[關鍵詞]地方稅；稅制模式；地方稅權；主體稅種；稅種結構

　　我國現行的地方稅制模式是1994年分稅制改革建立起來的。這次改革適應了建立社會主義市場經濟體制的要求，也借鑒了國際上的成熟經驗和通行做法，總體上看是成功的。但8年來的運行實踐也暴露出許多問題，說明現行的地方稅制模式只是過渡性的。當前應順應我國經濟體制改革日益深入和加入WTD進一步與國際經濟接軌的客觀要求，從三個層面上對現行地方稅制模式進行創(chuàng)新。就是通過對地方稅權的界定、地方主體稅種的確立和稅種結構的優(yōu)化，建立一個與規(guī)范化的分稅財政體制相配套的地方稅制新模式。

　　一、關于地方稅制模式創(chuàng)新應遵循的原則

　　按著上述改革基本方向和目標的要求，對地方稅收制度的任何改革都要有利于理順中央與地方的財政分配關系；有利于發(fā)揮市場機制對資源的配置作用；有利于增強中央的宏觀調控能力；有利于簡化地方稅制和降低征管成本。因此，對地方稅制模式創(chuàng)新應遵循以下四條原則。

　　（一）低稅率、寬稅基

　　一般來說，在宏觀稅負水平一定的條件下，稅基越寬，稅率越低；稅基越窄，稅率就越高。新的地方稅制模式在稅種選擇和稅率的設計上宜堅持寬稅基、低稅率原則。因為在現實中，過高的稅率必然會加重納稅人的負擔，當這種負擔達到一定限度時，消極作用便會從兩個方面表現出來。一是從宏觀方面導致稅收替代市場機制，扭曲社會資源合理配置，從而對經濟增長產生抑制作用，最終導致稅源枯竭；二是從微觀方面導致納稅人心理和行為的扭曲，甚至想方設法偷稅漏稅。為了避免上述消極作用的產生，構建新的地方稅制模式應與我國經濟發(fā)展水平和收入結構的變化相適應，盡可能把更多的應稅對象納入課稅范圍，通過稅基的擴大而不是稅率的提高擴大地方稅收規(guī)模，把應承擔納稅義務的納稅人所取得的收入、收益、利潤。財產及其特定行為都納入征稅范圍，使新的地方稅制模式體現出稅率適當、稅種合理的特點。

　　（二）強化調控、平衡發(fā)展

　　西方發(fā)展經濟學認為，在發(fā)展中國家普遍存在“地理上的二元經濟結構”，即經濟發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)同時并存。如果任其自然發(fā)展，地區(qū)上的二元經濟結構不僅不能消除，而且還會進一步拉大。因此當經濟發(fā)展到一定階段時，政府應采取一定措施來支持落后地區(qū)的發(fā)展。在這些特殊政策中，稅收政策因其調節(jié)的廣泛性、直接性和有效性，在改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和吸引投資方面發(fā)揮著不可替代的作用。一般來說，落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠多一些，稅負就輕，投資者的稅后收益相對較高，這樣就會產生發(fā)達地區(qū)的資本、技術、人才向落后地區(qū)轉移的“擴散效應”，最終會促進落后地區(qū)經濟加快發(fā)展。所以一些發(fā)展經濟學的代表人物普遍認為，對不發(fā)達地區(qū)實行特殊的稅收政策和體制安排是必須的。我國在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略過程中，也應充分利用稅收調控在平衡地區(qū)發(fā)展方面的作用，在地方稅制模式設計上要堅持強化調控、平衡發(fā)展原則。如在所得稅方面給予西部地區(qū)更大的減免權，以吸引更多民間投資向這一地區(qū)轉移；在資源稅方面給予西部地區(qū)更大的稅率、稅目調整權，使這些地區(qū)能夠從本地資源條件出發(fā)，充分利用資源稅增加財政收入，并利用資源稅轉移稅負的特點從東部省區(qū)獲得更多財政利益。

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　　構建新的地方稅制模式必須防止稅制復雜和征管成本的增加，在這方面有必要借鑒西方的稅收中性思想。斯密是最早提出稅收中性思想的人，他主張在稅收政策的執(zhí)行過程中，只為國家提供充足的收入，而盡量避免征稅對納稅人造成的額外負擔，為此他提出了公平、確實、便利、節(jié)約的稅收四原則。當代西方經濟學的供給學派也認為市場機制是一切經濟活動的原動力，扭曲市場相對價格的政府政策往往會扭曲資源配置，降低經濟效率。他們主張應合理地選擇稅種和安排稅收結構，最大限度地減少稅收杠桿運用中的負效應。根據供給學派的稅收中性思想，在稅制建設上要遵循簡化、低稅負、低稅率、低成本的原則。它反映了當代世界各國稅制改革的潮流，對于我國建立科學、規(guī)范的地方稅收制度不無指導意義。

　?。ㄋ模┲醒攵悶橹?、地方稅為輔

　　構建新的地方稅制模式必然涉及到地方稅與中央稅的比例問題。如何確定二者比例，必須以滿足國家宏觀調控對中央財力的需要為目標。因為中央稅收是中央財政收入的主要來源，可以說中央稅收規(guī)模直接決定著中央宏觀調控效能。我國是一個經濟發(fā)展極不平衡的國家，中央宏觀調控除保證經濟總量平衡，更應著眼于地區(qū)發(fā)展不平衡和產業(yè)結構不合理這兩大宏觀經濟運行問題的調控。1994年實行分稅制，雖然從形式上劃分了中央和地方收入，但實質仍是收支對稱，分級包干，“分灶吃飯”。結果中央稅收過小、地方稅收過大的局面并沒有從根本上消除，這樣，中央財政收入安排本級支出已是捉襟見肘，更談不上有足夠財力建立系統(tǒng)的轉移支付制度。經濟落后地區(qū)收人本來有限，再缺少了中央對地方的規(guī)范轉移支付，使地方財政人不敷出的困難狀況日益加劇。于是一些地方政府為了自求財政平衡，紛紛扶植短、平、快項目，又出現了重復建設、盲目建設，使全國的產業(yè)結構更加不合理。因此，為了解決經濟落后地區(qū)的財政困難狀況和扭轉中央財政的被動局面，在構建新的地方稅制模式時，應堅持中央稅為主，地方稅為輔的原則。按著這一原則，在稅種劃分上，收入多、影響大、帶有全面性的稅源要由中央掌握。

　　二、關于地方稅制模式創(chuàng)新對地方稅權的界定

　　實現地方稅制模式創(chuàng)新，必須重新界定地方稅權，即地方政府是否應擁有一定的稅收立法權？地方政府的稅收管理權限以多大為好？對此應作出明確的界定，這是實現地方稅制模式創(chuàng)新的基礎和核心。從地方稅權的大小來看，西方國家的地方稅制模式主要有三種類型。一是以美國為代表的完全稅權模式，在這種模式下，聯邦、州和地方三級政府各有屬于本級政府的稅收立法權、司法權及執(zhí)行權，同時稅種上相應劃分為聯邦稅、州稅和地方稅，為了彌補與地方事權相適應的財政支出，上級政府對下級實行規(guī)范的補助金制度。二是以法國為代表的無稅權模式，在這種模式下稅收的立法權和行政權均集中在中央。稅收行政就是中央一套稅務機構，沒有地方稅務機構。主要稅種均為國稅，只有一些零星的小稅種為地方稅。中央政府對地方政府實行一般補助和專項補助相結合的縱向財力分配制度。三是以日本為代表的有限稅權模式，在這種模式下立法權集中，執(zhí)法權分散，地方政府經中央政府批準，可在法定稅種以外開征普通稅。范圍廣、影響全國利益的均列為國稅，其余的列為地方稅。同時設有國稅、地方稅兩大系統(tǒng)。中央政府對地方政府的轉移支付是通過地方交付稅、國家讓與稅和國家支出金方式實現的。在上述三種模式中，雖然在稅權劃分上中央政府集權程度不同，地方政府稅權大小有差異。但從總體上看三種模式的共同點是稅權集中、事權分散，中央與地方在稅權的劃分上表現出與事權的非對稱性。就是主要稅權集中在中央政府，主要稅種也劃歸國稅；而事權又主要分散在各級地方政府。為了保證地方政府有足夠財力履行其事權，中央政府對地方政府均實行自上而下的財務轉移制度。這樣做的最大好處是增強了中央政府財力，可以充分發(fā)揮中央財政在平衡地區(qū)經濟發(fā)展方面的調控作用。

　　我國是一個地區(qū)間經濟發(fā)展極不平衡的國家，在政治上又是單一制。在經濟體制轉軌過程中尤其要注意防止地方割據，因而在中央與地方的稅權分配上應確保中央高度集權，地方適當分權。無論是國稅還是地方稅，立法權均應集中在中央手中，以保持稅收制度的全國統(tǒng)一性，防止地方政府在稅收問題上各自為政，從本地區(qū)利益出發(fā)，制造稅收壁壘，阻礙生產要素的自由流動。而地方稅的稅收管理權具體包括稅率、稅目調整權和減免權則可授予省一級地方權力機關。允許省、市、自治區(qū)人大及其常委會根據本地區(qū)資源狀況和經濟發(fā)展水平以及國家產業(yè)政策，在中央規(guī)定的稅率幅度內和稅目范圍內制定具體稅率和決定開征那些稅目，并對地方稅進行必要減免。這樣可以使地方政府更加靈活地運用稅收杠桿調控區(qū)域經濟運行。

　　三、關于地方稅制模式創(chuàng)新對主體稅種的選擇

　　地方主體稅種是地方稅種模式中處于主導地位，且稅源豐富、征管方便、調控能力強的稅種。對地方主體稅種的選擇是實現地方稅制模式創(chuàng)新的關鍵。我國現行的地方稅制模式中雖然稅種數量較多，但缺乏稅源充足、收入穩(wěn)定的主體稅種。營業(yè)稅和企業(yè)所得稅本應成為地方主體稅種，但由于稅種劃分標準相互重疊，雜亂無序，在營業(yè)稅中把本來屬于地方固定收入的鐵路部門、各銀行、保險公司集中繳納的營業(yè)稅和城建稅劃歸中央；在所得稅中把本來屬于地方固定收入的地方銀行、外資銀行以及非銀行金融機構的所得稅也劃歸中央。結果導致營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅不能成為地方的主體稅種。

　　什么樣的稅種才能成為地方主體稅種？一般來說作為地方主體稅種必須具備以下三個條件：稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規(guī)模影響較大；在收入和地區(qū)產業(yè)結構方面具有較強的調節(jié)性；在稅制方面嚴密規(guī)范，透明度高，便于征管。目前世界上許多國家都以財產稅作為地方稅的主體稅種，從我國的實際情況來看，目前要把財產稅作為地方主體稅種，顯然條件還不具備。筆者認為地方主體稅種的選擇，必須符合經濟發(fā)展實際水平和稅制結構的變化。據此要求，應分階段、動態(tài)地確定地方主體稅種。另外，作為主體稅種可以是單主體稅種，也可以是雙主體稅種，就我國的實際情況看，在當前和今后一定時期內應選擇雙主體稅種。在近期內應該選擇營業(yè)稅與企業(yè)所得稅作為地方主體稅種。這兩個稅種在目前屬于稅基廣、稅源充足、稅制規(guī)范的稅種，以此為地方主體稅種，可以更好地實現收入和調節(jié)功能。在中期也就是在2005年后，可以選擇營業(yè)稅和個人所得稅作為地方主體稅種。之所以用個人所得稅去代替企業(yè)所得稅的主體地位，因為隨著我國入世，我國對外開放將進入一個新的階段，必然推動我國經濟實現持續(xù)、快速增長，到2005年以后，個人收入水平必將出現大幅度提高，這就為擴大個人所得稅的規(guī)模提供了充足而穩(wěn)定的稅源?？梢姡侥菚r以營業(yè)稅和個人所得稅作為雙主體稅種應該是完全可行的。在遠期也就是在2010年后，隨著我國經濟的進一步發(fā)展和人們收入水平的提高，以及市場經濟體制的成熟和稅收制度的完善，最好終選擇國際通行的財產稅和個人所得的財產稅和個人所得稅作為我國地方的主體稅種。

　　四、關于地方稅制模式創(chuàng)新對稅種結構的優(yōu)化

　　在構建地方稅制模式過程中，隨著地方稅權的界定和主體稅種的選擇，還要圍繞主體稅種，配置合理的輔助稅種，實現稅種結構的總體優(yōu)化。這是實現地方稅制模式創(chuàng)新的必然要求。為此需要完善現有稅種，并適時開征一些新稅種，停征已過時的稅種。

　　（一）完善現有稅種

　　1、企業(yè)所得稅。首先要改變按企業(yè)行政隸屬關系同源課征的做法，可把其作為共享稅種，按收入分成的方式劃分中央與地方收入。也就是象增值稅那樣劃分收入比例并分繳中央庫與地方庫。其次要統(tǒng)一各類企業(yè)所得稅。我國已經正式加入WT0，應根據國民待遇原則，對內外資企業(yè)實行統(tǒng)一稅率，以統(tǒng)一稅法，公平稅負，促進競爭。

　　2，個人所得稅。首先，擴大稅基。隨著社會經濟發(fā)展和個人收入水平的提高，可將一些新的個人收入納入課稅范圍，如福利費、外籍個人從外商投資企業(yè)取得的股息、紅利等。其次，規(guī)范費用扣除標準。費用的扣除應綜合考慮個人贍養(yǎng)人口狀況，以及近年來出現的教育支出、醫(yī)療和社會保險支出、房屋購置支出等，并建立扣除標準隨物價上漲而變動的調整機制其三，分步驟建立個人綜合所得稅制?？上冉⒎诸惥C合所得稅制對易控管項目如工薪所得、承包經營所得、勞務所得可由個人申報，綜合扣除費用，按超累進稅率綜合征收；對偶然所得、稿酬所得、特許權使用費所得繼續(xù)實行分類代扣代繳，待條件成熟時現逐步過渡到綜合個人所得稅。其四、調整稅率，公平稅負。將目前兩個個人所得稅率表合二為一，各項綜合所得稅按統(tǒng)一的超額累進稅率課征，但級距要減少，以6級為宜，最高稅率不要超過40%.對分類所得部分，可繼續(xù)采用目前的比例稅率。

　　3，財產稅。將房產稅、城市房地產 稅、土地使用稅合并成房地產稅，同時取消目前土 管理方面的收費。計稅依據由房地產原值改為評估價格，評估價格應由當地獨立的房地產評估中心根據原值折舊、地理位置、用途等因素每5年確定一次。稅率可由各省、市、自治區(qū)以中央政府確定的2%的基準稅率為準，上下浮動一個百分點。

　　4，其它稅種。其一，合并現行車船使用稅和車船牌照稅，建立新的內外資統(tǒng)一適用的車船使用稅。其二，資源稅可由中央和地方共享稅變?yōu)榈胤蕉?，各省、市自治區(qū)人民政府可根據本地區(qū)資源狀況對資源稅的稅目和稅率進行適當的調整，同時把土地、森林、草原等一并納入征稅范圍。其三，城市維護建設稅的計稅依據要從增值稅、消費稅、營業(yè)稅實際征收額改為銷售額和營業(yè)額，使其成為獨立稅種。其四、完善農業(yè)稅。將目前的農業(yè)稅、牧業(yè)稅、農業(yè)特產稅合并為農牧業(yè)稅，以農牧業(yè)綜合所得為計征依據。同時取消農村各項收費。

　?。ǘ╅_征新稅種

　　1、開征社會保險稅。為了穩(wěn)定地籌集社會保險資金，建立具有權威性的覆蓋城鎮(zhèn)行政、事業(yè)和各類企業(yè)職工以及個體勞動者的社會保險制度，應盡快開征社會保險稅。納稅人可分為法人納稅人和自然納稅人。法人納稅人應包括各類企業(yè)，自然納稅人應包括各類企業(yè)、行政、事業(yè)單位的職工以及自由職業(yè)者。按照統(tǒng)盤考慮、分步擴展原則，先開征養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險三個稅目。計稅依據對法人為職工工資總額，對自然人為式薪收入，其中對自由職業(yè)者為其收益總額。

　　2、開征遺產與贈與稅。為擴大地方的稅收規(guī)模，調節(jié)社會財富分配，緩解貧富懸殊的矛盾，并樹立自食其力的良好社會風氣，鼓勵人們捐贈公益事業(yè)，應盡快開征遺產與贈與稅。為了便于征管，可以選擇總遺產稅制。征稅對象應是最富有的少數人的巨額遺產，征稅面宜窄不宜寬，起征點至少應定在60萬元，稅率實行0至50%超額累進。

　　3、開征環(huán)境保護稅。為確?！罢l污染，誰交費”落到實外，穩(wěn)定地籌集環(huán)保資金，并增強環(huán)保的強制性，應將現行的環(huán)境保護收費改為環(huán)境保護稅，暫設大氣污染和水污染兩個稅目，以廢氣、廢水排放量為計稅依據。

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　　在完善現有稅種，開征新稅種的同時，還要停征一些地方稅種。具體包括耕地占用稅、土地增值稅、屠宰稅、筵席稅等。這些稅種之所以過時是因為有的已失去了調節(jié)意義，如屠宰稅；有的收入規(guī)模很小，征收成本又很高，已形虛設，如筵席說，全國每年收入尚不足4000萬元。

　　這樣，經過上述改革優(yōu)化，在新的地方稅制模式中，稅種結構包括營業(yè)稅、城市維護建設稅、個人所得稅、社會保險稅、資源稅、農牧業(yè)稅、土地增值稅、房地產稅、遺產與贈與稅、印花稅、契稅、車船使用稅、特別消費行為稅等13個稅種。另外，把增值稅、企業(yè)所得稅、證券交易稅作為中央與地方共享稅種。