1998年對我國稅收工作來說是極不平常的一年，在面臨諸多困難和不利因素的情況下，全國工商稅收完成8552億元，比上年增長13.3％，增收1003億元。其中，國內增值稅和消費稅完成4556億元，比上年增長12.6％。稅務部門經受了嚴峻考驗，實現(xiàn)了國務院交給的確保工商稅收增長1000億元的目標。盡管如此，展望1999年，我國稅收工作的形勢依然十分嚴峻，稅務部門面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。在此，我們僅就當前的稅收形勢以及稅收工作中應引起注意的幾個問題，談談我們的看法。

　　一、稅收增長應以可靠的經濟增長為基礎

　　稅收與經濟的關系可以說是枝與本、源與流之間的關系，只有國民經濟的增長與發(fā)展，稅收的增長才有可靠而堅實的基礎。如果稅收能在經濟發(fā)展的基礎上有較快的增長，這對緩解財政困難、支持經濟發(fā)展無疑具有重要意義。但是，稅收收入的征收實現(xiàn)既要考慮需要，更要考慮現(xiàn)實的可能性，如果為了滿足需要而不顧現(xiàn)實的可能性，一味強求稅收增長的高指標，則可能帶來許多負面的影響。

　　稅收增長不外乎取決于經濟增長、稅收彈性系數(shù)、稅收征管強度以及是否存在“虛收”等因素，從這幾方面分析，應該說1999年稅收增長的速度不會太快（1）從經濟增長的情況看， 雖然我國為刺激經濟采取了一系列措施，但由于國有企業(yè)改革困難較多、經濟結構調整難度很大、國際環(huán)境對我國經濟增長的負面影響仍然較大，出口形勢不容樂觀等多方面不利因素的制約，1999年我國經濟增長的速度不可能太高，國內大多數(shù)專家預計，如果能繼續(xù)保持8 ％左右的增長速度就是很不錯的成績，而且政府為了刺激經濟的增長，不排除還會使用一些導致稅收減收的政策和措施。因此，靠經濟稅源增加來使稅收維持高增長的可能性不大。（2）從稅收彈性系數(shù)看， 由于我國的稅制結構是以商品流轉稅為主體，其計稅依據(jù)為商品流轉額且實行比例稅率，因此，從理論上講，商品流轉稅的收入最多只能是與GNP同步增長，而不可能超過GNP的增長速度，也就是說， 在正常的情況下， 我國稅收收入的增長比例應低于GNP的增長比例，那么作為反映稅收收入增長與GNP增長之間的比例關系的稅收彈性系數(shù)，其數(shù)值通常應小于1.從我國的現(xiàn)實情況看，1986 年以來的大多數(shù)年份的稅收彈性系數(shù)都小于1，而1997年和1998 年的稅收彈性系數(shù)都高達1.9以上，稅收收入的增長速度遠遠超過GNP的增長速度，這顯然是不正常的，很大程度是加強征管、清理欠稅、挖潛增收的結果。在現(xiàn)有稅制基本不變的情況下，稅收彈性系數(shù)的提高是非常困難的。（3）從稅收征管強度來看，目前確實還存在偏軟偏松的現(xiàn)象， 通過加強征管，稅收增長還有潛力可挖。但是，應該看到，自1994年以來，我國稅收依靠加強征管、挖潛增收每年平均增收近1000億元，連續(xù)幾年的超高速增長，可以說容易挖的潛力已基本挖盡，剩下的問題往往是不易解決的“老、大、難”問題，如企業(yè)欠稅中的“陳欠”、“死欠”等。因此，1999年仍想保持稅收收入高速增長，除非稅收征管有飛躍性的突破。

　　鑒于以上分析，我們認為1999年稅收收入增長目標不宜定得太高，而應以可靠的經濟增長為基礎，在實踐中，實際上就是處理好稅收計劃與依法征稅的問題。

　　目前稅收計劃與依法征稅之間，還是存在較尖銳的矛盾，主要是：（1）需要與可能之間存在矛盾。這些年來， 稅收計劃的制定主要是根據(jù)財政支出的需要來確定稅收收入的任務，而不是以經濟增長為依據(jù)，這樣，由于長期以來財政收支處于緊運行狀態(tài)，收支缺口很大，于是稅收任務只好年年加碼。（2）主觀與客觀之間存在矛盾， 這主要表現(xiàn)在稅收計劃的制定方法上。我國稅收計劃是采用“基數(shù)比例法”，即“基數(shù)＋積極性”的方法確定的，而這些年來，我國稅收收入來源的經濟結構，包括稅收來源的產業(yè)結構、所有制結構、地區(qū)結構、國民收入分配結構等都已經發(fā)生了很大變化，而我國的稅制結構并沒有作相應的調整，仍沿用“基數(shù)比例法”來制定稅收計劃，顯然是脫離實際和缺乏科學依據(jù)的。（3）宏觀與微觀之間存在的矛盾。 我國的稅收計劃通常是自上而下地確定和下達，這樣一來，即使從宏觀看稅收負擔總水平是合理的，但具體到各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)的微觀稅負則不見得是合適的，結果往往導致苦樂不均。

　　稅收計劃的制定缺乏合理依據(jù)和科學性，但它的執(zhí)行卻是具有很強的剛性，尤其是計劃的完成與稅務部門工作人員的獎懲、職務升降等切身利益緊密相關，這時，當稅收計劃與依法征稅產生矛盾時，往往是稅收計劃被放到優(yōu)先的位置，依法征稅反而服從于稅收計劃，這會導致諸多弊端的產生：首先，這種做法破壞了法制，違背了稅收的本質要求。依法治稅是法治國家和市場經濟的客觀要求，如果計劃任務超過了實際的可能，但在計劃是硬任務、權大于法的情況下，為完成任務而征過頭稅、貸款繳稅、包稅、“寅吃卯糧”、甚至直接造假賬、虛填稅單、虛報虛收等現(xiàn)象就有可能發(fā)生。稅收的強制性、無償性和固定性等本質特征，集中體現(xiàn)在稅法的執(zhí)行上，一旦把完成稅收任務置于依法征稅之上，必然會產生亂收稅，稅法的嚴肅性和規(guī)范性就會受到嚴重破壞。其次，這種做法還會影響公平稅負原則的貫徹，采用“基數(shù)比例法”分配稅收計劃，使得一些稅源相對貧乏的地區(qū)為了完成任務，不惜層層加碼，收過頭稅，稅負偏重，有的地方已經影響到經濟的發(fā)展，甚至是社會的穩(wěn)定。而稅源相對寬裕的地區(qū)，則怕因超額完成任務而導致來年任務加重，因而采取有稅不收、緩收、任意減免等手段“藏富于民”，結果是稅負偏輕，這必然會影響到市場經濟條件下的公平競爭。

　　因此，要把稅收的增長建立在可靠的經濟增長的基礎上，目前最為關鍵的是改革稅收計劃的制定和執(zhí)行：（1 ）稅收計劃目標應更主要地依據(jù)經濟的增長速度和稅源的結構變化，而不是財政支出的需要； （2）積極探索和建立適合我國國情的稅收能力評估辦法，改革目前稅收計劃的編制方法，把稅收管理和考核的重點放在是否依法征稅、應收盡收方面。（3）在完成計劃任務與依法征稅產生矛盾時， 應該對計劃進行修訂，在任何情況下，都不能違反稅法的規(guī)定征稅。

　　二、稅收應為經濟增長助一臂之力

　　稅收增長以經濟的增長為基礎，反過來，稅收也可以為經濟的增長助一臂之力。目前，我國為刺激國內經濟的增長，主要實行增發(fā)國債、擴大國家預算內投資，以刺激國內需求， 拉動經濟的增長， 我們認為1999年除繼續(xù)加強這方面的工作外，也可以考慮通過稅收政策來刺激經濟：（1）積極穩(wěn)妥地推進“費改稅”工作。 從促進經濟增長的角度來說，目前應實行減稅的政策來刺激經濟，但我國目前企業(yè)負擔沉重的主要原因還是在于稅外負擔太多，據(jù)計算，1995年全國稅收收入6083億元，占GDP的10.4 ％， 而各項政府收費約為8706 億元（其中預算內收費502億元，社會保險費2361億元，預算外收入3843億元， 制度外收入約2000億元），占GDP的14.9％，政府收費約為稅收的1.5倍。從各地的調查材料看，所反映的情況也大多如此。因此，通過“費改稅”工作，首先應該達到降低企業(yè)負擔的目的，這實際上是與通過減稅來刺激經濟具有同樣的效果；其次，要規(guī)范政府的收入機制，徹底割斷收費對經濟稅源的侵蝕，從而保證稅收增長有一個長期、可靠的基礎；第三，要適時建立起完善的地方稅制，使各級政府的正常開支都有穩(wěn)定、規(guī)范的稅收來保證。（2）適當調低增值稅稅率。 目前我國增值稅稅率與世界各國相比，顯得偏高，這會帶來以下問題：一是在目前企業(yè)經濟效益普遍較低的情況下，過高的稅率使得企業(yè)的回旋余地很小，影響經濟的發(fā)展；二是過高的稅率，使得偷逃稅的誘惑力增大，偷逃稅的比例增多，加大了稅收征管的難度；三是過高的增值稅稅率，不利于稅制結構的調整。建議將現(xiàn)行的基本稅率從17％降低到10％～12％，同時擴大增值稅、消費稅的征收范圍，加強對偷逃稅的打擊，走低稅率、寬稅基的路子。（3）結合1999年經濟增長速度，適當調低稅收增長目標， 特別是前幾年已經出現(xiàn)收過頭稅地區(qū)的收入增長目標。（4 ）適當提高成套機器設備、高新技術產品等的出口退稅率，以刺激高附加值商品的出口。同時，降低購買住宅、汽車所收取的稅費，以刺激消費需求，拉動經濟的增長。

　　總之，目前可以考慮采取更為積極的稅收政策，為經濟增長助一臂之力，而經濟增長了，也就意味著“蛋糕”做大了，稅收的增長也就有了堅實的基礎。

　　三、簡化稅制、加強征管，繼續(xù)挖掘稅收增長的潛力

　　目前，我國稅收增長的潛力究竟還有多少可以挖掘？應該說這是由多方面的因素共同決定的，如果僅僅根據(jù)理論上的測算，用各稅的理論稅基乘上法定稅率的乘積作為應收稅額，減去我國目前的實際稅收征收額，估計我國還有4000億元左右的潛力。然而這畢竟只是理論上的測算，不可能全部轉化為現(xiàn)實的稅收收入。首先，由于我國現(xiàn)行稅法中還存在不少稅收優(yōu)惠和減免項目，有的是從應稅項目中有所扣除，有的是享受優(yōu)惠稅率等等，這自然會使一部分理論上應收的稅款收不上來；其次，由于我國稅收征管水平還相對落后，偷逃稅、避稅、騙稅等稅收流失不可能完全杜絕，即使在美國這樣稅收征管水平較高的國家，完全遵守稅法納稅的比率也只有約87 ％，　 每年因偷逃稅而導致的稅收流失在1000億美元以上，因此，客觀上總有一部分理論上應收的稅款是收不上來的；第三，目前我國政府收費項目太多、太亂、太重，在很大程度上已經嚴重侵蝕了稅基，理論上的稅基實際上已經沒有那么多，正如我們前面所述，政府各項收費約8706億元，占到GDP的14.9％， 約為稅收的1.5倍，這樣稅費合計，已占GDP的25％以上，如果再按理論上的應收稅額應收盡收，納稅人的負擔將根本無法承受從企業(yè)微觀層次看，我們也能很清楚地看到收費對稅基的侵蝕，例如企業(yè)交納各種收費后，企業(yè)的利潤就會相應減少，這直接侵蝕了企業(yè)所得稅的稅基。因此，目前收費對稅基的侵蝕，也是稅收不可能做到應收盡收的原因之一。另外，由于經濟形勢困難和企業(yè)改革滯后，稅法的執(zhí)行也難免受到影響，例如一些經營困難的國有企業(yè)的欠稅，如果稅務部門加大清欠力度，企業(yè)只能用本就十分緊張的生產經營資金甚至是貸款來繳稅，對經濟造成很大的負面影響。

　　當然，稅收增長的理論潛力雖然不能完全挖掘出來，但也不是說我們就可以無所作為。只要我們在簡化稅制、加強征管方面再下苦功，稅收還是有一定的潛力可挖的。

　　目前我國稅制趨于繁雜的原因在很大程度上是稅收優(yōu)惠減免太多、太濫，這一方面侵蝕了稅基，導致大量稅收流失，另一方面也容易引起地區(qū)間稅負不公，影響公平競爭，有的還引發(fā)套取稅收優(yōu)惠的假合資、合作企業(yè)的出現(xiàn)。我們認為，當前簡化稅制主要就是盡量減少并規(guī)范稅收優(yōu)惠和減免：（1）逐步取消地區(qū)優(yōu)惠， 實現(xiàn)全國各地區(qū)的稅政統(tǒng)一、稅負公平；（2）盡量減少優(yōu)惠和減免，對確有必要保留的， 應在稅法中統(tǒng)一規(guī)定，主要限于體現(xiàn)產業(yè)政策的優(yōu)惠和減免；（3 ）稅收優(yōu)惠和減免的方式，應主要采用加速折舊、投資抵免等形式；（4 ）建立我國的稅式支出制度，使由于實行稅收優(yōu)惠和減免而減少的稅收收入在國家預算中得到反映，并接受立法機關和公眾的監(jiān)督，以便更準確地評估稅收優(yōu)惠和減免的社會、經濟效益。

　　在加強征管方面，關鍵是征管制度的建設和堵住各種漏洞：（1 ）制定稅收基本法和一系列與《稅收征管法》配套的綜合征管法規(guī)，建立嚴密的稽核組織和制度，強化稅務稽核和稅務司法工作；（2 ）樹立“嚴管重罰”的治稅思想，加大對偷、逃、抗稅等行為的打擊力度，增強稅法的強制性和威懾力；（3）加快稅收征管的現(xiàn)代化建設， 實行增值稅專用發(fā)票的交叉稽核，建立出口退稅計算機管理網(wǎng)絡；（4 ）花大力氣提高稅務部門工作人員的政治素質和業(yè)務素質；（5 ）針對目前比較突出的稅收流失漏洞，進行專項治理，如結合稅務登記證的換證工作，進行清理漏征漏管戶的專項工作；針對商業(yè)流通環(huán)節(jié)增值稅零負申報比較多的情況，加大商業(yè)增值稅的專項檢查；全面清理稅收優(yōu)惠和減免，不符合規(guī)定的要立即取消，已經到期的要及時恢復征稅等等。

　　總之，目前我國稅收增長面臨許多的困難，形勢相當嚴峻，但是，只要我們嚴格地按照客觀規(guī)律辦事，把稅收增長建立在可靠的經濟增長基礎上，科學的制定和分配稅收計劃，采取堅決措施簡化稅制、加強征管，努力挖掘稅收潛力，稅收工作必能百尺竿頭，更進一步。