內(nèi)容提要：本文認為我國目前生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，應(yīng)該進行生態(tài)補償，而稅收是有效的生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟手段。在分析了我國目前的生態(tài)稅費制度現(xiàn)狀后，筆者認為構(gòu)建我國的生態(tài)稅費框架應(yīng)該分兩步走，第一步主要是改革現(xiàn)行稅制，提高“綠色化”程度；第二步是根據(jù)“受益者付費”的原則，以“生態(tài)補償稅”取代原有的城市建設(shè)維護稅，對生態(tài)環(huán)境的使用受益者采取普遍征收的形式，為生態(tài)建設(shè)籌集專項資金。同時根據(jù)“污染者付費”的原則，對環(huán)境的污染者采取排污收費形式。

　　長期以來，由于受“資源低價、環(huán)境無價”的觀念影響，我國對生態(tài)資源采取粗放性掠奪式經(jīng)營方式，環(huán)境資源大多廉價甚至無償使用，造成生態(tài)資源價值補償嚴重不足。如何恢復已經(jīng)破壞了的生態(tài)環(huán)境已成為政府關(guān)注的問題。稅收作為主要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，在環(huán)境治理和生態(tài)補償方面具有明顯的優(yōu)勢?？梢钥紤]在中國開征生態(tài)補償稅，輔之以規(guī)范的排污收費制度，建立起我國的生態(tài)稅費體系。

　　一、稅收與生態(tài)補償

　?。ㄒ唬?生態(tài)補償?shù)母拍?/p>

　　生態(tài)補償分為廣義和狹義補償。狹義的生態(tài)補償是指自然生態(tài)環(huán)境由于外界活動的干擾或破壞后的自我調(diào)節(jié)、自我恢復。廣義的生態(tài)補償是通過對損害（或保護）資源環(huán)境行為進行收費或稅（或補償），提高其行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），來達到保護資源的目的（石培基，2004）。具體手段應(yīng)該根據(jù)“誰破壞，誰補償”、“誰受益，誰補償”的原則，以市場和經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)相結(jié)合，形成“污染者付費、使用者補償，保護者得到補償”的局面。

　?。ǘ┒愂战槿肷鷳B(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)

　　從經(jīng)濟學的角度看，環(huán)境問題具有外部不經(jīng)濟性。所謂外部性不經(jīng)濟性，就是當一個生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中，給他人帶來損失或額外費用，而他人又不能得到補償時，就產(chǎn)生了外部不經(jīng)濟性。造成外部不經(jīng)濟的生態(tài)社會現(xiàn)實，實質(zhì)上是私人成本社會化。如何使外部成本內(nèi)部化，使生產(chǎn)者或消費者產(chǎn)生的外部費用進入他們的生產(chǎn)和消費決策中，由他們自己負擔是決策研究的重點。從目前環(huán)境政策領(lǐng)域?qū)嵤┑氖侄慰矗h(huán)境外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的主要方法大體可分為直接管制手段和經(jīng)濟刺激手段。稅收作為政府經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一，對于保護環(huán)境具有重要的意義，并且有其他經(jīng)濟手段無法比擬的優(yōu)勢。早在二十世紀三十年代福利經(jīng)濟學的創(chuàng)始人庇古就主張根據(jù)環(huán)境污染造成的損害對污染者征收環(huán)境稅，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化，以稅收彌補因污染造成的資源損失和治理污染。

　　（三）現(xiàn)實意義

　　征收環(huán)境稅的意義主要有三點：1、優(yōu)化資源配置。通過征收環(huán)境稅，使造成環(huán)境污染者和資源使用者承擔其排放污染量與資源補償?shù)攘康亩愂?，從而矯正市場機制的缺陷，使環(huán)境資源得到優(yōu)化配置。2、有利于調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為，減少環(huán)境污染排放量。通過征收環(huán)境稅，把環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟性內(nèi)在化，使企業(yè)承擔環(huán)境污染造成的外部成本，從而將環(huán)境核算納入經(jīng)濟核算。3、為生態(tài)補償提供穩(wěn)定的資金來源。由此可以看出，環(huán)境課稅主要是讓污染者或環(huán)境資源的使用者的外部成本內(nèi)部化，以獲取專項資金用于環(huán)境的治理和補償。換句話說，環(huán)境課稅是生態(tài)補償?shù)囊粋€重要的手段。

　　目前發(fā)達國家對生態(tài)環(huán)境問題給予了極大的關(guān)注，采取各種經(jīng)濟手段和法律手段保護生態(tài)環(huán)境。其中稅收作為有效的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，也廣為采用。所使用的環(huán)境稅收手段主要包括：1、對污染排放的污染物直接征收污染稅，如美國和瑞典的二氧化硫稅、瑞典的二氧化碳稅、德國的水污染稅和荷蘭的垃圾稅等；2、與污染排放間接相關(guān)，通常以產(chǎn)品稅形式出現(xiàn)的環(huán)境稅，如對燃料生產(chǎn)和進口行為征收的燃料稅；3、各項鼓勵生態(tài)保護的稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅和消費稅的減免以及加速折舊等。4、一些發(fā)達國家也正在從保護環(huán)境的角度出發(fā)改革現(xiàn)行的稅收制度，即稅收制度的“綠色化”進程。

　　二、中國現(xiàn)行生態(tài)稅費制度概況

　　早在1996年8月，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》就指出，“要建立并完善有償使用自然資源和恢復生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制”。我國目前主要采用轉(zhuǎn)移支付等形式對退耕還林等生態(tài)保護行為予以補償，對于生態(tài)稅費的征收尚處于探索中，現(xiàn)行的稅收制度中主要是對生態(tài)保護和資源的綜合利用的提供鼓勵性稅收優(yōu)惠政策。

　?。ㄒ唬┵Y源稅

　　我國1984年開征的資源稅，是同生態(tài)環(huán)境關(guān)系最為密切的一個稅種，雖然其設(shè)立之初的目的是為了調(diào)節(jié)級差收入，但自1994年稅制改革后，其性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化，在保護資源的合理利用方面發(fā)揮了積極的作用。但目前資源稅在運行中主要存在以下問題：

　　1、資源稅的性質(zhì)發(fā)生了變化

　　在設(shè)計之初，資源稅是對部分礦產(chǎn)品，按照礦山企業(yè)的利潤率實行超率累進征收，其宗旨是調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入。1994年1月1日起，對開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位“個人”，開始實行“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的新資源稅制。征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否贏利普遍征收。資源稅在某種意義上已經(jīng)具有了“權(quán)利金”的性質(zhì)。另外，資源稅在94年分稅制改革中被劃分為地方稅，在實際中很難達到調(diào)節(jié)級差收入的作用。因此，現(xiàn)行的資源稅同目前對礦產(chǎn)品征收的礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)開始趨同。

　　2、計稅依據(jù)不合理

　　計稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量，客觀上鼓勵了企業(yè)對資源的濫采濫用，造成了資源的積壓和浪費。

　　3、資源稅的征收標準不合理

　　資源稅實行從量定額征收的辦法。根據(jù)資源稅調(diào)節(jié)資源級差收入的立法精神，資源稅按照不同的稅目或納稅人規(guī)定了高低不等的差別稅率。我國目前劃分資源登記、制定資源稅稅額的主要指標是礦藏儲存情況、開采條件等。但是10年來，礦山的開采條件和儲藏條件都已經(jīng)發(fā)生了變化，但稅額卻不能隨開采的條件的變化而變化。

　?。ǘ┏鞘芯S護建設(shè)稅

　　現(xiàn)行的城市維護建設(shè)稅是為了擴大和穩(wěn)定城市維護建設(shè)資金的來源，加強城市的維護建設(shè)而征收的一種地方稅。該稅種于1985年2月開征實施，具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，所征稅款專門用于城市住宅、道路、橋梁、防洪、給水、排水、供熱、輪渡、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及公共消防、交通標志、路燈照明等公共設(shè)施的建設(shè)和維護。由于這些工程措施對于改善城市大氣和水環(huán)境質(zhì)量具有特別重要的意義，因此，城市維護建設(shè)稅是我國現(xiàn)行稅制中同環(huán)境保護和生態(tài)補償結(jié)合最為緊密的稅種，也是真正的“綠色” 的稅種。該稅種運行至今，在增加地方財政收入，積累城市維護建設(shè)資金，改善城市環(huán)境等方面起到了重要的作用。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城建稅在運行中也逐漸顯示出一些問題：

　　1、城建稅是附加稅，因此存在著收入規(guī)模小，收入不穩(wěn)定的特點

　　目前城建稅是以增值稅、消費稅、營業(yè)稅的實際入庫額為計稅依據(jù)，根據(jù)納稅人所在地的不同。分別按照7%、5%、1%的比例稅率征收，對“三稅”有著明顯的依附性。由于“三稅”的實際征收數(shù)和應(yīng)征稅之間存在著較大的差異，使城建稅一方面收入規(guī)模小，另一方面收入也不穩(wěn)定，從而弱化了城建稅在籌集資金，保護環(huán)境方面的功能。

　　2、稅負不公

　　現(xiàn)行城建稅只對繳納“三稅”的內(nèi)資企業(yè)和個人征收，對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)及個人則不征收，造成內(nèi)外資企業(yè)稅負不公。特別是隨著改革開放的深入，一些外國跨國公司看好中國市場，將一些污染比較嚴重的生產(chǎn)基地遷往中國。這在帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時，對環(huán)境帶來的污染和破壞也是相當嚴重的。而外資企業(yè)卻沒有付出應(yīng)有的代價，這有悖于“污染者付費的原則”。

　　（三）關(guān)于生態(tài)保護稅收優(yōu)惠政策

　　稅收作為有效的經(jīng)濟調(diào)控手段，在控制環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境方面具有重要的作用。我國目前尚沒有以環(huán)境保護為宗旨的稅種，只是在部分稅種中有一些優(yōu)惠政策，對資源的綜合利用給予減免稅的待遇。

　　1、增值稅主要包括三方面的優(yōu)惠政策：第一類是資源綜合利用產(chǎn)品……第二類是廢物處理的稅收優(yōu)惠。第三類是對利用清潔能源生產(chǎn)的無污染產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠。

　　2、營業(yè)稅政策規(guī)定：對病蟲害防治、植物保護及其相關(guān)的技術(shù)培訓收入可以免稅。

　　3、消費稅政策規(guī)定：對汽油、柴油、機動車、輪胎等污染產(chǎn)品在征收增值稅后，再征一道消費稅。自1999年1月1日起，含鉛汽油的消費稅稅率由0.2元/升提高到0.28元/升。 對企業(yè)生產(chǎn)銷售低污染排放小汽車減征消費稅。

　　4、所得稅政策規(guī)定：主要包括企業(yè)以國家規(guī)定的廢棄資源為主要原料從事生產(chǎn)的，可以酌情減征或者免征企業(yè)所得稅，免稅期最多可達5年；外國企業(yè)在節(jié)約能源和防治環(huán)境污染方面提供專有技術(shù)收取的特許權(quán)使用費，經(jīng)過國家稅務(wù)總局批準，可以減按10%的稅率征收所得稅。其中，技術(shù)先進或者條件優(yōu)惠的，可以免征等。

　　其他的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅的以及耕地占用稅等也都有對農(nóng)田水利設(shè)施以及環(huán)境保護部門用地提供稅收政策優(yōu)惠。

　　上述的各項為鼓勵環(huán)境保護而采取的稅收優(yōu)惠政策，在實踐中對減輕環(huán)境污染，促進資源的綜合利用方面發(fā)揮了重要的作用。但是，稅收對環(huán)境保護的調(diào)控引導作用是從屬、派生的，調(diào)節(jié)的范圍和力度還遠遠不夠，存在著優(yōu)惠形式單一，主要是減稅和免稅，受益面比較窄，缺乏針對性和靈活性等問題。

　?。ㄋ模┡盼凼召M制度

　　排污收費制度是我國最早對環(huán)境污染收費，并且?？顚Ｓ玫囊豁椛鷳B(tài)收費制度。針對著排污收費制度存在著征收標準過低等問題，2003年7月1日，有關(guān)部門頒布了新的 《排污費征收標準管理辦法》。新的排污收費具有兩個明顯的改變：一是按照污染者排放污染物的種類、數(shù)量以及污染當量計征，提高了征收標準。二是取消原有排污費資金20%用于環(huán)保部門自身建設(shè)的規(guī)定，全部用于環(huán)境污染防治，必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)開發(fā)和國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項目。

　　排污收費標準的提高，促使企業(yè)投資在污染控制的設(shè)備更新的投資上，以減少污染的排放。從而達到了減少污染，保護環(huán)境的目的。但目前由于技術(shù)上的一些問題，尚有部分污染源未納入到排污費的征收范圍內(nèi)，而且排污收費同污染治理成本還有差距。排污費的標準有待進一步的提高。

　　三、構(gòu)建我國生態(tài)補償稅費框架的新思路

　?。ㄒ唬┰O(shè)計原則

　　建立生態(tài)稅費體系，應(yīng)該遵循黨中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會的要求，應(yīng)考慮以促進資源的綜合利用和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)人和自然的和諧相處。既要遵循稅收的效率和公平的原則，也要符合中國的國情。

　?。ǘ┚唧w思路

　　根據(jù)中國目前經(jīng)濟發(fā)展的特點，以及現(xiàn)行關(guān)于環(huán)境稅費制度的運行狀況，中國的環(huán)境稅費制度改革應(yīng)該分兩步走：

　　第一步：中國應(yīng)該改革現(xiàn)行的資源稅費制度，發(fā)揮消費稅在環(huán)境保護中的作用，改變現(xiàn)行稅制中關(guān)于生態(tài)補償稅收優(yōu)惠措施過于單一的狀態(tài)，提高現(xiàn)行稅制的“綠色化”程度。

　　1、資源稅的改革

　　由于資源稅同礦區(qū)使用費的性質(zhì)相近，可以考慮將礦區(qū)使用費合并到資源稅中，由稅務(wù)部門統(tǒng)一管理。這樣不但能夠起到調(diào)節(jié)級差的作用，同時也維護了國有所有者的權(quán)益，有利于征收管理。

　　其次，對于資源稅的計稅依據(jù)采用企業(yè)的開采量。自然資源的開采利用，無論企業(yè)是否銷售獲利，都對資源造成破壞，不可再生資源尤其如此。采用開采量作為計稅依據(jù)，能夠促使企業(yè)考慮市場需求，從自身利益出發(fā)，合理開發(fā)利用資源。

　　最后，應(yīng)在合理劃分資源等級的基礎(chǔ)上，對資源稅稅額進行相應(yīng)地調(diào)整。目前，中國政府已經(jīng)在局部地區(qū)做了有益的嘗試：為了支持東北地區(qū)老工業(yè)基地振興，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整東北老工業(yè)基地部分礦山資源稅稅額的通知》，規(guī)定東北地區(qū)可根據(jù)有關(guān)油田、礦山的實際情況和財政承受能力對低豐度油田和衰竭期礦山在不超過30%的幅度內(nèi)降低資源稅的標準。這一政策為資源稅的改革提供了很好的借鑒，今后應(yīng)該完善資源登記的劃分方法，對重點礦山和品目的資源變化情況進行監(jiān)控，并據(jù)此對稅額進行調(diào)整。

　　2、發(fā)揮消費稅在環(huán)境保護中的作用

　　充分認識消費稅的調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)的職能，發(fā)揮消費稅在環(huán)境保護方面“寓禁于征”的調(diào)節(jié)作用。將一些近年來興起的奢侈品、對環(huán)境危害較大的消費品列入征稅范圍，如高爾夫球、保齡球、移動電話、以木材為原料的賀卡及一次性筷子、一次性塑料包裝物等。約束過度消耗資源和損害環(huán)境的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展，形成有利于節(jié)約資源的生產(chǎn)模式和消費模式。

　　3、實行多種形式的稅收優(yōu)惠鼓勵循環(huán)經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

　　改變原有的單一的減免稅的優(yōu)惠形式，采取加速折舊，稅收支出等多種優(yōu)惠形式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)保護型社會。對從事循環(huán)經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)的投資，國家應(yīng)給予一定的優(yōu)惠政策，諸如優(yōu)先提供低息貸款，延長貸款償還期的信貸政策，加速固定資產(chǎn)折舊等。

　　第二步：根據(jù)“受益者付費”的原則，以“生態(tài)補償稅取代”原有的城市建設(shè)維護稅，對生態(tài)環(huán)境的使用受益者采取普遍征收的形式，為生態(tài)建設(shè)籌集專項資金。同時根據(jù)“污染者付費”的原則，完善現(xiàn)行的排污收費制度，對環(huán)境的污染者采取排污收費形式。

　　1、生態(tài)補償稅的具體設(shè)計：

　　（1）納稅人

　　凡繳納增值稅、營業(yè)稅、消費稅的單位和個人，都是生態(tài)補償稅的納稅人。為了體現(xiàn)稅負公平的原則，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)、外籍個人也需要繳納生態(tài)補償稅。

　　（2）稅率

　　設(shè)定最高稅率為10%，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的狀況制定本地區(qū)的稅率，并送財政部備案。

　?。?）計稅依據(jù)

　　采用“三稅”稅額的應(yīng)征收額為計稅依據(jù)?？梢愿淖冊鞘芯S護建設(shè)稅按照“三稅”實際入庫數(shù)征收所出現(xiàn)的因減免、拖欠以及即征即退等問題而影響收入的現(xiàn)象，保證收入足額及時入庫。

　?。?）征收管理

　　生態(tài)補償稅仍然由國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別按照“三稅”征收情況征收。所征稅款由地方政府?？顚Ｓ糜诘胤缴鷳B(tài)建設(shè)。

　　生態(tài)補償稅取代現(xiàn)行的城市維護建設(shè)稅，擴大了征稅范圍，有利于提高民眾的環(huán)保意識，籌集環(huán)保資金，用于生態(tài)環(huán)境的補償。同時，該稅種由于保留了原有城市維護建設(shè)稅的征收模式，也比較容易為納稅人接受。

　　2、完善生態(tài)補償收費制度

　　進一步完善排污收費制度，逐步擴大排污收費的范圍，將各種污染源納入收費范圍內(nèi)，并可以進一步提高排污收費的標準。同時，各級財政應(yīng)加強對排污收費資金的管理，堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，提高資金的使用效率。

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