稅法解釋是指有權(quán)國家機關(guān)依法定權(quán)限與程序?qū)Χ愂辗晌谋具M行的理解和說明，在本質(zhì)上屬于立法活動的延伸與繼續(xù)，它包括立法解釋、行政解釋以及司法解釋。沒有稅法解釋這個中間媒介，執(zhí)法人員無法將稅法從規(guī)范層面轉(zhuǎn)化為實際操作層面，稅收行政執(zhí)法也就無從入手，無所依存。當前的稅法解釋工作還存在許多問題，需要進行科學(xué)、合理、有效的規(guī)范。

　　一、稅法解釋存在的問題

　　1.稅法解釋效力較低。目前，效力級別高的立法解釋與司法解釋數(shù)量極少，行政法規(guī)和規(guī)章級的解釋也并不多。大量的稅法解釋是由財政部、國家稅務(wù)總局及地方政府和省以下稅務(wù)機關(guān)完成的，其解釋多是稅收規(guī)范性文件，而規(guī)范性文件在整個稅法體系中的地位和效力較低，在司法審判中不被引用為法律依據(jù)。

　　2.稅法解釋權(quán)限散亂。

　　現(xiàn)實的稅法解釋權(quán)并非與稅法的制定權(quán)緊密聯(lián)系在一起，制定稅收法律、法規(guī)的人大或國務(wù)院很少解釋稅法，主要授權(quán)稅法的執(zhí)行機關(guān)如財政部、國家稅務(wù)總局等部門進行解釋。各有權(quán)機關(guān)之間的職責(zé)分工在法律上不是很分明，在實踐操作中界限不是很清晰，同一條款“釋”出多門，往往讓人無所適從。由于有權(quán)機關(guān)對稅法解釋不及時，各個解釋之間不協(xié)調(diào)，地方政府及省以下稅務(wù)機關(guān)往往越權(quán)解釋稅法，解釋過多且過亂，造成稅法解釋內(nèi)在的不統(tǒng)一、不規(guī)范。

　　3.稅法解釋形式不統(tǒng)一。

　　稅法解釋文本的名稱和形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)范?，F(xiàn)有稅法解釋多是由財政部和國家稅務(wù)總局以決定或命令的方式發(fā)布的，其名稱多使用通知、答復(fù)、規(guī)定、批復(fù)等。同時，對解釋的方法沒有確定性的規(guī)定，對解釋的理由無具體闡釋，一般概括成“為加強稅收征收管理”或者“為規(guī)范稅收執(zhí)法”。此外，稅法解釋在內(nèi)容與形式之間沒有嚴格的對應(yīng)性規(guī)定，從而造成稅法解釋形式上的混亂。

　　4.稅法解釋操作性不強。

　　稅法解釋應(yīng)當貼近稅收工作的實際，對稅收個案事實的處理具有實際的指導(dǎo)性和操作性。但是，從實際上看，有的稅法解釋十分抽象，沒有詳細而明確的規(guī)范和指導(dǎo)效用，缺乏操作性。

　　5.稅法解釋矛盾沖突。

　　有權(quán)解釋的各部門僅就自身管轄稅種的稅制要素進行解釋，造成有些解釋相互沖突或不相協(xié)調(diào)；有些解釋不科學(xué)、不合理，沒有周密考慮與稅種相關(guān)聯(lián)的其他事項之間內(nèi)在的關(guān)系，造成解釋與稅收管理目標相互矛盾。以經(jīng)營性公墓免征營業(yè)稅為例，根據(jù)《營業(yè)稅暫行條例》的規(guī)定，殯葬服務(wù)免征營業(yè)稅。該項稅收優(yōu)惠的內(nèi)涵是以扶持社會福利事業(yè)發(fā)展為根本目標，但《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于經(jīng)營性公墓營業(yè)稅問題的通知》（財稅〔2000〕117號）規(guī)定，對經(jīng)營性公墓提供的殯葬服務(wù)包括轉(zhuǎn)讓墓地使用權(quán)收入免征營業(yè)稅。致使該項稅收優(yōu)惠范圍從殯葬服務(wù)的勞務(wù)免稅擴大到全行業(yè)免稅。這種解釋不僅破壞了稅收優(yōu)惠體系的公平性、延續(xù)性和穩(wěn)定性，而且與國家控制土地審批使用的宏觀調(diào)控政策相悖。

　　二、構(gòu)建科學(xué)的稅法解釋制度和長效的稅法解釋機制

　　1.明確各有權(quán)機關(guān)行使稅法解釋權(quán)的職責(zé)分工。

　　以制度明確界定全國人大、國務(wù)院、財政部及國家稅務(wù)總局在稅法解釋問題上各自的權(quán)限與職責(zé)分工，對于應(yīng)由全國人大或者國務(wù)院以法律或行政法規(guī)及規(guī)章形式出臺的稅法解釋，應(yīng)及時提請全國人大和國務(wù)院進行解釋。對于除此外的解釋事項，鑒于我國目前的立法、執(zhí)法與司法的現(xiàn)狀，以及稅收行政管理的需要，應(yīng)加強對國家稅務(wù)總局的解釋授權(quán)，通過強化國家稅務(wù)總局的稅法解釋權(quán)限，限定地方政府及省以下稅務(wù)機關(guān)的解釋權(quán)限和解釋范圍，并加強稅法解釋的監(jiān)督管理，確保稅法解釋的合法性、及時性與統(tǒng)一性。

　　2.建立專門的稅法解釋機構(gòu)。

　　國家稅務(wù)總局應(yīng)當建立自己專門的稅法解釋機構(gòu)——稅則委員會，專門負責(zé)研究確定與稅收政策相關(guān)的事項。稅則委員會下設(shè)辦公室，負責(zé)稅法解釋具體事務(wù)性工作，對內(nèi)負責(zé)與各稅政及管理部門的溝通，對外負責(zé)與全國人大、國務(wù)院、財政部及其他部委的協(xié)調(diào)工作。同時，在稅法解釋權(quán)限方面，應(yīng)強化國家稅務(wù)總局在減免稅及行業(yè)稅收政策方面的解釋權(quán)限，減少稅權(quán)向稅收管理部門之外的其他部委外溢的現(xiàn)象。

　　3.建立科學(xué)合理的稅法解釋機制。

　　在國家稅務(wù)總局內(nèi)部，合理界定稅政、征管、稽查、法規(guī)部門及稅則委員會之間對于稅法解釋的職責(zé)權(quán)限分工，明確稅則委員會以會議的形式對稅法解釋工作的統(tǒng)領(lǐng)職能，其常設(shè)辦公室負責(zé)稅法解釋的具體事務(wù)性工作，稅政及管理部門主要負責(zé)提供稅法解釋建議，法規(guī)部門則負責(zé)稅法解釋的審核、規(guī)范及協(xié)調(diào)工作。具體工作機制設(shè)想如下：第一，解釋立項。國家稅務(wù)總局各稅政管理部門負責(zé)每年初應(yīng)根據(jù)宏觀調(diào)控需要自行選擇，或者從下級稅務(wù)機關(guān)反饋的意見和提出的疑難問題中歸結(jié)出需要解釋的事項，納入本年度稅法解釋計劃。第二，解釋起草。解釋計劃由法規(guī)部門確立后，稅政管理部門按計劃開展調(diào)研和論證，并根據(jù)規(guī)范的格式要求寫出具體的解釋內(nèi)容。第三，解釋審核。解釋草案應(yīng)交由法制部門進行內(nèi)容合法性、形式合規(guī)性及消解矛盾性的復(fù)核。此后，再交由稅則委員會按照規(guī)定的議事程序，集體審議研究決定解釋是否出臺。第四，待解釋定稿后，按規(guī)范形式要求予以頒布實施，并報送有關(guān)機關(guān)備案審查。第五，法制或征管部門進行綜合評價考核，監(jiān)測稅法解釋的實際運行效果，對于未達預(yù)期目的解釋應(yīng)當通過清理程序及時處理。

　　4.合理界定稅法解釋范圍。

　　稅法解釋事項應(yīng)主要限定在以下幾方面：第一，法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)對法律、法規(guī)未盡事項需要進一步明確的，或者需要說明適用方法與適用過程的；第二，其他國家部門提出解釋或者提出解釋需求的事項；第三，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，新出現(xiàn)的稅收事項在適用法律規(guī)定時需要予以說明的；第四，下級機關(guān)提出解釋需求的事項等。

　　5.規(guī)范稅法解釋的時限。

　　對于稅法解釋應(yīng)規(guī)定一般性的時限，尤其是對個別稅收案件所作的個案請示。因為涉稅爭議案件有嚴格的法律限期，若稅法解釋不及時，就不能保證下級稅務(wù)機關(guān)在有限期限內(nèi)完成稅務(wù)救濟行為。因此，對稅法解釋的限期應(yīng)區(qū)別不同情況予以界定：對于年初確定的解釋項目，一般應(yīng)當在計劃中明確完成的日期；對于下級機關(guān)就具體稅務(wù)案件提出的解釋請示，應(yīng)當在接到請示后一個月內(nèi)答復(fù)；對于重大和復(fù)雜問題，時限可以根據(jù)情況適當延長，但涉及法律時限的問題應(yīng)注意盡快在限期內(nèi)作出解釋。

　　6.定期清理和編撰稅法解釋。

　　稅法解釋的更迭速度很快，而目前尚沒有一套完善的稅法解釋清理與編撰機制，對于大量積壓的稅法解釋，不僅不便于使用和查詢，也易造成相互矛盾的解釋并行。定期清理與分類編撰則是解決稅法解釋內(nèi)在矛盾沖突的最好辦法。定期清理是將一段時期內(nèi)發(fā)布的稅法解釋與以前相同或相似的解釋進行對照，若不一致或相互對立，則應(yīng)當及時發(fā)布通告明文廢止失效的解釋。分類編撰是將稅法解釋按照一定的分類標準進行歸集整理，按照解釋發(fā)布時間的先后順序裝訂成冊，或以紙質(zhì)形式或以電子版形式發(fā)布，供稅務(wù)人員和納稅人查詢。另外，國家稅務(wù)總局應(yīng)借鑒普通法系國家“判例法”的理念，對稅務(wù)機關(guān)適用稅法所處理的典型稅收個案進行定期匯集整理，作為指導(dǎo)基層單位開展具體工作的依據(jù)和處理問題的標準，在全國范圍內(nèi)予以普遍執(zhí)行。

　　7.規(guī)范解釋的名稱與內(nèi)容。

　　稅法解釋大體可以分為通知、規(guī)定和批復(fù)三種類型。不同解釋對應(yīng)的內(nèi)容、適用對象和應(yīng)用范圍都不同。通知是對如何應(yīng)用法律或法規(guī)對涉稅案件進行處理，或者對征管行為適用法律問題所作的確定性說明意見，具有普遍的法律約束力；規(guī)定是指對于征管工作提出的規(guī)范性措施和管理意見，具有較濃的管理色彩，主要規(guī)制行為程序方面問題；批復(fù)則是國家稅務(wù)總局對于省、市級稅務(wù)機關(guān)就具體稅收事項應(yīng)用法律問題的請示進行的個別答復(fù)，具有特定的約束力，抄送全國稅務(wù)機關(guān)，可比照解釋適用于本地個案的處理，從而變相地使個案解釋獲得了一種普遍的約束力。因此，應(yīng)確定每種解釋名稱對應(yīng)特定的內(nèi)容與用途，不得隨意交叉使用，固定每項名稱下的解釋文本格式，保證解釋的系統(tǒng)性、合法性、科學(xué)性和規(guī)范性。