●推進(jìn)稅權(quán)劃分是為了讓政府間財政關(guān)系更具效率、公平和平衡

　　●中國稅權(quán)劃分的改革要在五個方面進(jìn)行

　　●給予地方政府更大的收入權(quán)，比僅僅擴(kuò)大中央政府的轉(zhuǎn)移支付，將產(chǎn)生一系列的收益

　　中國稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀及問題

　　研討會對中國稅權(quán)劃分的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了深刻的剖析。有專家認(rèn)為，中國稅制的建立和稅權(quán)劃分的發(fā)展劃分為四個階段：1950年至1957年的稅權(quán)高度集中階段；1958年至1978年的稅權(quán)混亂階段；1979年至1993年的分權(quán)初步建設(shè)階段，以及目前的稅權(quán)劃分完善階段。中國的稅權(quán)劃分一直未能穩(wěn)定，從1994年到2006年實(shí)施分稅制改革的12年，中央與地方財政關(guān)系發(fā)生了較大變化，集中表現(xiàn)為財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全部財政收入的比重大幅提高，其中一個主要原因，是稅權(quán)劃分未能充分考慮市場經(jīng)濟(jì)體制要求。

　　對于目前中國在稅收立法權(quán)限劃分方面還存在哪些問題，有專家認(rèn)為：包括缺乏穩(wěn)定性、立法主體之間的劃分不明確、立法權(quán)的劃分內(nèi)容不盡合理、各級政府的事權(quán)沒有明確的界定等。稅收執(zhí)法權(quán)劃分方面：執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)混淆、稅收立法權(quán)與征管權(quán)錯位、多頭管理導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)分散等。稅收司法權(quán)限劃分方面：稅收征管秩序混亂、稅收司法權(quán)與執(zhí)法權(quán)之間關(guān)系定位不明確、公安機(jī)關(guān)同稅務(wù)機(jī)關(guān)配合不協(xié)調(diào)、有關(guān)部門在稅收執(zhí)法中法律責(zé)任和義務(wù)不明確、稅收司法權(quán)配置不合理等。

　　另外有專家重點(diǎn)從財權(quán)、事權(quán)、稅權(quán)相匹配的角度來分析中國目前稅權(quán)劃分問題，認(rèn)為最大的缺陷在于地方政府承擔(dān)了財政支出70%的責(zé)任，而收入?yún)s不足50%，地方政府之間存在稅收能力和可持續(xù)收入流的差異，從而導(dǎo)致隨著地方稅收入流向發(fā)達(dá)省區(qū)，導(dǎo)致資源配置的惡化。而且，中國目前的稅權(quán)劃分只涉及到中央和省一級政府，并沒有針對省級以下政府進(jìn)行特定安排，從而造成稅權(quán)劃分在地方政府層次無序、紊亂，也減少了地方政府的責(zé)任和收入的可預(yù)見性。

　　也有專家從地方政府人力資源、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)能力等方面來分析，認(rèn)為在現(xiàn)有條件下，地方政府并不具備獨(dú)立行使稅權(quán)的能力，中國稅權(quán)改革的路徑選擇必須考慮這個因素。

　　稅收收入和稅權(quán)劃分的原則

　　所謂稅權(quán)劃分實(shí)質(zhì)是國家政府間和國家機(jī)關(guān)間涉稅權(quán)力的分配。從稅權(quán)劃分領(lǐng)域看，稅權(quán)劃分可以區(qū)別為中央機(jī)關(guān)之間的橫向劃分和中央、地方政府之間的縱向劃分。從稅權(quán)劃分形式看，稅權(quán)劃分可以區(qū)別為稅基分享制和收入分享制。而公共產(chǎn)品理論和財政聯(lián)邦制是稅權(quán)劃分的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。

　　專家們認(rèn)為，在缺乏可預(yù)期、透明、有效的財力平衡安排的前提下，對于存在多級政府層次的國家，要達(dá)到每一級政府支出責(zé)任和收入能力相對平衡的目標(biāo)，稅權(quán)的合理劃分是至關(guān)重要的。通常認(rèn)為，各級政府間的稅權(quán)劃分要達(dá)到兩個目標(biāo)：一是為每級政府提供其支出所需的稅收收入；二是避免把一些不適合本級政府的稅收權(quán)劃分給該級政府。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，稅權(quán)劃分不能脫離各級政府的經(jīng)濟(jì)角色，特別是不同政府各自的事權(quán)和財權(quán)。

　　關(guān)于稅權(quán)劃分的原則，專家之間有一些不同意見。有專家從稅權(quán)劃分改革的操作性和經(jīng)濟(jì)原則上，提出：體現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策的稅收應(yīng)劃歸中央政府；累進(jìn)所得稅應(yīng)該在那些寬稅基能夠有效實(shí)施的轄區(qū)內(nèi)使用；累進(jìn)和再分配的稅收更適合于中央政府；地方政府應(yīng)選取那些能提供穩(wěn)定的收入的稅種；次級政府，適合選用流動性較小的稅基；次級政府間分配不均衡的稅收應(yīng)劃分給中央政府。

　　還有專家立足稅權(quán)劃分的指導(dǎo)性原則，認(rèn)為：地方政府的收入要穩(wěn)定，易于管理；任何稅權(quán)的重新配置都要與地方政府的支出責(zé)任相對應(yīng)；地方政府需要更多的預(yù)算自主權(quán)；考慮財政橫向均衡的效應(yīng)；稅權(quán)劃分的決策要考慮稅收管理權(quán)的安排。

　　也有專家針對中國的實(shí)際情況，指出稅權(quán)劃分要依據(jù)下列原則：法定原則；效率原則；財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則；循序漸進(jìn)原則；與國家政體相一致的原則。

　　與會代表均認(rèn)為合理的稅權(quán)劃分將在以下幾個方面產(chǎn)生積極影響：將有助于緩解不同區(qū)域間收入差距；將有助于地方政府擁有更多的自主權(quán)并且能夠更確切地了解他們的未來稅收收入的狀況；將有助于地方政府更好地滿足納稅人的需要；將有助于減少地方政府對不均衡甚至扭曲的地方收入機(jī)制的依賴。

　　在研討會上，大多數(shù)專家認(rèn)為，稅權(quán)劃分不應(yīng)該單獨(dú)實(shí)施，事權(quán)的界定是稅權(quán)劃分的核心，而轉(zhuǎn)移支付的完善也可以履行部分稅權(quán)劃分的功能。所以，有關(guān)稅權(quán)改革要同步協(xié)調(diào)進(jìn)行，其改革的最終目標(biāo)不僅是滿足地方政府的收入需要，而且要使政府間的財政關(guān)系更具效率、公平和平衡。

　　稅權(quán)劃分改革思路

　　關(guān)于中國稅權(quán)劃分的改革，專家們提出了許多有建設(shè)性的思路。

　　專家指出，中國稅權(quán)劃分的改革要在五個方面進(jìn)行：一要由憲法和稅收基本法（或稅法通則）明確規(guī)定我國稅權(quán)劃分的基本模式。二應(yīng)合理規(guī)定中央和地方稅收立法權(quán)劃分。中央稅和共享稅的立法權(quán)全部歸中央；全國統(tǒng)一開征的地方主體稅種由中央統(tǒng)一制定基本法律法規(guī)及實(shí)施辦法，給予地方適當(dāng)?shù)恼{(diào)整權(quán)；對一些不會影響資源合理流動，符合地方特色的小稅種，由地方?jīng)Q定是否開征；取消地方設(shè)立的各種具有稅的性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目，改為規(guī)范的稅收形式征收。三要規(guī)范收入歸屬方式。明晰中央與地方乃至地方各級政府的收入界限，同時轉(zhuǎn)移支付制度成為平衡地方最終收入支配權(quán)和支配能力的重要制度。四要夯實(shí)執(zhí)法基礎(chǔ)，理順稅收執(zhí)法關(guān)系。五應(yīng)減少稅收司法層次，簡化司法程序。

　　專家指出，對現(xiàn)行分稅制進(jìn)行改革，給予地方政府更大的收入權(quán)，比僅僅擴(kuò)大中央政府的轉(zhuǎn)移支付，將產(chǎn)生一系列的收益。首先，將幫助扶貧財政政策的實(shí)施。其次，擁有自己的收入來源，有利于地方政府自行安排支出，從而能有效地回應(yīng)地方的需求。第三，稅權(quán)劃分安排的改變使得地方政府擁有更多的自主權(quán)，并且能夠更確切地了解他們的未來稅收收入的狀況。第四，地方政府擁有更多的稅收權(quán)力會使之更好地滿足納稅人的需要。地方政府的活動將受到更有效的監(jiān)督。第五，有助于減少地方政府對扭曲和不均衡的地方稅的依賴，包括對組成預(yù)算外資金的收費(fèi)的依賴。

　　另有專家建議，在省級以及省以下各級政府之間應(yīng)建立起透明和穩(wěn)定的收入分配安排。一種可能性是省政府在中央稅稅率的基礎(chǔ)上加征新的附加，從而實(shí)現(xiàn)中央與省級政府稅收收入的共享。