摘 要：我國(guó)高等教育收費(fèi)帶來(lái)了貧困學(xué)生公平就學(xué)的問題，為此探索出了以教育助學(xué)貸款為主體的資助體系，但由此引發(fā)了資助資金的籌措問題。開征以個(gè)人所得稅為稅基的高等教育保障稅是籌措資金的較好選擇，高等教育保障稅符合稅制建設(shè)的基本原則。

　　關(guān)鍵詞：稅制建設(shè)；高等教育；保障稅；教育資助；教育財(cái)政

　　所謂高等教育保障稅，是指政府為保障公民接受政府舉辦的高等教育的權(quán)利而向特定的人群征收的一種稅。當(dāng)前，隨著我國(guó)教育體制改革的深入和高等教育產(chǎn)業(yè)化步伐的加快，高等教育收取適當(dāng)?shù)某杀狙a(bǔ)償費(fèi)理論上已達(dá)成共識(shí)，實(shí)踐中正在穩(wěn)步推進(jìn)。隨之而來(lái)的是貧困學(xué)生的高等教育保障問題日益凸現(xiàn)，并引起社會(huì)的極大關(guān)注。如何籌集足夠的資金，建立起有效的貧困學(xué)生資助制度，是解決貧困學(xué)生就學(xué)問題的根本途徑。對(duì)此，筆者提出開征教育保障稅籌措資助資金的辦法，以期拋磚引玉。

　　高等教育收費(fèi)的合理性

　　高等教育作為非義務(wù)教育收取適當(dāng)?shù)某杀狙a(bǔ)償費(fèi)是國(guó)際上的通行做法。結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，我們認(rèn)為更應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。從效率的角度來(lái)看，基礎(chǔ)教育和中等教育較之高等教育具有更高的社會(huì)收益率。據(jù)20世紀(jì)70年代和80年代早期情況的資料，在26個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，初等教育的社會(huì)收益率為28％，中等教育的社會(huì)收益率為17％，而高等教育的社會(huì)收益率為14％。在教育投入十分有限的情況下，教育投入偏重非高等教育是有效率的選擇。從公平的角度來(lái)看，對(duì)于高等教育系統(tǒng)而言，如果公共資助的高等教育通過(guò)稅收機(jī)制把窮人的收入轉(zhuǎn)移給了富人，這個(gè)系統(tǒng)顯然是不公平的。一些研究表明，在有些發(fā)展中國(guó)家中，從免費(fèi)或公共資助的高等教育中獲益最多的是高收入階層的學(xué)生。例如，印尼在80年代早期實(shí)行高等教育收費(fèi)之前，占人口30％的高收入階層獲得了83％的高等教育資助，而占人口40％的低收入階層僅獲得了教育資助的7％（Psacharopoulos，G.，Tan J.P & Jimenez，E.1986）。而對(duì)我國(guó)公共教育資源配置的一項(xiàng)研究表明，目前我國(guó)公共教育資源配置的不公平程度頗高。基尼系數(shù)為0.43（于德弘，陸根書）。由此可見，我們的教育支出結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改革，國(guó)家對(duì)高等教育的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少，私人負(fù)擔(dān)一部分教育成本是應(yīng)該的。

　　高等教育收費(fèi)引發(fā)貧困學(xué)生問題

　　高等教育收費(fèi)引發(fā)了貧困學(xué)生問題，形勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)高校中，沒有能力支付學(xué)費(fèi)和起碼生活費(fèi)的貧困學(xué)生正在呈逐年上升的趨勢(shì)，已占在校生的20％。以上海為例，在大學(xué)生中，家庭人均月收入在185元以下的學(xué)生占在校生的15％（鄭惠強(qiáng)，江景波，1999）。據(jù)湖北省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目：關(guān)于教育消費(fèi)的實(shí)證研究，該研究根據(jù)1999年9月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城調(diào)總隊(duì)組織的對(duì)城市住戶基本情況進(jìn)行抽樣調(diào)查問卷及湖北省統(tǒng)計(jì)局城調(diào)隊(duì)的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前教育消費(fèi)問題進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為高等教育費(fèi)用對(duì)部分（≥13.52％）家庭實(shí)難承擔(dān)。據(jù)國(guó)家教育部人文社會(huì)科學(xué)研究“九五”規(guī)劃基金資助項(xiàng)目：中國(guó)西部高校教育收費(fèi)與特困生資助調(diào)查研究，研究表明基本或完全能承擔(dān)得起目前高等教育收費(fèi)的家庭實(shí)在有限，對(duì)西部地區(qū)而言，陜西、內(nèi)蒙古達(dá)45％以上，而其他省區(qū)則只有30％左右，個(gè)別為21％。

　　社會(huì)對(duì)那些家庭的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)地位處于劣勢(shì)，但憑自己的努力和聰明才智升入高等學(xué)校的貧困生給予關(guān)懷和支持，不能讓他們僅僅因?yàn)樨毨Ф绊懡邮芨叩冉逃@對(duì)鼓勵(lì)勤奮學(xué)習(xí)和提倡公平競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。“從社會(huì)理性、公正出發(fā)強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的重要原則之一”，因而許多國(guó)家都把使那些家庭貧困的學(xué)生不致于由于經(jīng)濟(jì)原因而失去上大學(xué)的機(jī)會(huì)作為大學(xué)生資助政策的出發(fā)點(diǎn)，這也是各國(guó)追求社會(huì)公平理念的一種重要表現(xiàn)。

　　高等教育資助的瓶頸

　　高等教育資助的方式有很多，而真正有效并能解決根本問題的則是助學(xué)貸款制度。其優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為，財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，有四兩撥千斤之功效；對(duì)學(xué)生有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，有助于社會(huì)信用體系的建立和完善；貼息的高低可以作為教育資源配置的調(diào)控工具。由于有以上優(yōu)點(diǎn)，我國(guó)加大了助學(xué)貸款的實(shí)施力度。

　　然而助學(xué)貸款也有明顯的缺陷，那就是學(xué)生貸款償還的拖欠問題。貸款償還拖欠，特別是嚴(yán)重拖欠會(huì)使資金周轉(zhuǎn)困難，從根本上制約助學(xué)貸款制度的實(shí)施，但貸款償還拖欠是助學(xué)貸款制度的共生物。幾乎每個(gè)實(shí)施助學(xué)貸款政策的國(guó)家都存在著償還拖欠現(xiàn)象，相對(duì)而言，發(fā)展中國(guó)家尤為嚴(yán)重。1987年，印度未償還的貸款百分比高達(dá)75％，而肯尼亞1987年則高達(dá)81％，同年美國(guó)為17％。嚴(yán)重的償還拖欠使得一些國(guó)家實(shí)施助學(xué)貸款謹(jǐn)小慎微，舉步維艱，甚至使有些國(guó)家不得不放棄助學(xué)貸款。就我國(guó)而言，據(jù)調(diào)查，各高校的貸款拖欠率大約在10—40％之間，而這還是小額貸款，若是幾萬(wàn)元以上的高額貸款就更使得還款風(fēng)險(xiǎn)成倍增加。加之，國(guó)家不包畢業(yè)分配，大學(xué)生畢業(yè)后流動(dòng)性相當(dāng)高，預(yù)期收益也相當(dāng)不穩(wěn)定，還貸能力和還貸信用度不容樂觀。所以，助學(xué)貸款不能實(shí)行商業(yè)性教育貸款模式為主體，只能實(shí)行以政策性貸款模式為主體。

　　現(xiàn)實(shí)的問題除了借鑒國(guó)外助學(xué)貸款的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、降低貸款償還拖欠及還款違約率以及完善助學(xué)貸款制度外，最重要的問題就是如何籌措足夠的資金以維持助學(xué)貸款制度的有效運(yùn)行。目前，我國(guó)高等教育實(shí)行以助學(xué)貸款為主，獎(jiǎng)學(xué)金/助學(xué)金為輔的多元資助體系。資助主體包括政府、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人，但是，政府承擔(dān)著絕大部分責(zé)任和最終責(zé)任。政府承擔(dān)起高等教育助學(xué)的最終責(zé)任，意味著政府巨額的財(cái)政支出。我國(guó)去年推出的助學(xué)貸款在實(shí)踐中遇到很大的困難，運(yùn)行情況十分不理想，重要的原因就是政府不愿承擔(dān)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，結(jié)果只能是商業(yè)銀行借貸，學(xué)生貸不到款。不然，政府必須承擔(dān)起貼息、注銷呆帳、壞帳的責(zé)任。

　　總之，政府應(yīng)當(dāng)在高等教育資助方面投入更多的資金，才能建立起有效的資助體系，舍此別無(wú)他途。而我國(guó)教育投入偏向基礎(chǔ)教育，國(guó)家財(cái)力又十分有限，而且未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)缺口仍然很大。按現(xiàn)在大學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)計(jì)算，私人繳費(fèi)只占教育成本的1／4左右，而去年（2000年）擴(kuò)招33.1萬(wàn)人，國(guó)家所需的高校基建投資在150—180億之間。中共中央、國(guó)務(wù)院在1999年明確提出到2010年，我國(guó)同齡人口的高等教育入學(xué)率要從目前的9％提高到15％左右，意味著未來(lái)10年間，平均每年至少需擴(kuò)招50—70萬(wàn)名大學(xué)生，由此推之，財(cái)政缺口高達(dá)幾千億元。同時(shí)，規(guī)模巨大的高等教育也將會(huì)對(duì)教育資助制度帶來(lái)更大的壓力，給財(cái)政帶來(lái)更大的壓力。可見，財(cái)政在教育資助方面的投入在短期內(nèi)很難有大的突破。

　　我國(guó)開征教育保障稅的設(shè)想

　　解決資金不足問題的較好選擇是開征專稅專用的類似西方國(guó)家社會(huì)保障稅性質(zhì)的高等教育保障稅。高等教育保障稅目的很明確，乃是保障貧困學(xué)生接受高等教育的權(quán)利。綜合考慮，我們?cè)O(shè)計(jì)其以個(gè)人所得稅為稅基，實(shí)行比例稅率，具有附加稅的性質(zhì)。下面從稅收原則方面進(jìn)行考察：

　　1.具有持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)的稅收收入保障。個(gè)人所得稅是一種具有很好前途的稅種，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人所得稅收入的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)會(huì)逐年增加。選擇個(gè)人所得稅為稅基，這與我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，在校生人數(shù)逐年增加，教育成本補(bǔ)償費(fèi)逐年攀升，貧困生人數(shù)逐年增加，資助費(fèi)用逐年攀升的要求是一致的。

　　2.開征高等教育保障稅具有公平性。可以從這幾方面來(lái)看：第一，我國(guó)曾一度實(shí)行免費(fèi)或低費(fèi)的高等教育，而享受這些教育的人基本上都已經(jīng)參加工作，而且絕大多數(shù)都是個(gè)人所得稅的納稅人，還一部分歷史的舊債，從道理上講是說(shuō)得過(guò)去的。第二，個(gè)人所得稅的納稅人大都接受了良好的教育（至少趨勢(shì)是這樣的），按照人力資本理論，個(gè)人通過(guò)教育投資獲得了人力資本，并為其帶來(lái)了超額收益，該稅可視為對(duì)其超額收益的課征。第三，助學(xué)貸款的欠賬、呆賬、壞賬是由接受高等教育的群體所一手“創(chuàng)造”的，而這個(gè)群體會(huì)成為個(gè)人所得稅的納稅人，通過(guò)稅收強(qiáng)制其為自己的行為承擔(dān)一部分責(zé)任，這是公平的。

　　3.具有良好的社會(huì)效益。高等教育保障稅以個(gè)人所得稅為稅基，負(fù)擔(dān)低，假定按個(gè)人所得稅的5％征收高等教育保障稅，那么月收入2000元的納稅人僅需繳納高等教育保障稅3.75元，稅收負(fù)擔(dān)率極低，基本上不會(huì)對(duì)納稅人的行為產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。該稅作為一種良稅，容易得到納稅人的理解，中華民族向來(lái)有濟(jì)弱扶貧，樂善好施的風(fēng)尚，人們捐資助學(xué)的積極性很高，因此開征該稅具有較好的社會(huì)文化基礎(chǔ)。另外，該稅附屬于個(gè)人所得稅，必將在全社會(huì)引起極大的反響，可以起到宣傳我們的高等教育資助制度的作用，激勵(lì)貧困學(xué)生努力學(xué)習(xí)，消除其未來(lái)接受高等教育不確定性的預(yù)期。

　　4.征管方便。作為個(gè)人所得稅的附加稅而征收，高等教育保障稅的征收極為簡(jiǎn)便，基本上不會(huì)增加太多的征管成本。

　　關(guān)于高等教育保障稅設(shè)計(jì)的幾個(gè)問題

　　1.關(guān)于稅率的確定問題。稅率的高低是一個(gè)很關(guān)鍵的問題，原則上是該稅盡量不對(duì)納稅人的行為產(chǎn)生扭曲效應(yīng)，最好稅率不超過(guò)5％為宜。目前，我國(guó)的個(gè)人所得稅年收入在500億左右，故每年可以征收高等教育保障稅25億元左右，加上國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼，基本上可以建立起有效的高等教育資助制度。

　　2.稅種歸屬問題。我國(guó)的現(xiàn)行個(gè)人所得稅是地方稅種，由地方稅務(wù)局征收，因此，該稅也應(yīng)由地方稅務(wù)局征收。但是，我們認(rèn)為高等教育保障稅應(yīng)作為中央稅，由中央統(tǒng)一支配，因此需要大量資助的地方往往該稅收入較少。看來(lái)，這在實(shí)踐中是一個(gè)難題。我們應(yīng)當(dāng)注意到，世界上絕大多數(shù)國(guó)家個(gè)人所得稅是中央稅，而我國(guó)的個(gè)人所得稅成為中央稅乃是一個(gè)趨勢(shì)。

　　3.關(guān)于該稅稅率的變動(dòng)及該稅的存續(xù)問題。個(gè)人所得稅日益重要，其收入占全部稅收收入的比重會(huì)逐年增加，有成為主體稅種的長(zhǎng)期趨勢(shì)，而如果高等教育保障稅的稅率固定不變，那么其收入會(huì)達(dá)到一個(gè)很高的數(shù)額。盡管高校在校生人數(shù)會(huì)增加。教育資助支出會(huì)增加，但考慮到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們支付能力的提高，國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，而且在一定的時(shí)期之后，教育保障支出不會(huì)再增加。因此，我們可以考慮根據(jù)國(guó)家預(yù)算安排，確定一段時(shí)期的稅率，然后稅率逐期遞減，最終該稅完成使命，自動(dòng)消失。

　　4.關(guān)于次優(yōu)選擇問題。高等教育保障稅的征收有“稅收萬(wàn)能論”的嫌疑，理論依據(jù)不是十分充足，國(guó)際上沒有先例，但是我們認(rèn)為其還是比較適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的。另外，我國(guó)有部分個(gè)人所得稅的納稅人沒有接受高等教育，還有部分外國(guó)納稅人，要他們繳納該稅有些不公平，但是將他們排除在外，則征管成本太高，所以只能是一種次優(yōu)的選擇。

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