[關(guān)鍵詞]公共財(cái)政；中性原則；簡(jiǎn)化稅制

　　1998年12月15日，在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路。1999年初，財(cái)政部明確提出建立公共財(cái)政基本框架，這表明在我國(guó)公共財(cái)政的構(gòu)建已進(jìn)入了運(yùn)作實(shí)施階段。然而在財(cái)政學(xué)界，對(duì)如何構(gòu)建公共財(cái)政的框架還沒(méi)有進(jìn)行深入探討，理論研究明顯滯后于實(shí)踐。為此，筆者就建立公共財(cái)政框架體系中如何構(gòu)建符合公共財(cái)政要求的稅收制度作些探索。

　　一、公共財(cái)政建設(shè)對(duì)稅收制度有哪些要求

　　所謂公共財(cái)政就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)到構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上來(lái)，這就決定了我國(guó)的財(cái)政必須相應(yīng)地從原有的計(jì)劃模式轉(zhuǎn)到市場(chǎng)模式公共財(cái)政上來(lái)。這樣，建立公共財(cái)政就必然對(duì)原有稅收制度提出新的要求，可以概括為三點(diǎn)：

　　1.要求稅收成為政府收入的主渠道，絕大多數(shù)的政府收入或公共收入都應(yīng)通過(guò)稅收手段來(lái)完成。組織公共收入的形式較多，有稅收、利潤(rùn)上繳、債務(wù)、收費(fèi)等，其中利潤(rùn)上繳是國(guó)家大量直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，憑借著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)取得的收入，隨著國(guó)家直接控制企業(yè)的減少，國(guó)家來(lái)自于這種方式的收入將越來(lái)越少；債務(wù)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)還不是一種收入，只是國(guó)家彌補(bǔ)財(cái)政赤字的權(quán)宜之計(jì)；收費(fèi)加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，分散了國(guó)家財(cái)力，加劇了分配不公，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，是一種極不規(guī)范的政府行為，它導(dǎo)致預(yù)算外、制度外政府收入急劇膨脹，客觀上限制了稅收的聚財(cái)功能。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政，除了稅收這種規(guī)范的組織收入的手段外，不允許過(guò)多地用其他手段，因?yàn)橹挥卸愂帐侨考{入政府預(yù)算，由國(guó)家統(tǒng)一管理的政府收入。

　　2.公共財(cái)政要求稅收保持中性原則，即對(duì)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的納稅人，包括經(jīng)營(yíng)者和投資者一視同仁，同等對(duì)待，以便為經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造一個(gè)合理的稅收環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于社會(huì)上存在的分配不公因素需要通過(guò)差別征稅實(shí)施調(diào)節(jié)，創(chuàng)造大體公平的客觀競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

　　3.公共財(cái)政要求稅收制度要便利，方便納稅人繳稅，征稅費(fèi)用也盡可能降低。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講求經(jīng)濟(jì)效益，即所得要與所費(fèi)平衡，對(duì)稅收工作也不例外，它要求減少征收費(fèi)用，使納稅人付出的盡可能等于國(guó)家所收入的，避免納稅人繳納的稅款在進(jìn)入國(guó)庫(kù)前流失，稅收制度的便利和降低征稅費(fèi)用，實(shí)際上是從不同角度考慮稅收制度的實(shí)施成本問(wèn)題，在選擇稅制和補(bǔ)貼制度時(shí)，應(yīng)該考慮管理和履行費(fèi)用。顯然，沒(méi)有一個(gè)稅收制度不需要征管費(fèi)用，但問(wèn)題的關(guān)鍵是要審慎考慮征管費(fèi)用的支出是否值得。

　　二、現(xiàn)行稅制與公共財(cái)政建設(shè)要求的差距

　　我國(guó)現(xiàn)行稅制是在1994年的稅制改革中建立起來(lái)的，這個(gè)稅制相對(duì)于以往的稅制而言較為規(guī)范，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、增加國(guó)家財(cái)政收入等方面都起了重大作用，但是它與我們建設(shè)公共財(cái)政的需要之間還有很大的差距：

　　1.稅收收入只是政府收入中的一部分。目前，我國(guó)政府的總收入實(shí)際上包括三個(gè)部分，即預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和體制外收入，后兩個(gè)部分即預(yù)算外收入和體制外收入與稅收無(wú)關(guān)，屬于非稅收入。非稅收入從其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)仍是政府性資金，是政府總收入的重要組成部分。近年來(lái)，據(jù)有關(guān)方面測(cè)算，非稅收入接近甚至超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了抑制性作用，而且造成社會(huì)分配不公和較為嚴(yán)重的貪污腐敗問(wèn)題。這說(shuō)明我國(guó)公共收入體系還不規(guī)范，不僅擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，也造成了諸多方面影響。

　　2.稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)太大。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是“個(gè)體重于集體，集體重于國(guó)營(yíng)”的稅收政策，目的是限制個(gè)體、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的壯大，稅收政策服務(wù)于國(guó)家的所有制政策?，F(xiàn)在我們實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制為主體，各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的方針。這就要求稅收制度不再干預(yù)不同所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使之呈“中性”。但是，目前的稅制對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)較大，對(duì)內(nèi)資和外資在稅收上有不同的對(duì)待；對(duì)不同的地區(qū)，稅收優(yōu)惠政策有很大的區(qū)別；對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)，稅收政策也有差異。

　　3.稅收成本過(guò)高，征收費(fèi)用大，影響公共財(cái)政收入的增加，抵消了稅收制度的作用。我國(guó)人均征稅額1987年為50萬(wàn)元，1996年增加到70萬(wàn)元，收入成本率1993年為2%，1995年為3%，1996年達(dá)5%～6%.而在西方國(guó)家中，加拿大在1984年收入成本率為1%；美國(guó)1992年的收入成本率為0.6%；日本1995年的稅收收入是我國(guó)的16倍，稅務(wù)人員僅是我國(guó)的1/5，其收入成本率為0.8①，相比之下，可見(jiàn)我國(guó)的征收費(fèi)用之高。我國(guó)過(guò)高的征收費(fèi)用具體由三個(gè)方面組成：一是人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)，近幾年來(lái)稅務(wù)干部隊(duì)伍增長(zhǎng)過(guò)快，大量雇用協(xié)稅、助征人員，蓋豪華辦公大樓，購(gòu)進(jìn)各種交通、通訊工具。二是提退和財(cái)政安排手續(xù)費(fèi)，按照有關(guān)政策規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅征收手續(xù)費(fèi)為2%，由同級(jí)財(cái)政安排外，其它各稅的代征和征收手續(xù)費(fèi)全部用金庫(kù)提退入庫(kù)的方式辦理，這部分成本有增大之勢(shì)。三是各級(jí)政府給稅務(wù)部門的獎(jiǎng)勵(lì)，有的按完成計(jì)劃數(shù)給予獎(jiǎng)勵(lì)，有的按入庫(kù)數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，有的按超計(jì)劃數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，還有的按稽查數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，此類獎(jiǎng)勵(lì)極不規(guī)范，是稅收成本加大的重要因素。

　　三、使稅收制度符合公共財(cái)政建設(shè)的改革思路

　　盡管1994年建立的稅制是較為成功的稅制，但是由于它與建立公共財(cái)政的要求之間還有如上所述的差距，還需改革、完善，使之成為社會(huì)主義公共財(cái)政框架的重要組成部分。具體的改革思路可從以下幾方面考慮：

　　1.增加稅種，適當(dāng)提高稅率，以此提高稅收收入占政府收入（即公共財(cái)政收入）的比重。構(gòu)建公共收入體系的目標(biāo)就是要大力提高公共財(cái)政收入對(duì)稅收的依存度，即從目前不到50%的依存度提高到80%，進(jìn)而達(dá)到90%，筆者提出達(dá)到這個(gè)比例是必要的，從世界各國(guó)的情況看，發(fā)達(dá)國(guó)家如美、日、德國(guó)的公共財(cái)政收入中稅收收入均超過(guò)85%，非稅收入不到15%，發(fā)展中國(guó)家如印度、智利、馬來(lái)西亞等國(guó)的公共財(cái)政收入中的70%以上為稅收收入，只有20%多為非稅收入②。將公共收入對(duì)稅收的依存度提高到80%也是可能的，它并不需要自然人和法人額外將自己的收入繳給國(guó)家，只需將原來(lái)的各種費(fèi)用和上交財(cái)政的資金轉(zhuǎn)為稅收形式繳納即可以達(dá)到甚至超過(guò)這個(gè)比例。要提高稅收占公共財(cái)政收入的比重，在積極進(jìn)行費(fèi)改稅縮小收費(fèi)范圍的同時(shí)，應(yīng)該廣開(kāi)財(cái)源，適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅，以適應(yīng)建立社會(huì)保障體系的需要；開(kāi)征遺產(chǎn)稅，調(diào)節(jié)財(cái)富的分配不均；開(kāi)征證券交易稅，減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞；開(kāi)征土地使用稅，限制對(duì)土地的濫用，等等。當(dāng)然，開(kāi)征這些稅的主要原因還是增加稅收收入。值得注意的是，增加稅種的同時(shí)，征管費(fèi)用也會(huì)隨之上升，因而稅種的增加也不是無(wú)限度的。

　　我國(guó)目前實(shí)行的是以增值稅和消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅為主，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為輔，其他稅種為補(bǔ)充的雙主體稅制，流轉(zhuǎn)稅收入占稅收總收入的比重超過(guò)70%.過(guò)高的流轉(zhuǎn)稅比重加大了價(jià)格體系的扭曲程度，進(jìn)而扭曲生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為和決策；目前我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織，過(guò)重的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)不利于增強(qiáng)我國(guó)商品的出口競(jìng)爭(zhēng)力；過(guò)高的流轉(zhuǎn)稅比重也不可能使稅制較好地兼顧效率與公平目標(biāo)。今后我國(guó)應(yīng)逐漸向以所得稅為主體的稅制過(guò)渡，因?yàn)樗枚悗?lái)的額外負(fù)擔(dān)也就是對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的損害較流轉(zhuǎn)稅要輕，所得稅不改變商品的相對(duì)價(jià)格，對(duì)消費(fèi)者的選擇和資源配置的干擾也相對(duì)較小。為此，我們要加強(qiáng)所得稅制建設(shè)，除了建立內(nèi)外資統(tǒng)一的企業(yè)所得稅，適當(dāng)提高稅率外，還要改革個(gè)人所得稅征收制度，將個(gè)人各項(xiàng)收入合并成綜合收入一起征稅，因?yàn)樵陔[性收入、灰色收入占個(gè)人收入比重漸大的情況下，只有綜合收入真正反映個(gè)人的負(fù)擔(dān)能力。在此基礎(chǔ)上加大稅率的累進(jìn)程度，最高稅率可提高到60%左右。這樣做雖然會(huì)使納稅人總數(shù)減少，但它能使稅務(wù)機(jī)關(guān)集中精力加強(qiáng)對(duì)“大戶”、“富人”的征管，總收入將因高收入者的普遍納稅和多納稅而增加，從而改變目前個(gè)人所得稅主要來(lái)自工薪階層的局面。

　　2.減少稅收支出，保持稅收中性。從稅收支出所發(fā)揮的作用來(lái)看，它可分為照顧性稅收支出和刺激性稅收支出，照顧性稅收支出主要針對(duì)納稅人由于客觀原因在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上發(fā)生臨時(shí)困難而無(wú)力納稅所采取的照顧性措施；刺激性稅收支出主要是指用來(lái)改善資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率的特殊減免規(guī)定，主要目的在于正確引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、進(jìn)出口結(jié)構(gòu)以及市場(chǎng)供求等等。稅收支出如果使用得當(dāng)就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生好的引導(dǎo)作用，反之則會(huì)形成對(duì)市場(chǎng)的干擾。目前我國(guó)的稅收支出，即稅制規(guī)定的減稅免稅和各種優(yōu)惠太多太濫，如國(guó)內(nèi)企業(yè)采用《企業(yè)所得稅暫行條例》征稅，外資企業(yè)則采用《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅》征稅，在稅收上享有超國(guó)民稅收優(yōu)惠待遇；同樣是國(guó)內(nèi)企業(yè)，規(guī)定企業(yè)所得稅的基本稅率為33%，同時(shí)又規(guī)定了兩檔對(duì)小型企業(yè)的臨時(shí)照顧性稅率18%和27%；對(duì)下崗職工從事社區(qū)居民服務(wù)業(yè)取得的營(yíng)業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)所得和勞務(wù)報(bào)酬所得3年內(nèi)免征營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅；對(duì)企業(yè)自行開(kāi)發(fā)生產(chǎn)的計(jì)算機(jī)軟件產(chǎn)品按照17%的法定稅率征收增值稅后，實(shí)際稅負(fù)超過(guò)6%的部分可以即退即征，等等。還有一些地方根據(jù)納稅人的臨時(shí)性和個(gè)別性的情況給予的減免稅則更多，在此筆者無(wú)意評(píng)說(shuō)這些稅收支出的對(duì)與錯(cuò)，它造成的客觀后果正如薩伊所言，對(duì)某一產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的減免優(yōu)惠，實(shí)際上就加重了其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)，影響這些產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)成了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度性干預(yù)，而這種干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的自由競(jìng)爭(zhēng)是格格不入的。

　　有鑒于此，目前的改革應(yīng)注意減少稅收支出，取消外企的超國(guó)民稅收優(yōu)惠，以適應(yīng)加入WTO的需要；取消地區(qū)的稅收優(yōu)惠和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠，使各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造平等發(fā)展的條件（如需促進(jìn)某地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展，用增加財(cái)政投融資方式可能效果更好），以免回復(fù)到以往國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)太大的覆轍中去（過(guò)去用的是行政手段，現(xiàn)在用的是經(jīng)濟(jì)手段，兩者都是干預(yù)）。讓市場(chǎng)用自己的“優(yōu)勝劣汰”原則決定經(jīng)濟(jì)行為，稅收則保持自己的“中性”，切不可使稅收超越市場(chǎng)機(jī)制而成為資源配置的決定因素。畢竟在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的是市場(chǎng)和價(jià)格，稅收只能在市場(chǎng)起基礎(chǔ)性作用的前提下發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

　　3.簡(jiǎn)化稅制，減少征收費(fèi)用，提高征稅的效率。稅收制度要進(jìn)一步簡(jiǎn)化、明確，簡(jiǎn)化稅制并不是指簡(jiǎn)單的稅種合并，而是要使征納制度簡(jiǎn)單，征稅的程序、征收的手續(xù)方便，計(jì)算稅款的方法簡(jiǎn)化。在這方面還有很多工作可做，如簡(jiǎn)化增值稅和個(gè)人所得稅的計(jì)算，方便在異地的公司分支機(jī)構(gòu)納稅等。如果征管工作搞不好，再優(yōu)良的稅收制度也無(wú)用武之地。當(dāng)務(wù)之急是提高征管工作的效率，即以較少的征管費(fèi)用取得較多的稅收收入。具體做法是改進(jìn)征管手段，提高計(jì)算機(jī)開(kāi)發(fā)利用率，對(duì)現(xiàn)有人員實(shí)行嚴(yán)格考核，推行注冊(cè)稅務(wù)師制度，清除不合格人員，提高稅務(wù)人員素質(zhì)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置要按“科學(xué)、精簡(jiǎn)、效能、服務(wù)”的原則進(jìn)行，盡可能節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)?？s小提退稅種的范圍（現(xiàn)在除企業(yè)所得稅、土地增值稅外的所有稅種都有手續(xù)費(fèi)提退），不少稅種的提退政策是20年前制定的，當(dāng)時(shí)這些稅種零星、分散、征收難度大，實(shí)行提退政策是迫不得已，現(xiàn)在這些稅種不少已成為骨干稅種，征收較易，因此對(duì)現(xiàn)行的提退政策應(yīng)予清理，該廢除就廢除。新的提退政策由國(guó)家稅務(wù)總局制定，各地不得自行制訂。嚴(yán)禁各級(jí)政府和各級(jí)稅務(wù)部門推行獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)政策，有些地區(qū)按超過(guò)上年稅收收入部分的30%給稅務(wù)部門獎(jiǎng)勵(lì)，稽查收入給予入庫(kù)數(shù)額20%的獎(jiǎng)勵(lì)，大大加大了稅收成本，增加了征收費(fèi)用。

　?、佟〗鈱W(xué)智、劉尚希：《公共收入》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第66～76頁(yè)。

　?、凇〗鈱W(xué)智、劉尚希：《公共收入》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第199頁(yè)。

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