改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平逐年提高，從1978年的17.9％提高到2006年的43.9％，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在快速推進(jìn)的同時(shí)，也引發(fā)一些不容忽視需認(rèn)真研究解決的問(wèn)題，如土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，造成耕地資源消耗過(guò)大；城市公共服務(wù)需求與供給之間的緊張沖突；城市之間惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇等等。如何根據(jù)我國(guó)國(guó)情，結(jié)合實(shí)際，完善政策措施，健全公共財(cái)政體制，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要課題之一。

　　一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的突出問(wèn)題及主要財(cái)政成因

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化率從20%提高到40%，需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，如英國(guó)經(jīng)歷了120年，法國(guó)100年，德國(guó)80年，美國(guó)40年，而我國(guó)在短短的20多年間，就達(dá)到40%以上的水平。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，既取得了輝煌的成就，也產(chǎn)生了一些突出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。

　?。ㄒ唬┪覈?guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的突出問(wèn)題

　　1.公共服務(wù)提供不足，影響和諧穩(wěn)定。由于我國(guó)政府正處在向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，提供公共服務(wù)能力尚有不足，所提供公共服務(wù)水平與居民現(xiàn)實(shí)需求之間存在很大的缺口，突出表現(xiàn)在公共交通、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等諸方面。在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市空間和數(shù)量的不斷擴(kuò)張，持續(xù)的人口流入，則更是加劇了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的壓力，成為影響社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要隱患。

　　2.土地資源浪費(fèi)，環(huán)境承載壓力劇增。目前，土地城鎮(zhèn)化速度過(guò)快，人口城市化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展卻相對(duì)滯后，造成城市大量空間資源閑置，耕地等土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，與此同時(shí)缺乏合理規(guī)劃，貪大求洋，大廣場(chǎng)、大立交、大馬路、大綠地、大學(xué)城、大型會(huì)展中心、政府辦公區(qū)大搬家等現(xiàn)象十分普遍，蔓延式的城市建設(shè)，不僅導(dǎo)致空間布局混亂，而且由于水土等自然資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，缺乏必要的污染物處理和生態(tài)建設(shè)措施等，導(dǎo)致生態(tài)和環(huán)境狀況嚴(yán)重惡化。

　　3.農(nóng)民工和失地農(nóng)民缺乏保障，難以徹底轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)就是要將大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。但由于在公共財(cái)政框架中，進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民沒(méi)有獲得作為城市居民的社會(huì)權(quán)利，不僅工資水平低，而且不能享有城市居民的住房、醫(yī)療、就業(yè)、子女受教育的權(quán)利等，農(nóng)民工城市化的成本高，難以實(shí)現(xiàn)向城市的徹底轉(zhuǎn)移，制約了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。失地農(nóng)民補(bǔ)償水平低，保障措施不能落實(shí)到位，更突出的是失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題得不到妥善安排，直接帶來(lái)貧困，難以持續(xù)發(fā)展。

　　4.區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇，阻礙要素流動(dòng)。為謀求各地方自己的發(fā)展，城市之間及城市與區(qū)域之間惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇，一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如機(jī)場(chǎng)、港口、高速軌道交通等項(xiàng)目，出現(xiàn)大量重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。一些大城市利用行政等級(jí)較高及相應(yīng)的政治動(dòng)員能力，出臺(tái)許多地方優(yōu)惠政策，人為制造不平等的優(yōu)勢(shì)，阻礙要素在區(qū)域之間合理流動(dòng)，造成城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間難以有序擴(kuò)散等等。

　?。ǘ┰斐缮鲜鰡?wèn)題的主要財(cái)稅原因

　　造成上述問(wèn)題有多方面的原因，除了城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)我國(guó)國(guó)情和城市化道路缺乏清楚的認(rèn)識(shí)、政府政績(jī)觀和干部考核制度存在偏差、沒(méi)有建立科學(xué)的城市規(guī)劃工作體系、城市發(fā)展管理滯后、土地征用雙軌制等原因外，財(cái)政稅收體制不順、政策導(dǎo)向不明、公共服務(wù)意識(shí)不足、建設(shè)資金來(lái)源不穩(wěn)，導(dǎo)致提供的公共服務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的內(nèi)在要求也是重要方面。

　　1.地方政府事權(quán)與財(cái)力的不對(duì)等是引發(fā)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的直接原因。地方政府既要擔(dān)負(fù)地方社會(huì)的管理、興辦地方社會(huì)事業(yè)、保證地方社會(huì)福利，同時(shí)更要肩負(fù)起地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。但分稅制改革后，我國(guó)在財(cái)政體制上沒(méi)有建立起科學(xué)合理的財(cái)力與事權(quán)相對(duì)稱(chēng)格局。地方事權(quán)不斷增加、財(cái)力不斷減弱。有限的收入難以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的資金需求，巨大的資金壓力，迫使地方政府多方尋找出路，圈占耕地、操縱土地市場(chǎng)價(jià)格等，通過(guò)城市的規(guī)模擴(kuò)張，帶來(lái)地方政府財(cái)政稅收最大化效應(yīng)，形成預(yù)算內(nèi)依靠擴(kuò)張帶來(lái)的工商業(yè)稅收增長(zhǎng)，預(yù)算外靠“土地財(cái)政”土地出讓收入增長(zhǎng)格局。

　　2.我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施管理體制，仍然是政府壟斷經(jīng)營(yíng)、財(cái)政投資為主的格局。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制改革滯后，沒(méi)有建立起適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的主要的、穩(wěn)定的、長(zhǎng)效的資金投入機(jī)制。市場(chǎng)化融資、特許經(jīng)營(yíng)的等進(jìn)展較慢。債券、股票融資比重偏小，財(cái)政資金和銀行貸款投入仍超過(guò)一半以上。建設(shè)資金過(guò)渡依賴(lài)土地出讓收益沒(méi)有改變，導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中短期行為特別突出。

　　3.公共財(cái)政和公共服務(wù)型政府理念還難以貫徹。雖然從1998年開(kāi)始，已經(jīng)提出了構(gòu)建公共財(cái)政框架，但在實(shí)際運(yùn)作上，很難確定政府發(fā)展的職能與提供公共服務(wù)職能之間的界限。與此同時(shí)，提供公共服務(wù)需要強(qiáng)有力的財(cái)政保障，這就使得地方把更多的精力和關(guān)注點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，導(dǎo)致了在發(fā)展理念和思路上，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，不斷追求眼前利益最大化，而忽視了居民對(duì)醫(yī)療、教育等不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的公共產(chǎn)品的需求。由于長(zhǎng)期以來(lái)的制度原因，盡管中央和地方財(cái)政不斷加大對(duì)公共服務(wù)的投入，但直接的后果卻是造成大量?jī)?yōu)質(zhì)的教育、文化、科技、醫(yī)療資源向大城市過(guò)渡集中，加劇了大城市、中心城市、小城鎮(zhèn)之間公共服務(wù)水平的差距。

　　4.土地出讓收入管理制度不夠健全。按有關(guān)規(guī)定，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給地方財(cái)政，專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)，但大部分被挪用于城市開(kāi)發(fā)。一些地方?jīng)]有嚴(yán)格按照規(guī)定，將土地出讓金收入納入預(yù)算管理，監(jiān)督機(jī)制不健全，使用開(kāi)支不透明，使形象工程建設(shè)的資金難以從源頭上遏制。

　　5.與行政區(qū)劃體制相配套的財(cái)稅體制，制約了城市群的發(fā)展。現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制與財(cái)政管理體制、稅收管理體制相結(jié)合，形成了明顯的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征，地方政府在政績(jī)壓力驅(qū)動(dòng)下，致力于地域間“兄弟博弈”，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)放到至高無(wú)上的地步，重投資，抓政績(jī)，使得城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)中逐漸離散，而不是城市群發(fā)展需要的集中，這種板塊經(jīng)濟(jì)、諸侯經(jīng)濟(jì)模式使得城市群之間的合作和協(xié)作難以實(shí)質(zhì)性擴(kuò)展。

　　二、促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的若干財(cái)稅政策建議

　　城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期任務(wù)?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出，“十一五”期間我國(guó)城鎮(zhèn)化率要提高到47%.為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以科學(xué)發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，調(diào)整財(cái)稅政策導(dǎo)向，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　?。ㄒ唬┟魑鷻?quán)責(zé)，完善財(cái)政管理制度

　　用科學(xué)發(fā)展理念，明晰各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的責(zé)任，為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間如何做好財(cái)力分配提供前提基礎(chǔ)。完善分稅制財(cái)政管理體制，盡量做到財(cái)力與事權(quán)相對(duì)稱(chēng)，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供財(cái)政體制保障。研究調(diào)整現(xiàn)行城鎮(zhèn)地方稅體系與管理體制，整合土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種，適時(shí)開(kāi)征物業(yè)稅或綜合財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)保稅等新稅種，形成與城鎮(zhèn)稅源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相吻合的稅制體系，為城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)提供穩(wěn)定的財(cái)力。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大城市間公共服務(wù)均等化政策的研究，平衡大中小城市之間的財(cái)力差距。發(fā)揮財(cái)稅政策的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行有獎(jiǎng)有罰的財(cái)稅政策，鼓勵(lì)城市空間資源和耕地的合理利用，使財(cái)稅政策實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略等方面發(fā)揮更大的作用。

　　（二）建立城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定資金投入機(jī)制

　　當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中，形成了多元化融資渠道，這看起來(lái)是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了資金保障，但反過(guò)來(lái)看，說(shuō)明了我們?cè)诔擎?zhèn)化建設(shè)還缺乏能長(zhǎng)期化的資金渠道。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)，包括市政債券在內(nèi)的債券市場(chǎng)，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來(lái)源，因此，要盡快考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)債券的發(fā)展，一方面通過(guò)緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金壓力，把地方政府的短期化行為，逐步引導(dǎo)到從長(zhǎng)遠(yuǎn)、從幾十年的角度來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，另一方面可以緩解土地財(cái)政帶來(lái)的土地浪費(fèi)問(wèn)題、高房?jī)r(jià)問(wèn)題等等。

　　（三）完善土地出讓收入管理制度，抑制土地城鎮(zhèn)化過(guò)快發(fā)展

　　嚴(yán)格貫徹執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓金管理的法規(guī)、制度，切實(shí)將土地出讓金納入預(yù)算管理，規(guī)范土地出讓金的使用；結(jié)合預(yù)算透明改革的需要，將土地出讓金使用納入人大、審計(jì)監(jiān)督的范圍，防止預(yù)算外循環(huán)造成的不公開(kāi)、不透明的弊病。

　　（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，建立區(qū)域城鎮(zhèn)化一體化機(jī)制

　　從當(dāng)前農(nóng)村綜合改革以及我國(guó)事實(shí)上的財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)格局看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不宜作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的主體，一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有穩(wěn)定和雄厚的財(cái)力來(lái)做這項(xiàng)工作，另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式粗放，既有可能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又可能造成土地資源浪費(fèi)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，小城鎮(zhèn)建設(shè)要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度，以市、縣為投融資主體進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，既解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的資金來(lái)源，又保障了小城鎮(zhèn)建設(shè)符合整個(gè)區(qū)域空間規(guī)劃的要求，提高土地利用效率。

　?。ㄎ澹﹦?chuàng)造公平就業(yè)機(jī)會(huì)，為勞動(dòng)力資源有序流動(dòng)提供有利條件

　　促進(jìn)就業(yè)是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵。針對(duì)農(nóng)民工技能缺乏，就業(yè)環(huán)境惡劣，拖欠工資、延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間普遍的現(xiàn)象，要?jiǎng)?chuàng)新就業(yè)扶持理念，通過(guò)對(duì)有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對(duì)剩余勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)的支持，提高其就業(yè)能力；對(duì)以吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為主的企業(yè)和自主就業(yè)的失地農(nóng)民，給予定期財(cái)政貼息或稅收優(yōu)惠；增加社會(huì)保障性支出，在資金上支持農(nóng)民工參加醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，為其創(chuàng)造較為寬松的就業(yè)環(huán)境等。通過(guò)增加勞動(dòng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)拖欠工資、隨意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的處罰力度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。

　?。┌l(fā)揮財(cái)稅引導(dǎo)功能，促進(jìn)城市群發(fā)展

　　城市群是我國(guó)未來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，要大力消除要素在城市間配置的束縛，為城市群發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件。從財(cái)稅政策角度看，首先要清理各城市自定的財(cái)稅優(yōu)惠政策，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)。按照各區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和分工，制定區(qū)域與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的優(yōu)惠政策，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，走合作發(fā)展之路。逐步推進(jìn)其他政策一體化，營(yíng)造無(wú)差異的政策環(huán)境。其次，建立城市之間的財(cái)政、稅收利益協(xié)調(diào)機(jī)制。成立城市群財(cái)政協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和合作，研究具體政策。建立經(jīng)常性聯(lián)系制度。定期召開(kāi)財(cái)政協(xié)調(diào)會(huì)議，相互通報(bào)和交流情況，共同探討和研究支持城市群發(fā)展的財(cái)政戰(zhàn)略規(guī)劃。加強(qiáng)稅收征管、稅務(wù)稽查協(xié)作，建立稅收信息共享、情況通報(bào)和協(xié)查制度。建立稅收利益協(xié)調(diào)保證機(jī)制，各方不得擅自減免稅，不得單方面出臺(tái)和實(shí)施任何與稅收法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策相違背的稅收優(yōu)惠政策等。

　?。ㄆ撸└母镎?jī)考核體系，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能

　　目前，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的許多問(wèn)題，根源就在于政府職能轉(zhuǎn)變滯后。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求盡快轉(zhuǎn)變政府職能。為了促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，按照科學(xué)發(fā)展觀要求來(lái)改革和完善現(xiàn)行政府績(jī)效考核體系，考慮根據(jù)不同地區(qū)的自然資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行功能分區(qū)，并針對(duì)不同功能區(qū)的功能定位，實(shí)行差別化的財(cái)稅政策、土地政策、人口管理政策和績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系?？梢钥紤]選擇若干省份開(kāi)展實(shí)行分類(lèi)管理的區(qū)域績(jī)效考核試點(diǎn)，弱化“行政區(qū)劃”，強(qiáng)化“經(jīng)濟(jì)區(qū)劃”，逐漸消除行政級(jí)別對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛。