[關(guān)鍵詞]地方稅；稅制模式；地方稅權(quán)；主體稅種；稅種結(jié)構(gòu)

　　我國現(xiàn)行的地方稅制模式是1994年分稅制改革建立起來的。這次改革適應(yīng)了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，也借鑒了國際上的成熟經(jīng)驗和通行做法，總體上看是成功的。但8年來的運(yùn)行實(shí)踐也暴露出許多問題，說明現(xiàn)行的地方稅制模式只是過渡性的。當(dāng)前應(yīng)順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革日益深入和加入WTD進(jìn)一步與國際經(jīng)濟(jì)接軌的客觀要求，從三個層面上對現(xiàn)行地方稅制模式進(jìn)行創(chuàng)新。就是通過對地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，建立一個與規(guī)范化的分稅財政體制相配套的地方稅制新模式。

　　一、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新應(yīng)遵循的原則

　　按著上述改革基本方向和目標(biāo)的要求，對地方稅收制度的任何改革都要有利于理順中央與地方的財政分配關(guān)系；有利于發(fā)揮市場機(jī)制對資源的配置作用；有利于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力；有利于簡化地方稅制和降低征管成本。因此，對地方稅制模式創(chuàng)新應(yīng)遵循以下四條原則。

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　　一般來說，在宏觀稅負(fù)水平一定的條件下，稅基越寬，稅率越低；稅基越窄，稅率就越高。新的地方稅制模式在稅種選擇和稅率的設(shè)計上宜堅持寬稅基、低稅率原則。因為在現(xiàn)實(shí)中，過高的稅率必然會加重納稅人的負(fù)擔(dān)，當(dāng)這種負(fù)擔(dān)達(dá)到一定限度時，消極作用便會從兩個方面表現(xiàn)出來。一是從宏觀方面導(dǎo)致稅收替代市場機(jī)制，扭曲社會資源合理配置，從而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生抑制作用，最終導(dǎo)致稅源枯竭；二是從微觀方面導(dǎo)致納稅人心理和行為的扭曲，甚至想方設(shè)法偷稅漏稅。為了避免上述消極作用的產(chǎn)生，構(gòu)建新的地方稅制模式應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，盡可能把更多的應(yīng)稅對象納入課稅范圍，通過稅基的擴(kuò)大而不是稅率的提高擴(kuò)大地方稅收規(guī)模，把應(yīng)承擔(dān)納稅義務(wù)的納稅人所取得的收入、收益、利潤。財產(chǎn)及其特定行為都納入征稅范圍，使新的地方稅制模式體現(xiàn)出稅率適當(dāng)、稅種合理的特點(diǎn)。

　?。ǘ?qiáng)化調(diào)控、平衡發(fā)展

　　西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在發(fā)展中國家普遍存在“地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)同時并存。如果任其自然發(fā)展，地區(qū)上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅不能消除，而且還會進(jìn)一步拉大。因此當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時，政府應(yīng)采取一定措施來支持落后地區(qū)的發(fā)展。在這些特殊政策中，稅收政策因其調(diào)節(jié)的廣泛性、直接性和有效性，在改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和吸引投資方面發(fā)揮著不可替代的作用。一般來說，落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠多一些，稅負(fù)就輕，投資者的稅后收益相對較高，這樣就會產(chǎn)生發(fā)達(dá)地區(qū)的資本、技術(shù)、人才向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的“擴(kuò)散效應(yīng)”，最終會促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。所以一些發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物普遍認(rèn)為，對不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行特殊的稅收政策和體制安排是必須的。我國在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略過程中，也應(yīng)充分利用稅收調(diào)控在平衡地區(qū)發(fā)展方面的作用，在地方稅制模式設(shè)計上要堅持強(qiáng)化調(diào)控、平衡發(fā)展原則。如在所得稅方面給予西部地區(qū)更大的減免權(quán)，以吸引更多民間投資向這一地區(qū)轉(zhuǎn)移；在資源稅方面給予西部地區(qū)更大的稅率、稅目調(diào)整權(quán)，使這些地區(qū)能夠從本地資源條件出發(fā)，充分利用資源稅增加財政收入，并利用資源稅轉(zhuǎn)移稅負(fù)的特點(diǎn)從東部省區(qū)獲得更多財政利益。

　?。ㄈ┖喕愔?、降低征管成本

　　構(gòu)建新的地方稅制模式必須防止稅制復(fù)雜和征管成本的增加，在這方面有必要借鑒西方的稅收中性思想。斯密是最早提出稅收中性思想的人，他主張在稅收政策的執(zhí)行過程中，只為國家提供充足的收入，而盡量避免征稅對納稅人造成的額外負(fù)擔(dān)，為此他提出了公平、確實(shí)、便利、節(jié)約的稅收四原則。當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給學(xué)派也認(rèn)為市場機(jī)制是一切經(jīng)濟(jì)活動的原動力，扭曲市場相對價格的政府政策往往會扭曲資源配置，降低經(jīng)濟(jì)效率。他們主張應(yīng)合理地選擇稅種和安排稅收結(jié)構(gòu)，最大限度地減少稅收杠桿運(yùn)用中的負(fù)效應(yīng)。根據(jù)供給學(xué)派的稅收中性思想，在稅制建設(shè)上要遵循簡化、低稅負(fù)、低稅率、低成本的原則。它反映了當(dāng)代世界各國稅制改革的潮流，對于我國建立科學(xué)、規(guī)范的地方稅收制度不無指導(dǎo)意義。

　　（四）中央稅為主、地方稅為輔

　　構(gòu)建新的地方稅制模式必然涉及到地方稅與中央稅的比例問題。如何確定二者比例，必須以滿足國家宏觀調(diào)控對中央財力的需要為目標(biāo)。因為中央稅收是中央財政收入的主要來源，可以說中央稅收規(guī)模直接決定著中央宏觀調(diào)控效能。我國是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國家，中央宏觀調(diào)控除保證經(jīng)濟(jì)總量平衡，更應(yīng)著眼于地區(qū)發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理這兩大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問題的調(diào)控。1994年實(shí)行分稅制，雖然從形式上劃分了中央和地方收入，但實(shí)質(zhì)仍是收支對稱，分級包干，“分灶吃飯”。結(jié)果中央稅收過小、地方稅收過大的局面并沒有從根本上消除，這樣，中央財政收入安排本級支出已是捉襟見肘，更談不上有足夠財力建立系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)收人本來有限，再缺少了中央對地方的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，使地方財政人不敷出的困難狀況日益加劇。于是一些地方政府為了自求財政平衡，紛紛扶植短、平、快項目，又出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，使全國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加不合理。因此，為了解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財政困難狀況和扭轉(zhuǎn)中央財政的被動局面，在構(gòu)建新的地方稅制模式時，應(yīng)堅持中央稅為主，地方稅為輔的原則。按著這一原則，在稅種劃分上，收入多、影響大、帶有全面性的稅源要由中央掌握。

　　二、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對地方稅權(quán)的界定

　　實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新，必須重新界定地方稅權(quán)，即地方政府是否應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)？地方政府的稅收管理權(quán)限以多大為好？對此應(yīng)作出明確的界定，這是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心。從地方稅權(quán)的大小來看，西方國家的地方稅制模式主要有三種類型。一是以美國為代表的完全稅權(quán)模式，在這種模式下，聯(lián)邦、州和地方三級政府各有屬于本級政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)及執(zhí)行權(quán)，同時稅種上相應(yīng)劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，為了彌補(bǔ)與地方事權(quán)相適應(yīng)的財政支出，上級政府對下級實(shí)行規(guī)范的補(bǔ)助金制度。二是以法國為代表的無稅權(quán)模式，在這種模式下稅收的立法權(quán)和行政權(quán)均集中在中央。稅收行政就是中央一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，沒有地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。主要稅種均為國稅，只有一些零星的小稅種為地方稅。中央政府對地方政府實(shí)行一般補(bǔ)助和專項補(bǔ)助相結(jié)合的縱向財力分配制度。三是以日本為代表的有限稅權(quán)模式，在這種模式下立法權(quán)集中，執(zhí)法權(quán)分散，地方政府經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，可在法定稅種以外開征普通稅。范圍廣、影響全國利益的均列為國稅，其余的列為地方稅。同時設(shè)有國稅、地方稅兩大系統(tǒng)。中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是通過地方交付稅、國家讓與稅和國家支出金方式實(shí)現(xiàn)的。在上述三種模式中，雖然在稅權(quán)劃分上中央政府集權(quán)程度不同，地方政府稅權(quán)大小有差異。但從總體上看三種模式的共同點(diǎn)是稅權(quán)集中、事權(quán)分散，中央與地方在稅權(quán)的劃分上表現(xiàn)出與事權(quán)的非對稱性。就是主要稅權(quán)集中在中央政府，主要稅種也劃歸國稅；而事權(quán)又主要分散在各級地方政府。為了保證地方政府有足夠財力履行其事權(quán)，中央政府對地方政府均實(shí)行自上而下的財務(wù)轉(zhuǎn)移制度。這樣做的最大好處是增強(qiáng)了中央政府財力，可以充分發(fā)揮中央財政在平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的調(diào)控作用。

　　我國是一個地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的國家，在政治上又是單一制。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中尤其要注意防止地方割據(jù)，因而在中央與地方的稅權(quán)分配上應(yīng)確保中央高度集權(quán)，地方適當(dāng)分權(quán)。無論是國稅還是地方稅，立法權(quán)均應(yīng)集中在中央手中，以保持稅收制度的全國統(tǒng)一性，防止地方政府在稅收問題上各自為政，從本地區(qū)利益出發(fā)，制造稅收壁壘，阻礙生產(chǎn)要素的自由流動。而地方稅的稅收管理權(quán)具體包括稅率、稅目調(diào)整權(quán)和減免權(quán)則可授予省一級地方權(quán)力機(jī)關(guān)。允許省、市、自治區(qū)人大及其常委會根據(jù)本地區(qū)資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家產(chǎn)業(yè)政策，在中央規(guī)定的稅率幅度內(nèi)和稅目范圍內(nèi)制定具體稅率和決定開征那些稅目，并對地方稅進(jìn)行必要減免。這樣可以使地方政府更加靈活地運(yùn)用稅收杠桿調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

　　三、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對主體稅種的選擇

　　地方主體稅種是地方稅種模式中處于主導(dǎo)地位，且稅源豐富、征管方便、調(diào)控能力強(qiáng)的稅種。對地方主體稅種的選擇是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。我國現(xiàn)行的地方稅制模式中雖然稅種數(shù)量較多，但缺乏稅源充足、收入穩(wěn)定的主體稅種。營業(yè)稅和企業(yè)所得稅本應(yīng)成為地方主體稅種，但由于稅種劃分標(biāo)準(zhǔn)相互重疊，雜亂無序，在營業(yè)稅中把本來屬于地方固定收入的鐵路部門、各銀行、保險公司集中繳納的營業(yè)稅和城建稅劃歸中央；在所得稅中把本來屬于地方固定收入的地方銀行、外資銀行以及非銀行金融機(jī)構(gòu)的所得稅也劃歸中央。結(jié)果導(dǎo)致營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅不能成為地方的主體稅種。

　　什么樣的稅種才能成為地方主體稅種？一般來說作為地方主體稅種必須具備以下三個條件：稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規(guī)模影響較大；在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)性；在稅制方面嚴(yán)密規(guī)范，透明度高，便于征管。目前世界上許多國家都以財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，從我國的實(shí)際情況來看，目前要把財產(chǎn)稅作為地方主體稅種，顯然條件還不具備。筆者認(rèn)為地方主體稅種的選擇，必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平和稅制結(jié)構(gòu)的變化。據(jù)此要求，應(yīng)分階段、動態(tài)地確定地方主體稅種。另外，作為主體稅種可以是單主體稅種，也可以是雙主體稅種，就我國的實(shí)際情況看，在當(dāng)前和今后一定時期內(nèi)應(yīng)選擇雙主體稅種。在近期內(nèi)應(yīng)該選擇營業(yè)稅與企業(yè)所得稅作為地方主體稅種。這兩個稅種在目前屬于稅基廣、稅源充足、稅制規(guī)范的稅種，以此為地方主體稅種，可以更好地實(shí)現(xiàn)收入和調(diào)節(jié)功能。在中期也就是在2005年后，可以選擇營業(yè)稅和個人所得稅作為地方主體稅種。之所以用個人所得稅去代替企業(yè)所得稅的主體地位，因為隨著我國入世，我國對外開放將進(jìn)入一個新的階段，必然推動我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速增長，到2005年以后，個人收入水平必將出現(xiàn)大幅度提高，這就為擴(kuò)大個人所得稅的規(guī)模提供了充足而穩(wěn)定的稅源?？梢?，到那時以營業(yè)稅和個人所得稅作為雙主體稅種應(yīng)該是完全可行的。在遠(yuǎn)期也就是在2010年后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人們收入水平的提高，以及市場經(jīng)濟(jì)體制的成熟和稅收制度的完善，最好終選擇國際通行的財產(chǎn)稅和個人所得的財產(chǎn)稅和個人所得稅作為我國地方的主體稅種。

　　四、關(guān)于地方稅制模式創(chuàng)新對稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

　　在構(gòu)建地方稅制模式過程中，隨著地方稅權(quán)的界定和主體稅種的選擇，還要圍繞主體稅種，配置合理的輔助稅種，實(shí)現(xiàn)稅種結(jié)構(gòu)的總體優(yōu)化。這是實(shí)現(xiàn)地方稅制模式創(chuàng)新的必然要求。為此需要完善現(xiàn)有稅種，并適時開征一些新稅種，停征已過時的稅種。

　?。ㄒ唬┩晟片F(xiàn)有稅種

　　1、企業(yè)所得稅。首先要改變按企業(yè)行政隸屬關(guān)系同源課征的做法，可把其作為共享稅種，按收入分成的方式劃分中央與地方收入。也就是象增值稅那樣劃分收入比例并分繳中央庫與地方庫。其次要統(tǒng)一各類企業(yè)所得稅。我國已經(jīng)正式加入WT0，應(yīng)根據(jù)國民待遇原則，對內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一稅率，以統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，促進(jìn)競爭。

　　2，個人所得稅。首先，擴(kuò)大稅基。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個人收入水平的提高，可將一些新的個人收入納入課稅范圍，如福利費(fèi)、外籍個人從外商投資企業(yè)取得的股息、紅利等。其次，規(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。費(fèi)用的扣除應(yīng)綜合考慮個人贍養(yǎng)人口狀況，以及近年來出現(xiàn)的教育支出、醫(yī)療和社會保險支出、房屋購置支出等，并建立扣除標(biāo)準(zhǔn)隨物價上漲而變動的調(diào)整機(jī)制其三，分步驟建立個人綜合所得稅制?？上冉⒎诸惥C合所得稅制對易控管項目如工薪所得、承包經(jīng)營所得、勞務(wù)所得可由個人申報，綜合扣除費(fèi)用，按超累進(jìn)稅率綜合征收；對偶然所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得繼續(xù)實(shí)行分類代扣代繳，待條件成熟時現(xiàn)逐步過渡到綜合個人所得稅。其四、調(diào)整稅率，公平稅負(fù)。將目前兩個個人所得稅率表合二為一，各項綜合所得稅按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率課征，但級距要減少，以6級為宜，最高稅率不要超過40%.對分類所得部分，可繼續(xù)采用目前的比例稅率。

　　3，財產(chǎn)稅。將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn) 稅、土地使用稅合并成房地產(chǎn)稅，同時取消目前土 管理方面的收費(fèi)。計稅依據(jù)由房地產(chǎn)原值改為評估價格，評估價格應(yīng)由當(dāng)?shù)鬲?dú)立的房地產(chǎn)評估中心根據(jù)原值折舊、地理位置、用途等因素每5年確定一次。稅率可由各省、市、自治區(qū)以中央政府確定的2%的基準(zhǔn)稅率為準(zhǔn)，上下浮動一個百分點(diǎn)。

　　4，其它稅種。其一，合并現(xiàn)行車船使用稅和車船牌照稅，建立新的內(nèi)外資統(tǒng)一適用的車船使用稅。其二，資源稅可由中央和地方共享稅變?yōu)榈胤蕉?，各省、市自治區(qū)人民政府可根據(jù)本地區(qū)資源狀況對資源稅的稅目和稅率進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，同時把土地、森林、草原等一并納入征稅范圍。其三，城市維護(hù)建設(shè)稅的計稅依據(jù)要從增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅實(shí)際征收額改為銷售額和營業(yè)額，使其成為獨(dú)立稅種。其四、完善農(nóng)業(yè)稅。將目前的農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅合并為農(nóng)牧業(yè)稅，以農(nóng)牧業(yè)綜合所得為計征依據(jù)。同時取消農(nóng)村各項收費(fèi)。

　?。ǘ╅_征新稅種

　　1、開征社會保險稅。為了穩(wěn)定地籌集社會保險資金，建立具有權(quán)威性的覆蓋城鎮(zhèn)行政、事業(yè)和各類企業(yè)職工以及個體勞動者的社會保險制度，應(yīng)盡快開征社會保險稅。納稅人可分為法人納稅人和自然納稅人。法人納稅人應(yīng)包括各類企業(yè)，自然納稅人應(yīng)包括各類企業(yè)、行政、事業(yè)單位的職工以及自由職業(yè)者。按照統(tǒng)盤考慮、分步擴(kuò)展原則，先開征養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險三個稅目。計稅依據(jù)對法人為職工工資總額，對自然人為式薪收入，其中對自由職業(yè)者為其收益總額。

　　2、開征遺產(chǎn)與贈與稅。為擴(kuò)大地方的稅收規(guī)模，調(diào)節(jié)社會財富分配，緩解貧富懸殊的矛盾，并樹立自食其力的良好社會風(fēng)氣，鼓勵人們捐贈公益事業(yè)，應(yīng)盡快開征遺產(chǎn)與贈與稅。為了便于征管，可以選擇總遺產(chǎn)稅制。征稅對象應(yīng)是最富有的少數(shù)人的巨額遺產(chǎn)，征稅面宜窄不宜寬，起征點(diǎn)至少應(yīng)定在60萬元，稅率實(shí)行0至50%超額累進(jìn)。

　　3、開征環(huán)境保護(hù)稅。為確?！罢l污染，誰交費(fèi)”落到實(shí)外，穩(wěn)定地籌集環(huán)保資金，并增強(qiáng)環(huán)保的強(qiáng)制性，應(yīng)將現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，暫設(shè)大氣污染和水污染兩個稅目，以廢氣、廢水排放量為計稅依據(jù)。

　?。ㄈ┩Ｕ饕堰^時稅種

　　在完善現(xiàn)有稅種，開征新稅種的同時，還要停征一些地方稅種。具體包括耕地占用稅、土地增值稅、屠宰稅、筵席稅等。這些稅種之所以過時是因為有的已失去了調(diào)節(jié)意義，如屠宰稅；有的收入規(guī)模很小，征收成本又很高，已形虛設(shè)，如筵席說，全國每年收入尚不足4000萬元。

　　這樣，經(jīng)過上述改革優(yōu)化，在新的地方稅制模式中，稅種結(jié)構(gòu)包括營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、個人所得稅、社會保險稅、資源稅、農(nóng)牧業(yè)稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、印花稅、契稅、車船使用稅、特別消費(fèi)行為稅等13個稅種。另外，把增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅作為中央與地方共享稅種。