內(nèi)容提要： 我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革是一個(gè)制度變遷過(guò)程，這個(gè)制度變遷的進(jìn)程取決于其參與者的態(tài)度和力量對(duì)比。在“費(fèi)改稅”制度變遷過(guò)程中，一共有三類(lèi)主體參與，分別是農(nóng)民、基層干部和政府高層，其中農(nóng)民和政府高層是支持者，基層干部是反對(duì)者。但是，基層干部又是“費(fèi)改稅”各項(xiàng)具體措施的具體執(zhí)行者，因此這個(gè)群體對(duì)“費(fèi)改稅”制度變遷過(guò)程的影響力比較大，也正因?yàn)槿绱?，才使得我?guó)“費(fèi)改稅”舉步維艱。要想減小“費(fèi)改稅”的阻力，降低制度變遷的成本，就要有互補(bǔ)制度——行政體制的變遷過(guò)程同時(shí)發(fā)生。

　　從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，“費(fèi)改稅”屬于一種制度變遷，因此可以利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具來(lái)探討這個(gè)問(wèn)題。我們運(yùn)用有關(guān)制度變遷的兩個(gè)假說(shuō)，即制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說(shuō)和制度互補(bǔ)假說(shuō)。前者是說(shuō)，制度變遷是在多元主體的合力作用下發(fā)生的，在制度變遷過(guò)程中不同的主體對(duì)制度變遷持有不同的態(tài)度，發(fā)揮不同的作用，對(duì)制度變遷產(chǎn)生不同的影響力；后者是指，制度變遷不僅僅是單獨(dú)一項(xiàng)制度的變遷，而是一系列制度的變遷，只有這樣，制度變遷才會(huì)降低變遷成本，發(fā)揮最大的潛力。我們準(zhǔn)備利用這兩個(gè)假說(shuō)來(lái)分析我國(guó)“費(fèi)改稅”問(wèn)題。

　　一、“費(fèi)改稅”：多元主體博弈

　　從實(shí)質(zhì)上講，農(nóng)村稅費(fèi)改革就是對(duì)農(nóng)村利益關(guān)系的一種調(diào)整，同時(shí)也是一次稅制的變革?！百M(fèi)改稅”的目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范基層財(cái)政費(fèi)大于稅的收入格局?；鶎迂?cái)政之所以產(chǎn)生這種收入格局，主要是由于基層政府支出過(guò)大、冗員過(guò)多，而稅收收入彈性小，稅收收入的增長(zhǎng)跟不上支出的增長(zhǎng)，增加各項(xiàng)規(guī)費(fèi)收入便成了彌補(bǔ)收支缺口的有效手段。費(fèi)大于稅的收入格局帶來(lái)了許多不良后果，主要是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，同時(shí)易滋生腐敗，政府職能不到位等等。因此，必須改變這種格局。

　?。ㄒ唬?“費(fèi)改稅”制度變遷中各參與主體扮演的角色

　　在“費(fèi)改稅”這個(gè)制度變遷過(guò)程中，大致有3類(lèi)主體參與，即農(nóng)民、基層干部和政府高層。農(nóng)民和政府高層是支持者，基層干部是反對(duì)者。下面進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

　　在目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中，稅收包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、屠宰稅和農(nóng)村個(gè)體戶(hù)承擔(dān)的工商稅，農(nóng)村收費(fèi)包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、“三亂”（亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派）等等。1994年到1999年農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況如表1所示。①表1中的農(nóng)業(yè)各稅包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅，社會(huì)負(fù)擔(dān)包括集資、行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)款等。

　　在農(nóng)業(yè)各稅的征收過(guò)程中存在較多的重復(fù)征稅、提前征稅和過(guò)度征稅現(xiàn)象。尤其是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，寅吃卯糧現(xiàn)象最為嚴(yán)重，在許多地方，特產(chǎn)作物還沒(méi)有成熟就已經(jīng)征稅，并且在征稅時(shí)往往高估作物產(chǎn)量，在征收上也有剛性，只有增收沒(méi)有減收。按照國(guó)家規(guī)定，農(nóng)民的人均提留統(tǒng)籌費(fèi)不準(zhǔn)超過(guò)農(nóng)民人均純收入的5%，但是，由于各個(gè)地方都虛報(bào)農(nóng)民收入，人為地提高了稅基，從而提高了征收上限。在許多地方的稅費(fèi)征收過(guò)程中，往往是先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定下一攬子稅費(fèi)總額，然后向各個(gè)自然村按照人頭分解，層層落實(shí)，這樣使得稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有失公平。有些地區(qū)，強(qiáng)行將兩工（勞動(dòng)義務(wù)工和積累工）貨幣化，實(shí)行以資代勞，并且人為提高以資代勞的負(fù)擔(dān)。以1999年為例，以資代勞負(fù)擔(dān)就達(dá)到人均6.9元，勞均13.6元。除此之外，農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象更是花樣繁多，要么自立項(xiàng)目強(qiáng)行收費(fèi)，要么人為擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)費(fèi)率，要么強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)、強(qiáng)行服務(wù)、甚至不服務(wù)等等。例如，最近在浙江的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)家規(guī)定農(nóng)民申請(qǐng)結(jié)婚的過(guò)程中只需要繳納約100元的婚姻狀況證明費(fèi)、婚前健康檢查費(fèi)和結(jié)婚證工本費(fèi)就可以了，但是實(shí)際交費(fèi)情況是少則700元，多則2800元，增收數(shù)額較大，浮動(dòng)范圍也較大，農(nóng)民亂收費(fèi)負(fù)擔(dān)由此可見(jiàn)一斑。因此，如果“費(fèi)改稅”確實(shí)能夠規(guī)范農(nóng)村的稅費(fèi)征繳，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的話，農(nóng)民肯定是“費(fèi)改稅”的最大得益群體，從而也就是最堅(jiān)決的支持者。

　　基層干部，主要是指村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的政府官員，這類(lèi)主體直接向農(nóng)民征收各項(xiàng)雜費(fèi)、政府基金、集資等項(xiàng)目，如果“費(fèi)改稅”確實(shí)規(guī)范了各項(xiàng)不規(guī)范的收入，那么，基層干部將成為受損者。因?yàn)閺哪壳皝?lái)看，他們所從事職能的主要收入來(lái)源（甚至包括其工資收入以及不規(guī)范的灰色收入等）就是收費(fèi)、基金、集資等，如果將這部分收入進(jìn)行規(guī)范，將會(huì)降低收入的彈性，對(duì)這部分人是不利的。因此“費(fèi)改稅”會(huì)侵犯基層干部的利益，如果在“費(fèi)改稅”的同時(shí)不解決基層干部的既得利益損失問(wèn)題，基層干部將是“費(fèi)改稅”的反對(duì)者或者說(shuō)陽(yáng)奉陰違者。

　　政府高層，主要是指中央和省一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，這類(lèi)主體較多地從大局出發(fā)，考慮的是整個(gè)國(guó)家或者整個(gè)省份的綜合效益，是決定是否“費(fèi)改稅”、以及怎樣進(jìn)行“費(fèi)改稅”的主體，不過(guò)他們的決定會(huì)受到來(lái)自下層信息的干擾，例如基層干部的匯報(bào)或者農(nóng)民的上訪等等，這類(lèi)主體的態(tài)度會(huì)根據(jù)他們對(duì)各項(xiàng)信息的綜合所作出的判斷而定。最近幾年，從中央到地方，各級(jí)政府（基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除外）一直十分重視農(nóng)民減負(fù)問(wèn)題，有關(guān)文件不斷下發(fā)，出臺(tái)的措施也不少，僅就中央來(lái)看，自1990年起，中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了27個(gè)涉及農(nóng)民減負(fù)的文件，例如，1991年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，1993年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，1993年7月22日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》等等。由此可見(jiàn)，政府高層對(duì)農(nóng)民減負(fù)問(wèn)題是有決心的，從這一點(diǎn)來(lái)看，到目前為止，政府高層是“費(fèi)改稅”的支持者。

　　從角色來(lái)看，“費(fèi)改稅”制度變遷過(guò)程中，支持者是農(nóng)民和政府高層，反對(duì)者是基層干部。

　?。ǘ└鲄⑴c主體的影響力及博弈過(guò)程

　　農(nóng)民人數(shù)眾多，其整體力量不可忽視。不過(guò)，由于農(nóng)民數(shù)量較多，這一利益團(tuán)體內(nèi)部的協(xié)商成本較大，搭便車(chē)行為比較嚴(yán)重。再加上中國(guó)農(nóng)民比較多的接受了儒家文化中的“君君、臣臣、父父、子子”的奴性思想，從而使得這一團(tuán)體往往處于被動(dòng)的地位。中國(guó)農(nóng)民較少會(huì)想到通過(guò)政治渠道來(lái)為自己謀求利益，中國(guó)的政治體制也不允許，農(nóng)民較多的做法就是上訪、寫(xiě)群眾意見(jiàn)信，以期待當(dāng)政者重視自己的處境，有少數(shù)的農(nóng)民則在被逼無(wú)奈的情況下走向絕路。②基層干部是直接執(zhí)行各項(xiàng)有關(guān)費(fèi)改稅措施的主體，因此，他們的工作積極性會(huì)對(duì)“費(fèi)改稅”的進(jìn)程和成效有很大的影響。政府高層的力量更是強(qiáng)大的，在“費(fèi)改稅”的初始階段，對(duì)費(fèi)改稅的進(jìn)程和效果有著決定性的影響。③在“費(fèi)改稅”的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)基層干部的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象，也就是說(shuō)，在政府高層決定費(fèi)改稅以前，基層干部會(huì)隱藏有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的信息，盡量使得政府高層不作出“費(fèi)改稅”的決定，一旦政府高層決定進(jìn)行費(fèi)改稅后，基層干部便采取陽(yáng)奉陰違的方式來(lái)扭曲“費(fèi)改稅”的過(guò)程。因此，在這三者之間的一般博弈過(guò)程應(yīng)該是，當(dāng)農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)足夠大的時(shí)候，農(nóng)民會(huì)采取上訪、寫(xiě)信、以死抗?fàn)幍氖侄我鹫邔拥闹匾?，此時(shí)基層政府沒(méi)有辦法再來(lái)隱瞞農(nóng)民負(fù)擔(dān)的真實(shí)情況，政府高層就會(huì)決定進(jìn)行“費(fèi)改稅”，在“費(fèi)改稅”的初始階段，政府高層會(huì)將較多的精力放在“費(fèi)改稅”上，基層干部在政府高層的強(qiáng)大壓力下會(huì)表現(xiàn)出配合的姿態(tài)來(lái)，一旦政府高層有所懈怠，基層干部便會(huì)陽(yáng)奉陰違，或者采取向上匯報(bào)等手段改變政府高層的認(rèn)識(shí)，給費(fèi)改稅的進(jìn)程造成阻力。只要農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不是大到足夠大的程度，中國(guó)廣大農(nóng)民對(duì)這一現(xiàn)象也是逆來(lái)順受，當(dāng)農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)又達(dá)到?jīng)]有進(jìn)行“費(fèi)改稅”前的程度的時(shí)候，農(nóng)民上訪、以死抗?fàn)幍那闆r又多起來(lái)，基層干部無(wú)法再隱瞞農(nóng)民的負(fù)擔(dān)情況，這就又引起了政府高層的重視，從而又開(kāi)始下一輪的稅費(fèi)改革。這種往復(fù)循環(huán)的狀況可謂對(duì)中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的真實(shí)描述，中央政府三番五次地發(fā)布有關(guān)農(nóng)民減負(fù)文件可以看作是每次循環(huán)的起始標(biāo)志。安徽省“費(fèi)改稅”的試點(diǎn)情況也可以證實(shí)這一結(jié)論。安徽省試點(diǎn)改革切實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，這可以從表2中看出來(lái)。

　　但是，安徽省“費(fèi)改稅”試點(diǎn)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村等基層組織的財(cái)政收入大幅度減少，影響其正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！百M(fèi)改稅”后每個(gè)自然村基層組織收入平均減少3.32萬(wàn)元，比改革前平均減少63%，年均收入只有1.99萬(wàn)元，而一般村的最低開(kāi)支為1.5萬(wàn)元，用來(lái)支付村級(jí)干部的工資和五保戶(hù)的補(bǔ)助，即“吃飯”部分，基本沒(méi)有任何建設(shè)資金，村級(jí)財(cái)政難有作為。此外，取消教育集資之后，農(nóng)村教育投資建設(shè)資金難有著落，取消“兩工”后，農(nóng)村水利建設(shè)組織困難，使得農(nóng)村村級(jí)組織不能夠真正發(fā)揮作用，村級(jí)干部普遍感到工作難做，都有情緒。因此可以說(shuō)，基層干部是這次稅費(fèi)改革的利益受損者，他們自?xún)?nèi)心里對(duì)費(fèi)改稅就有抵觸情緒。安徽省“費(fèi)改稅”試點(diǎn)之所以在起初階段取得了成效，就是因?yàn)檎邔拥闹匾暺鹆岁P(guān)鍵作用。在安徽試點(diǎn)中，成立了全省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委書(shū)記親自掛帥，任組長(zhǎng)，省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，并且從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，組織全省各地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，從而將“費(fèi)改稅”工作置于超常強(qiáng)化的領(lǐng)導(dǎo)之下。在這種超常壓力之下，基層干部為了個(gè)人前途著想不會(huì)頂風(fēng)行事，只有配合政府高層的工作。但是，一旦省政府放松督促，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，基層干部便會(huì)花樣百出，想方設(shè)法地扭曲“費(fèi)改稅”的本來(lái)面目，異化“費(fèi)改稅”的過(guò)程，因?yàn)椤百M(fèi)改稅”確實(shí)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。基層干部可以采取很多方式阻撓“費(fèi)改稅”的進(jìn)程。例如歪曲執(zhí)行“費(fèi)改稅”方案，向上級(jí)反映要求改變“費(fèi)改稅”方案，向農(nóng)民隱瞞相關(guān)政策，將從事種植業(yè)的農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民開(kāi)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等。因此，如果沒(méi)有在互補(bǔ)制度——行政體制發(fā)生相應(yīng)變遷的基礎(chǔ)上，單獨(dú)進(jìn)行“費(fèi)改稅”的話，“費(fèi)改稅”必然會(huì)是一個(gè)走走停停的過(guò)程。

　　二、“費(fèi)改稅”：制度互補(bǔ)假說(shuō)

　　“費(fèi)改稅”是一個(gè)系統(tǒng)工程，單獨(dú)進(jìn)行“費(fèi)改稅”不可能真正地實(shí)現(xiàn)制度變遷?！百M(fèi)改稅”的制度變遷過(guò)程還要配以相關(guān)制度的變遷才能夠進(jìn)行互補(bǔ)，降低制度變遷的成本。同“費(fèi)改稅”最為相關(guān)的制度是行政體制。在農(nóng)村，我國(guó)行政體制基本上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，服務(wù)意識(shí)差，公共物品無(wú)效供給或者強(qiáng)制性供給④大于需求，而真正適合農(nóng)民需求的供給偏少，冗員過(guò)多，吃飯財(cái)政所占比例較大。這種行政體制直接帶來(lái)了兩個(gè)結(jié)果：一是行政機(jī)構(gòu)支出過(guò)大，當(dāng)前的財(cái)稅體制不能夠提供足夠的規(guī)范性收入來(lái)彌補(bǔ)支出，這樣，基層干部只有通過(guò)謀求非規(guī)范性收入來(lái)填平收支缺口；二是由于這塊收入是不規(guī)范的，監(jiān)督機(jī)制不健全，所以這種收入的開(kāi)征為基層干部層層加碼提供了機(jī)會(huì)，易滋生腐敗。這樣，改革行政體制、精簡(jiǎn)冗員、縮小開(kāi)支，就降低了基層干部收取不規(guī)范收入的可能性；進(jìn)行“費(fèi)改稅”，規(guī)范財(cái)政收入，培育地方的主體稅種，增大稅收收入的彈性，同時(shí)也杜絕了基層干部收取不規(guī)范收入的可能性，因此，這兩項(xiàng)制度的變遷是互補(bǔ)的。

　　從表3可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的絕大部分花在了人員支出上。在2000年財(cái)政支出決算中，教育事業(yè)費(fèi)431.8萬(wàn)元，占總支出的41.495%，行政管理費(fèi)226.9萬(wàn)元，占總支出的21.805%，行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)128.9萬(wàn)元，占總支出的12.387%.其中，在教育事業(yè)費(fèi)支出中占比例最大的是教師工資，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師月工資額為370326元，在2000年度該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平均拖欠教師工資4個(gè)月，但是這一事實(shí)并未在財(cái)政決算表中予以反映，扣除這一影響后，教育事業(yè)費(fèi)支出占總支出的比例為27.260%.通過(guò)進(jìn)一步的調(diào)查我們了解到，拖欠教師工資的支出流向是裝修鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓。其實(shí)，表3已經(jīng)被該鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員潤(rùn)色過(guò)了，據(jù)我們調(diào)查，在表中除了裝修鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓的開(kāi)支沒(méi)有反映外，還有許多不便言表的大塊支出項(xiàng)目沒(méi)有如實(shí)反映，例如招待費(fèi)等。教育支出是基層干部抵制“費(fèi)改稅”改革的一張王牌，在安徽省的試點(diǎn)中，縣鄉(xiāng)級(jí)政府向上級(jí)反映“費(fèi)改稅”給地方形成的收入過(guò)少，無(wú)法保障基本的教育支出，因?yàn)榻逃前矅?guó)利民的大事，因而政府高層會(huì)慎重考慮這一問(wèn)題。但是實(shí)際情況是，基層政府在向上級(jí)匯報(bào)時(shí)，往往夸大教育支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的比例，而在實(shí)際支出時(shí)，卻想方設(shè)法壓縮這一比例，并且從上面的分析可以看出，這兩者之間的缺口是比較大的，那么，這塊支出的流向就會(huì)變得大有文章可作了。針對(duì)這一情況我們建議，“費(fèi)改稅”過(guò)程中必須對(duì)基礎(chǔ)教育的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分進(jìn)行調(diào)整，將現(xiàn)行財(cái)稅體制下歸屬地方支出的教育支出劃給中央，由中央統(tǒng)管，統(tǒng)一辦學(xué)，這一方面堵死了基層干部任意擴(kuò)大非規(guī)范收入的口子，另一方面也是九年義務(wù)教育的要求，保證了全民的基本受教育水平。同時(shí)將原來(lái)與教育有關(guān)的地方稅費(fèi)收入經(jīng)過(guò)調(diào)整后劃給中央，以解決中央的教育支出收入來(lái)源問(wèn)題，當(dāng)然，如果地方政府有財(cái)力，也可以在中央已撥經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

　　從表3還可以看出，在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算中，行政性收費(fèi)收入和罰沒(méi)收入都是15萬(wàn)元，占總收入的1.442%，但實(shí)際執(zhí)行情況是，行政性收費(fèi)收入為210.6萬(wàn)元，占總收入的20.95%，所占比例最大，罰沒(méi)收入為70萬(wàn)元，占總收入的6.96%.再看一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的構(gòu)成。在1980年以前，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)文秘、民政、文衛(wèi)、公安、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、財(cái)糧等各個(gè)部門(mén)的人員，充其量不過(guò)30余人，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人員都是交叉任職?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬機(jī)構(gòu)多達(dá)20個(gè)左右，人員也在300人左右。當(dāng)然，一部分人員的增加是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，但更大的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的不規(guī)范。很多崗位不是因崗設(shè)人，而是因人設(shè)崗，造成機(jī)構(gòu)的膨脹。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支狀況給我們的基本印象是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員多→“吃飯”開(kāi)支大→規(guī)范收入不足→不規(guī)范收入膨脹、灰色收入多。因此，要想壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支，首要的就是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為。

　　其實(shí)，政府高層一直在倡導(dǎo)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，但是政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)在基層很難得到真正的執(zhí)行，在省、地市級(jí)政府機(jī)構(gòu)中，精簡(jiǎn)人員往往是下派到下一級(jí)政府機(jī)構(gòu)中或者是國(guó)有企業(yè)中，而在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的精簡(jiǎn)過(guò)程中，由于基層政府沒(méi)有再下一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)并且國(guó)有企業(yè)相對(duì)較少。所以，基層政府的精簡(jiǎn)問(wèn)題一定程度上是一個(gè)冗員安排問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題可以考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的思路，發(fā)展農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、工業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造出就業(yè)崗位，吸納冗員。當(dāng)然，這不是一朝一夕就能做好的，但是不能因?yàn)榇嬖诶щy就回避行政機(jī)構(gòu)的改革，基層政府機(jī)構(gòu)無(wú)論如何總是要精簡(jiǎn)的。從另一個(gè)角度來(lái)看，精簡(jiǎn)基層政府也是在削弱“費(fèi)改稅”制度變遷中的阻力，因?yàn)榛鶎痈刹渴恰百M(fèi)改稅”的阻撓者，精簡(jiǎn)基層政府就使得阻撓者群體變小，削弱其力量。不過(guò)，行政體制改革的更為根本的含義在于，作為一個(gè)互補(bǔ)性的制度變遷過(guò)程，行政體制改革壓縮了基層政府的開(kāi)支，降低了基層干部收取不規(guī)范收入的迫切性，以利于“費(fèi)改稅”各項(xiàng)措施的推行?？梢韵胂螅姓w制改革與“費(fèi)改稅”的配套進(jìn)行，在初始階段肯定是比較困難的，因?yàn)榫?jiǎn)行政機(jī)構(gòu)阻力很大，這樣制度變遷的效益比較低，增長(zhǎng)緩慢，但是當(dāng)配套改革進(jìn)展到一定程度以后，行政機(jī)構(gòu)得到了一定程度的精簡(jiǎn)，“費(fèi)改稅”的各項(xiàng)措施實(shí)施過(guò)程中阻力減小，實(shí)施力度就會(huì)加大，改革的速度也會(huì)加快，制度變遷的效益也會(huì)以遞增的速度增加，只有當(dāng)“費(fèi)改稅”制度變遷的潛力發(fā)揮殆盡的時(shí)候，改革速度才會(huì)減緩，改革效益增長(zhǎng)速度也會(huì)隨之降下來(lái)。這個(gè)變遷過(guò)程可以用圖1的曲線來(lái)展示。我們將制度變遷的這一變化規(guī)律稱(chēng)之為“制度變遷效益先增后減假說(shuō)”。

　　三、簡(jiǎn)要結(jié)論

　　通過(guò)以上的分析，我們得到兩點(diǎn)基本結(jié)論：（1）我國(guó)“費(fèi)改稅”的進(jìn)展程度和實(shí)施效果取決于農(nóng)民、基層干部與政府高層三者博弈的結(jié)果；（2）在“費(fèi)改稅”的同時(shí)，行政體制也應(yīng)該進(jìn)行變革，因?yàn)橹挥羞@樣，才能夠形成制度互補(bǔ)，降低制度變遷的成本，使得“費(fèi)改稅”取得最好的效果。

　　主要參考資料：

　　（1） 黃少安《制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說(shuō)及其對(duì)中國(guó)制度變革的解釋》（載《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第1期）。

　　（2） 黃少安、魏 建《制度互補(bǔ)與企業(yè)發(fā)展》（載《管理世界》2000年第3期）。

　?。?） 魏 建、黃少安《產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的良性互動(dòng)》（載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2000年第5期）。

　?。?） 黃少安《關(guān)于制度變遷的三個(gè)新假說(shuō)及其驗(yàn)證》（載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第4期）。

　?。?） 黃少安《國(guó)有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變革及政府在變革進(jìn)程中的角色》（載《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第10期）。

　?。?） 柯武剛、史漫飛《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》（商務(wù)印書(shū)館2000年出版）。

　?。?） 諾 思《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》（上海三聯(lián)書(shū)店1994年出版）。

　?。?） 劉國(guó)光《中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的模式研究》（廣東經(jīng)濟(jì)出版社1998年出版）。

　?。?）樊綱等《公有制宏觀經(jīng)濟(jì)理論大綱》（上海三聯(lián)書(shū)店1994年出版）。

　?。?0）韋 森《社會(huì)秩序的經(jīng)濟(jì)分析導(dǎo)論》（上海三聯(lián)書(shū)店2001年出版）。

　?、俦疚乃捎玫馁Y料和論據(jù)主要來(lái)自國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組主持的課題“農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題研究”的詳細(xì)報(bào)告（載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2001年第24期）。

　?、谠谏綎|、河南一帶因稅費(fèi)征繳問(wèn)題逼死人命的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　?、塾嘘P(guān)這方面的論述，我們也提出過(guò)一個(gè)假說(shuō)——“政府推進(jìn)改革可行性假說(shuō)”。

　?、芑鶎痈刹繛榱嗽O(shè)租尋租，在公共產(chǎn)品的供給方面往往會(huì)巧立名目，提供許多農(nóng)民根本不需要的公共產(chǎn)品。