案、稽查、審理、執(zhí)行4個環(huán)節(jié)的職能部分分解到征收監(jiān)控、管理服務、稅務稽查、政策法制4個系列，并建立嚴格的操作規(guī)程。除舉報案件、轉(zhuǎn)辦案件和上級暫定的檢查任務外，其他案源主要由管理部門在審核評稅和納稅評估的基礎上提供，稽查局在此基礎上按選案程序確立立案對象，檢查結(jié)束后，重大案件提交本級稅務局審理委員會組織審理，其他案件由內(nèi)設審理部門自行審理。

　　2.加快稅收征管的現(xiàn)代化建設。以信息化建設為重點，以“入世”和貫徹實施新《稅收征管法》為契機，根據(jù)國家稅務總局信息化建設的要求，立足實際，堅持以人為本，鞏固提高計算機廣域網(wǎng)性能，以設區(qū)市局為應用平臺，以省局和設區(qū)市局為數(shù)據(jù)處理中心，構(gòu)建現(xiàn)代多元申報體系，全面推行CTAIS軟件，進一步提高“金稅工程”運行質(zhì)量，實現(xiàn)辦公自動化，為深化征管改革、加強行政管理、提高稅務管理質(zhì)量和效率提供技術(shù)保障，初步建成與稅收專業(yè)化、集約化、規(guī)范化相互促進、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)控嚴密、安全高效的稅務管理信息系統(tǒng)。

　　3.科學、合理設置稅收征管機構(gòu)。打破條塊分割，撤銷直屬分局、涉外分局，實行屬地征收管理。設區(qū)市和縣（市）級國家稅務局應按行政區(qū)劃設立，下設一個稽查局。在城區(qū)一律不再設立稅務分局和稅務所；在邊遠農(nóng)村、山區(qū)可適度保留按經(jīng)濟區(qū)劃設立、跨行政區(qū)劃設立的綜合職能稅務所，以方便納稅人就近辦理涉稅事宜，同時有利于加強零散稅收的管理，但要最大限度地減少稅務所的數(shù)量，稅務所必須達到一定的規(guī)模，發(fā)達地區(qū)一般不少于10人、邊遠地區(qū)一般不少于5人。各設區(qū)市國家稅務局和縣（市）級國家稅務局按照全部征收數(shù)據(jù)集中處理的原則，設立內(nèi)設的征收機構(gòu)，或?qū)⒄魇章毮懿⑷胍言O立的計劃統(tǒng)計部門，大幅度提高集中征收程度。征收機構(gòu)主要負責稅款征收的處理工作，建立分級的重點稅源管理體系，重點監(jiān)控納稅人生產(chǎn)經(jīng)營信息和財務核算信息，并向管理機構(gòu)提供稅源監(jiān)控信息。通過集中征收使各項征收信息高度集中，并通過計算機網(wǎng)絡在系統(tǒng)內(nèi)高度共享，加強制約，提高效率，降低成本。

　　4.完善稅收征管制度。（1）制定應對電子商務經(jīng)營活動的征管措施。目前我國對電子商務的稅收政策還沒有出臺，該行業(yè)在稅收方面基本上處于無序狀態(tài)， 應盡快對電子交易方式的征稅范圍、納稅期限、納稅義務發(fā)生時間、納稅地點等予以明確。各級稅務機關(guān)應未雨綢繆，制定加強電子商務經(jīng)營活動的稅收征管措施。加強與財政、金融、外匯、外貿(mào)、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理、海關(guān)、公安等部門的協(xié)調(diào)配合，共同研究電子商務運行規(guī)則及應對電子商務稅收問題的法律法規(guī)，并通過縱橫交錯的管理信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)電子商務信息共享。電子商務的特殊性使其在國家間的電子商務交易活動中表現(xiàn)得更為明顯，加上國家間電子商務信息不對稱的現(xiàn)實情況，電子商務稅收的國際性協(xié)調(diào)顯得尤為必要。我們要積極參與國際性組織或有關(guān)國家牽頭組織的電子商務稅收問題討論，取得發(fā)言權(quán)，共同研究在電子商務條件下稅收管轄權(quán)的行使范圍，緩解新形勢下稅收管轄權(quán)的沖突，探討國際電子商務稅收情報交換問題，共同防范國際避稅與逃稅。建立專門的電子商務稅收管理制度。擴大稅務登記范圍，規(guī)定所有從事電子商務活動的單位和個人，都必須依法及時辦理稅務登記，在企業(yè)進行網(wǎng)絡登記的同時進行網(wǎng)絡稅務登記，主動將有關(guān)材料報送主管稅務機關(guān)，并及時報送有關(guān)業(yè)務內(nèi)容變動情況資料。稅務機關(guān)要根據(jù)電子商務的特點，規(guī)定納稅申報時間、事項等內(nèi)容，及時了解企業(yè)的基本情況及貿(mào)易方式，準確掌握納稅人電子商務活動情況，實行有效的監(jiān)控和管理。（2）建立健全反避稅制度，提高反避稅水平。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，跨國公司的規(guī)模越來越大，來我國投資的跨國公司越來越多?？鐕就ㄟ^轉(zhuǎn)讓定價、資本弱化等手段進行避稅，避稅的范圍日益擴大，避稅的手段更加隱蔽。而我國現(xiàn)行反避稅制度在執(zhí)行中難度較大，關(guān)聯(lián)企業(yè)轉(zhuǎn)讓定價的條款僅適用于外商投資企業(yè)與境外關(guān)聯(lián)企業(yè)之間，對于境內(nèi)企業(yè)間的避稅問題涉及不夠；僅適用所得稅，對流轉(zhuǎn)稅的避稅問題沒有法律規(guī)定。必須完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓定價稅收管理法規(guī)，加強反避稅工作的基礎建設，提高反避稅水平，以維護國家利益。要擴大反避稅的范圍，不僅要包括所得稅，還應包括流轉(zhuǎn)稅，包括關(guān)聯(lián)企業(yè)間融通資金、提供勞務、轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)、提供財產(chǎn)使用權(quán)、支付管理費等。制定防范轉(zhuǎn)讓定價避稅的有關(guān)法規(guī)，反避稅條款應明確關(guān)聯(lián)企業(yè)的界定標準，確立稅務機關(guān)對非正常交易的判定權(quán)、調(diào)整權(quán)和執(zhí)法權(quán)。拓展國際市場價格信息渠道，建立轉(zhuǎn)讓定價信息庫，設立專門人員和機構(gòu)負責涉外稅收情報的搜集、整理和交換工作，加強與外國稅務機關(guān)的協(xié)作，積極與各國簽訂雙邊或多邊稅收協(xié)定。（3）開展納稅評估活動，并在納稅評估的基礎上，全方位推行納稅信譽等級制度。

　　5.建立健全為納稅人服務體系。稅務機關(guān)要特別注重樹立良好的執(zhí)法形象，做到管理與服務并重，在執(zhí)法中服務，在服務中執(zhí)法。一是要改進工作作風，切實維護納稅人的合法權(quán)益，為納稅人提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的辦稅服務。二是要實行公開辦稅。WTO的透明度原則要求各成員通過各種方式，及時公開與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策措施以及與其他成員締結(jié)的足以影響其貿(mào)易政策的協(xié)定。WTO規(guī)則還特別規(guī)定，如果一個成員需要提高關(guān)稅或者其他稅、費的稅率、費率，必須提前公布，否則不得實施。樹立透明意識、實現(xiàn)政務公開、為全部納稅人提供優(yōu)質(zhì)稅收服務是WTO透明度原則對稅收的要求。及時地將稅收政策法規(guī)、崗位職責、辦事程序、辦事標準、納稅數(shù)額、違章處罰以及相關(guān)工作制度規(guī)定和廉政紀律對納稅人和社會各界公開，明確1～2種標準公布渠道，并注意執(zhí)法公示制，顯得十分重要。三是要健全服務機制。進一步建立健全包括限時服務、首問責任、政務公開以及文明禮貌在內(nèi)的服務規(guī)范和服務質(zhì)量考核評價體系。四是要規(guī)范稅務代理中介組織。盡快完成注冊會計師行業(yè)、注冊評估師行業(yè)、注冊稅務師行業(yè)的管理合并工作，形成由注冊稅務師和注冊會計師組成的稅務代理中介隊伍，合法扶持和引導我國稅務代理中介組織的健康發(fā)展。對“入世”后國外稅務代理中介機構(gòu)，要本著公開、公平、公正的原則，將其納入我國法律的約束之下，使其對我國稅務代理中介市場的繁榮發(fā)展起到促進作用。