我國保稅區(qū)應(yīng)對(duì)入世后的策略研究

來源: 李敏編輯： 2006/09/26 10:13:18　　字體：大小

　　一、WTO與我國現(xiàn)行的保稅區(qū)

　?。ㄒ唬┪覈６悈^(qū)符合WTO的基本原則

　　我國的保稅區(qū)是參照國際通行的自由貿(mào)易區(qū)模式而設(shè)立的對(duì)外開放度最大、政策最優(yōu)惠的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其作用在于：一是作為吸引國內(nèi)外資金的投資促進(jìn)區(qū)；二是作為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能區(qū)；三是作為按國際慣例運(yùn)作的試驗(yàn)區(qū)。國家希望通過集中建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，采取國際上自由貿(mào)易區(qū)、自由港的通行做法，創(chuàng)造對(duì)中外客商富有吸引力的軟、硬投資環(huán)境，促進(jìn)中外投資企業(yè)利用保稅區(qū)特殊的政策和有利區(qū)位優(yōu)勢(shì)，從事國際貿(mào)易、出口加工和保稅倉儲(chǔ)等業(yè)務(wù)，使保稅區(qū)成為所在地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要窗口。

　　入世后，保稅區(qū)是否違反WTO的基本原則？是否還有存在下去的必要？這是人們普遍關(guān)心的一個(gè)問題。在WTO的相關(guān)協(xié)定里，并無在一國領(lǐng)土內(nèi)單獨(dú)設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)（港）或出口加工區(qū)的具體規(guī)定，但有兩個(gè)相關(guān)的條文，一是總協(xié)定第24條對(duì)毗鄰的締約國間為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作而建立的關(guān)稅聯(lián)盟和自由貿(mào)易區(qū)作了明確的規(guī)定，認(rèn)為這種形式有利于世界多邊貿(mào)易一體化，可加快國際投資和貿(mào)易自由化的進(jìn)程。二是關(guān)貿(mào)總協(xié)定中關(guān)于邊境貿(mào)易的規(guī)定。據(jù)此，我們有理由認(rèn)為，在WTO締約方內(nèi)創(chuàng)建自由貿(mào)易區(qū)（港）或保稅區(qū)是推進(jìn)貿(mào)易自由化的一種有效手段，與WTO的基本原則是一致的。

　?。ǘ┪覈６悈^(qū)存在的主要問題

　　1997年7月17日，外經(jīng)貿(mào)部對(duì)我國保稅區(qū)的功能作了明確闡述：“保稅區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，由海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是目前我國開放度和自由度最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。其主要功能是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲(chǔ)”。與其它區(qū)域相比，保稅區(qū)享受一些特殊的政策，如從境外進(jìn)入保稅區(qū)和從保稅區(qū)運(yùn)往境外的貨物，免征關(guān)稅和增殖稅、消費(fèi)稅，涉及進(jìn)出口許可證管理的貨物免領(lǐng)許可證；對(duì)保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)自用的進(jìn)口設(shè)備、建筑材料及用于加工的料件免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，不需設(shè)銀行保證金臺(tái)賬；保稅區(qū)企業(yè)可保留現(xiàn)匯帳戶，實(shí)行意愿結(jié)售匯。

　　近年來，我國的保稅區(qū)充分發(fā)揮地域與政策優(yōu)勢(shì)，在招商引資、國際貿(mào)易、出口加工等方面取得了顯著成績，已成為我國開展外向型經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)，在國民經(jīng)濟(jì)中起到了“先行、示范、輻射、帶動(dòng)”作用。然而，在取得成績的同時(shí)，也存在著很多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.在政策法規(guī)方面，到目前為止，尚沒有一部有關(guān)保稅區(qū)的全國性法規(guī)。由于國家沒有對(duì)保稅區(qū)作出明確性定位，因此各保稅區(qū)基本上都在“摸著石頭過河”，發(fā)展很不規(guī)范。

　　2.在管理體制方面，國外自由貿(mào)易區(qū)一般采用“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式，即“一線放開，二線管??；區(qū)內(nèi)自由，管住卡口；管出不管進(jìn)”。我國的保稅區(qū)雖然也以“境內(nèi)關(guān)外”作為目標(biāo)模式，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。主要原因在于：一是行政管理體制方面，港口和保稅區(qū)分離，15個(gè)保稅區(qū)沒有一家是港區(qū)合一的；二是貨物監(jiān)管體制方面，出入境檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在一線把關(guān)，海關(guān)監(jiān)管的則是二線?？梢?，我國保稅區(qū)目前實(shí)行的仍是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”模式。

　　3.在貿(mào)易功能方面，仍主要表現(xiàn)在國內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易上，而國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易開展的較少。

　　4.在倉儲(chǔ)物流功能方面，由于我國轉(zhuǎn)口運(yùn)輸不發(fā)達(dá)，加之大多數(shù)倉儲(chǔ)物流企業(yè)管理水平較低，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，因而在很大程度上限制了保稅區(qū)倉儲(chǔ)物流發(fā)展。

　　5.在出口加工功能方面，起步遲、規(guī)模小，未能充分發(fā)揮我國勞動(dòng)力成本低、資源豐富的優(yōu)勢(shì)。高科技含量、高附加值出口加工產(chǎn)品較少。

　　此外，對(duì)部分保稅區(qū)而言，除上述各保稅區(qū)遇到的普遍問題外，還存在一些特殊問題，主要有：

　　1.政策不配套。一是保稅區(qū)三資企業(yè)待遇問題，這些企業(yè)目前仍不能與區(qū)外三資企業(yè)享受同等待遇，不具有自營進(jìn)出口權(quán)。二是國家對(duì)保稅區(qū)企業(yè)開展國際貿(mào)易的限制和對(duì)代理出口政策的界定不明確，特別是代理公司出口退稅方式與國家現(xiàn)行出口退稅管理規(guī)定不完全吻合，代理公司業(yè)務(wù)操作和進(jìn)一步發(fā)展沒有得到切實(shí)保障。三是對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)的認(rèn)定方面，按規(guī)定由省一級(jí)科委認(rèn)定，多數(shù)保稅區(qū)所在城市為副省級(jí)城市，理應(yīng)享受相應(yīng)權(quán)限，但目前企業(yè)仍不能享受高科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠。

　　2.高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到周邊環(huán)境的制約。一是空運(yùn)、海運(yùn)航班少、運(yùn)費(fèi)貴，加工貿(mào)易料件通過其它機(jī)場(chǎng)保稅結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)復(fù)雜。二是周邊產(chǎn)業(yè)配套不完善，保稅料件異地轉(zhuǎn)產(chǎn)手續(xù)復(fù)雜，從香港轉(zhuǎn)口成本大幅提高。三是周邊城市化程度不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生活配套設(shè)施供應(yīng)不足。四是本地高水平的大學(xué)和科研院所不多，高素質(zhì)的人才缺乏。

　　3.保稅區(qū)自身的軟硬配套設(shè)施如區(qū)域網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等也對(duì)招商引資工作構(gòu)成一定的影響。

　　二、入世給我國保稅區(qū)帶來的機(jī)遇

　?。ㄒ唬楸６悈^(qū)發(fā)展帶來一個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境

　　入世后，我國的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策將更加透明、統(tǒng)一和規(guī)范，將為國內(nèi)外客商開展正常的商務(wù)活動(dòng)提供一個(gè)良好的宏觀環(huán)境。多年來，保稅區(qū)在建設(shè)與發(fā)展中遇到的最大問題就是國家政策的不確定性、各部門政策的多變性和不統(tǒng)一性，從而制約了保稅區(qū)的規(guī)范發(fā)展。

　　非歧視原則是WTO最基本的原則，目前，保稅區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)的國民待遇問題尚未得到真正的解決，仍被視為境外企業(yè)，在非保稅區(qū)開展進(jìn)出口業(yè)務(wù)也受到限制。入世后，區(qū)內(nèi)企業(yè)在國內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面將享受與區(qū)外企業(yè)同等的待遇。

　?。ǘ楸６悈^(qū)招商引資和行業(yè)發(fā)展帶來新契機(jī)

　　1.將引發(fā)新一輪在保稅區(qū)投資的熱潮。入世后，我國將給外商投資企業(yè)以國民待遇，既不限制外商投資企業(yè)產(chǎn)品內(nèi)銷，也不要求其外匯必須自求平衡，同時(shí)還將對(duì)外商開放服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，這些都會(huì)促進(jìn)外商在華投資。

　　2.將帶動(dòng)轉(zhuǎn)口貿(mào)易和倉儲(chǔ)物流業(yè)的飛速發(fā)展。入世后，港口和保稅區(qū)將進(jìn)一步按“過境自由”原則開放，過境貨物將大量增加，這是繁榮保稅區(qū)和倉儲(chǔ)業(yè)的極大機(jī)遇。多數(shù)保稅區(qū)緊連港口并建有連接港區(qū)的專用通道，過境貨物可以按WTO的“過境自由”原則進(jìn)入保稅倉儲(chǔ)區(qū)儲(chǔ)存。同時(shí)，關(guān)稅總水平的進(jìn)一步下降必然帶來進(jìn)出口貨物的大量增加。

　　我國外貿(mào)進(jìn)出口的90%是通過海運(yùn)實(shí)現(xiàn)的，據(jù)預(yù)測(cè)，未來幾年，我國港口外貿(mào)海運(yùn)量年均遞增8%-10%，屆時(shí)，港口的貨源基礎(chǔ)將會(huì)得到空前的擴(kuò)大。港口貨運(yùn)量的增加將會(huì)帶動(dòng)貨代、船代、保險(xiǎn)、電信等服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)與港口貨物運(yùn)輸和物流服務(wù)相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易的增長。

　　3.為以港口為依托的保稅區(qū)服務(wù)貿(mào)易帶來難得的發(fā)展機(jī)遇。隨著入世后外資向金融、咨詢、法律服務(wù)、商業(yè)批發(fā)零售、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的拓寬，保稅區(qū)吸引外商投資碼頭經(jīng)營及其相關(guān)的服務(wù)業(yè)、商品展示及各類咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)目成為可能。

　?。ㄈ⒋罅Υ龠M(jìn)保稅區(qū)出口加工業(yè)的發(fā)展

　　入世后，原則上所有發(fā)達(dá)國家都將給我國普惠制待遇，給惠面將進(jìn)一步擴(kuò)大，這將對(duì)我國出口帶來有利影響。此外，WTO各締約方之間應(yīng)該無條件地給予最惠國待遇，這也將有利于我國出口市場(chǎng)的穩(wěn)定。同時(shí)，由于世貿(mào)成員之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘水平的普遍降低、我國貿(mào)易政策的進(jìn)一步規(guī)范和貿(mào)易環(huán)境的進(jìn)一步改善，保稅區(qū)的出口加工業(yè)必將獲得一次極大的發(fā)展機(jī)遇。

　　三、入世給我國保稅區(qū)帶來的影響和挑戰(zhàn)

　?。ㄒ唬氨６悺薄ⅰ懊舛悺薄ⅰ懊庾C”的政策優(yōu)勢(shì)將削弱

　　保稅優(yōu)勢(shì)是保稅區(qū)政策功能優(yōu)勢(shì)的核心。入世后，我國將承擔(dān)關(guān)稅減讓義務(wù)，這將在很大程度上削弱保稅區(qū)的保稅政策優(yōu)勢(shì)。按目前政策，保稅區(qū)不受許可證和主動(dòng)配額的限制。入世后，我國要承擔(dān)取消許可證、配額等非關(guān)稅措施的義務(wù)，企業(yè)的外貿(mào)經(jīng)營權(quán)也將逐步放開，從審批制過渡到登記制。因此，入世后，保稅區(qū)的“免證”功能將受到很大的沖擊。同時(shí)，隨著外貿(mào)外匯政策的放寬，保稅區(qū)企業(yè)在外匯管理方面的優(yōu)勢(shì)也將逐步喪失。此外，由于國民待遇原則的實(shí)現(xiàn)，區(qū)內(nèi)企業(yè)現(xiàn)有的在進(jìn)口設(shè)備和原輔材料方面實(shí)行免稅的優(yōu)勢(shì)也將喪失。

　?。ǘ┴?cái)稅優(yōu)惠政策和稅收將受到影響

　　保稅區(qū)除具有一些特別功能外，還享有特殊的財(cái)稅優(yōu)惠政策。一是表現(xiàn)在企業(yè)所得稅方面，保稅區(qū)企業(yè)享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)外商投資企業(yè)所得稅“兩免三減半”的優(yōu)惠，且所得稅稅率為15%.二是表現(xiàn)在外匯管理方面，區(qū)內(nèi)企業(yè)均可開設(shè)外匯帳戶，其經(jīng)營所得外匯可保留現(xiàn)匯，周轉(zhuǎn)使用。三是表現(xiàn)在地方出臺(tái)的稅收返還政策方面，如一定比例營業(yè)稅及地方留成稅收的返還。入世后，按照國民待遇原則，全國將實(shí)行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策，各種區(qū)域性的、局部性的特殊經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策將被逐步取消。下面分別對(duì)入世后各類稅收可能受到的影響作些具體分析：

　　1.關(guān)稅稅率的下降會(huì)帶來關(guān)稅收入和海關(guān)代征的增值稅、消費(fèi)稅的下降，但從長期來看，關(guān)稅水平的降低和非關(guān)稅壁壘的逐步取消，進(jìn)口貿(mào)易額將大幅上升，因此關(guān)稅和“兩稅”收入也會(huì)相應(yīng)增加。

　　2.國家將按國際慣例對(duì)出口商品實(shí)行“零稅率”政策，以鼓勵(lì)出口，這雖然有利于保稅區(qū)企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大出口，但卻相應(yīng)減少了部分增殖稅收入。而對(duì)從事進(jìn)口貿(mào)易或進(jìn)口原材料的保稅區(qū)企業(yè)來說，關(guān)稅和“兩稅”下降，減少了進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，在銷項(xiàng)稅額不變的情況下，增殖稅會(huì)增加。

　　3.隨著在營業(yè)稅中占重要地位的金融、保險(xiǎn)、郵電通訊、房地產(chǎn)、倉儲(chǔ)運(yùn)輸、咨詢中介等行業(yè)的發(fā)展，營業(yè)稅收入將會(huì)有較快的增長。

　　4.對(duì)進(jìn)口企業(yè)而言，進(jìn)口成本降低，利潤增加，所得稅相應(yīng)增加；對(duì)出口企業(yè)而言，退稅率提高，國際市場(chǎng)擴(kuò)大，利潤增加，所得稅也會(huì)相應(yīng)增加。

　　（三）區(qū)內(nèi)現(xiàn)行重點(diǎn)行業(yè)將受到影響

　　1.電子信息產(chǎn)業(yè)將受到較大的沖擊。電子信息產(chǎn)業(yè)是多數(shù)保稅區(qū)重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)，但我們擁有完全知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)還很少。入世后，保稅區(qū)內(nèi)的一些沒有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格偏高、質(zhì)量不具有明顯優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品和行業(yè)將會(huì)受到一定的沖擊。

　　2.貿(mào)易型公司的比例將進(jìn)一步下降。目前在保稅區(qū)注冊(cè)的企業(yè)絕大部分是貿(mào)易型企業(yè)，稅收的90%以上來源于它們，入世后，隨著各項(xiàng)優(yōu)惠政策的逐步取消，在保稅區(qū)注冊(cè)貿(mào)易公司的政策優(yōu)勢(shì)也將喪失，貿(mào)易型企業(yè)所占比例將大幅度降低。保稅區(qū)內(nèi)許多生產(chǎn)型企業(yè)目前基本上不提供稅收，如果這種狀況在短期內(nèi)得不到有效改善，生產(chǎn)型企業(yè)交納的稅收不足以彌補(bǔ)貿(mào)易型公司減少而帶來的稅收下降，那么，保稅區(qū)的稅源在短期內(nèi)將受到很大影響。

　　3.倉儲(chǔ)物流企業(yè)將面臨激烈競爭。從總體上看，雖然人世對(duì)保銳區(qū)倉儲(chǔ)物流業(yè)有利，但與國際著名倉儲(chǔ)物流企業(yè)相比，我國保稅區(qū)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)在人才、管理、資金等方面都居于劣勢(shì)，因此，激烈的競爭將在所難免。

　　四、我國保稅區(qū)應(yīng)對(duì)入世后的對(duì)策措施

　?。ㄒ唬┍M快明確保稅區(qū)定位，理順保稅區(qū)政策

　　應(yīng)制定全國統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī)，明確保稅區(qū)的功能、性質(zhì)、作用，推動(dòng)我國保稅區(qū)向國際規(guī)范的自由貿(mào)易區(qū)（港）方向發(fā)展。

　　（二）實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換

　　入世后，保稅區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)逐步弱化，過去那種單純依賴國家特殊優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資的思路顯然不再適合形勢(shì)發(fā)展的需要。但是，與其他區(qū)域相比，入世后，保稅區(qū)仍然在很多方面具有優(yōu)勢(shì)。首先，保稅區(qū)在“國際貿(mào)易、保稅倉儲(chǔ)、出口加工”方面仍具有較強(qiáng)的功能優(yōu)勢(shì)；其次，多數(shù)保稅區(qū)緊鄰港口，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；第三，經(jīng)過多年發(fā)展，各保稅區(qū)已形成了一支結(jié)構(gòu)合理、精干高效的招商和服務(wù)隊(duì)伍，建立了一套行之有效的服務(wù)體系和規(guī)章制度，建設(shè)了相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　總之，入世后，應(yīng)努力形成我國保稅區(qū)的新優(yōu)勢(shì)，這就是：便捷、科學(xué)的管理體制，完善、合理的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范、統(tǒng)一的政策法規(guī)，高效、現(xiàn)代的運(yùn)作方法。高效的管理體制是良好的投資軟環(huán)境的重要方面，軟環(huán)境往往比基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境更有吸引力。

　?。ㄈ┘铀俑蹍^(qū)一體化，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)

　　根據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定的過境自由原則，港口對(duì)過境貨物必須實(shí)施一系列開放、自由的管理。如果目前港區(qū)分離的體制繼續(xù)存在下去，那么保稅區(qū)的政策和管理體制就不能輻射到港口，過境自由的原則將難以實(shí)施。此外，保稅區(qū)倉儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工三大功能的開發(fā)都離不開港口物流規(guī)模的擴(kuò)大，而物流的擴(kuò)大又離不開保稅區(qū)鄰港產(chǎn)業(yè)的配套服務(wù)，港區(qū)伴生發(fā)展已成為國際通行自由貿(mào)易區(qū)（港）的常見模式。為此，必須加快保稅區(qū)和配套港口的港區(qū)一體化進(jìn)程，使保稅區(qū)充分利用港口的交通中轉(zhuǎn)作用，為形成人流、物流、資金流、信息流創(chuàng)造條件，進(jìn)而加快國際貿(mào)易、金融保險(xiǎn)業(yè)和咨詢業(yè)的發(fā)展，全面繁榮區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。

　　（四）大力發(fā)展出口加工

　　1999年以來，國家調(diào)整、規(guī)范了加工貿(mào)易政策，決定開展“加工貿(mào)易出口加工區(qū)”試點(diǎn)工作，今后將逐步引導(dǎo)加工貿(mào)易向加貿(mào)易出口加工區(qū)和保稅區(qū)集中，這就為保稅區(qū)大力發(fā)展加工貿(mào)易提供了極好的契機(jī)。保稅區(qū)所在地大都是加工貿(mào)易較發(fā)達(dá)的地區(qū)，具有得天獨(dú)厚的港口條件。在國家鼓勵(lì)和規(guī)范加工貿(mào)易發(fā)展的新政策實(shí)施后，加工貿(mào)易必將有較大發(fā)展，這將給保稅區(qū)提供一次難得的機(jī)遇。

　　（五）大力發(fā)展與港口及航運(yùn)業(yè)相關(guān)的服務(wù)業(yè)

　　從近期目標(biāo)看，要遵循先行一步、逐步放開、重點(diǎn)推進(jìn)原則，確定保稅區(qū)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展重點(diǎn)。保稅區(qū)是所在地區(qū)對(duì)外開放的重點(diǎn)和先導(dǎo)，在發(fā)展進(jìn)出口貨物相關(guān)服務(wù)貿(mào)易方面必須先行一步。

　　從中期發(fā)展目標(biāo)看，要加強(qiáng)攬貨服務(wù)以及航運(yùn)相關(guān)服務(wù)業(yè)開放，為進(jìn)出口加工、倉儲(chǔ)物流等相關(guān)延伸服務(wù)提供豐富的貨源基礎(chǔ)。

　　從遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)看，要面向未來，積極推進(jìn)自由港或自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式。

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　　5.林宏：《保稅區(qū)何去何從》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》第437期。

　　6.楊青波：《稅收與保稅區(qū)發(fā)展研討會(huì)觀點(diǎn)綜述》，《沿海經(jīng)貿(mào)》2000年第9期。

　　7.張鳳清：《加入世界貿(mào)易組織對(duì)我國保稅區(qū)的影響及其對(duì)策》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》2000）年第5期。

　　8.林鋒：《中國保稅區(qū)：走向理性發(fā)展新階段》，《國際商務(wù)研究》2000年第4期。

　　9.舒榕懷：《從保稅區(qū)走向自由貿(mào)易區(qū)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2000年第3期。