近幾年，我國煤礦頻發(fā)的安全事故的主要形式包括瓦斯事故、冒頂事故、透水事故以及礦塵事故等。綜觀各類事故，其原因有共通之處，正如博德（Frank Bird）、亞當(dāng)斯（Edward Adams）提出的現(xiàn)代事故因果連鎖理論所述，事故發(fā)生的連鎖過程影響因素為“管理失誤一個人因素及工作條件一不安全行為、不安全狀態(tài)—事故—傷亡”。同時，可以概括為兩大致因，即直接原因和間接原因。直接原因主要包括兩個方面：即人的不安全行為（如人員違章作業(yè)）和物的不安全狀態(tài)（如技術(shù)設(shè)備落后）；問接原因主要是企業(yè)管理的缺陷。間接原因是直接原因得以產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)，即導(dǎo)致不安全行為、不安全狀態(tài)產(chǎn)生的根源。由此可見，作為外力的政府財稅政策，如果不能在煤礦企業(yè)強(qiáng)化其安全生產(chǎn)管理上很好地發(fā)揮其應(yīng)有的導(dǎo)向性作用，誘發(fā)事故發(fā)生的連鎖現(xiàn)象一旦出現(xiàn)，尤其是重特大事故的發(fā)生，所帶來的社會公共利益的損害往往遠(yuǎn)高于可計量的稅收收入，損失是難以估量的。但檢討我國現(xiàn)行的財稅政策，引導(dǎo)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的導(dǎo)向性政策存在較大的缺失，本文擬對此進(jìn)行探討，以期對完善我國煤礦安全財政稅收政策體系，進(jìn)而發(fā)揮財稅政策應(yīng)有的作用和效率有所裨益。

　　一、煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的導(dǎo)向性財稅政策缺失分析

　　1.鼓勵企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)設(shè)備投入的尋向性政策缺失。目前，我國有相當(dāng)一部分煤礦基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，裝備水平低且設(shè)備老化、落后。形成了很大的事故隱患。如新疆阜康神龍煤礦“7.11”瓦斯爆炸事故就是由于通風(fēng)機(jī)停風(fēng)、沒有風(fēng)電和瓦斯電閉鎖導(dǎo)致。據(jù)統(tǒng)計，目前我國約有三分之一的國有煤礦主要的生產(chǎn)設(shè)備老化、超期服役，而大多數(shù)小型煤礦則根本不具備國家要求的安全生產(chǎn)條件，且差距甚遠(yuǎn)。然而，長期以來，在生產(chǎn)型增值稅制度下，對作為企業(yè)固定資產(chǎn)投入的安全生產(chǎn)設(shè)備，因其外購而發(fā)生的進(jìn)項稅額不得在銷項稅額中抵扣，直接導(dǎo)致了企業(yè)購買、建設(shè)和更新改造安全設(shè)備的稅負(fù)偏重、成本偏大，而最終迫使企業(yè)選擇放棄或者延緩安全設(shè)備的投入。盡管從2007年7月1日開始，增值稅轉(zhuǎn)型改革從東北老工業(yè)基地推廣到了中部六省，這其中包括了山西等產(chǎn)煤大省，改革也涉及到了煤炭采掘業(yè)，但是，改革嚴(yán)格限制了適用稅收優(yōu)惠的區(qū)域，即只限于部分老工業(yè)基地城市；同時嚴(yán)格限制了適用稅收優(yōu)惠的納稅人范圍，即只限于增值稅一般納稅人。這難以解決全國性的煤礦安全生產(chǎn)設(shè)備投入不足問題，尤其是不能解決安全生產(chǎn)狀況高危的中小煤礦的設(shè)備投入不足問題。

　　2.鼓勵企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)的導(dǎo)向性政策缺失。我國煤炭生產(chǎn)過程中事故發(fā)生頻率和噸煤死亡率高的又一個主要原因是煤礦企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的落后。作為煤礦大國，我國主要技術(shù)裝備與國際先進(jìn)水平相比，產(chǎn)品性能指標(biāo)至少落后10－15年，國有重點(diǎn)煤礦平均采煤機(jī)械化程度約為35％左右，而絕大多數(shù)小型煤礦基本上沿襲極其簡陋的設(shè)備進(jìn)行煤炭開采。不僅如此，眾多煤礦企業(yè)對于防范高危事故發(fā)生的許多基礎(chǔ)性技術(shù)問題仍舊沒有解決，如缺乏防治瓦斯爆炸事故的安全優(yōu)化通風(fēng)系統(tǒng)技術(shù)、有效提高煤層透氣性技術(shù)以及瓦斯提純技術(shù)等。從經(jīng)濟(jì)性和適用性的角度來看，煤礦企業(yè)自主研發(fā)提高安全生產(chǎn)水平的新產(chǎn)品、新技術(shù)和新工藝的長期效益要高于直接從國外引進(jìn)。目前，針對企業(yè)的技術(shù)研發(fā)，現(xiàn)行財稅政策主要采用稅收激勵而非直接的財政補(bǔ)貼方式加以支持。從激勵企業(yè)進(jìn)行自主研發(fā)的積極性的角度，這一制度設(shè)計無疑是合理的，因為稅收激勵更能夠保護(hù)企業(yè)的自主知識產(chǎn)權(quán)，減少財政補(bǔ)貼方式中由于政府的直接參與而造成利益外溢的可能性。但是，稅收激勵中采用的企業(yè)所得稅扣除方式是以企業(yè)盈利為前提并建立在支出增量稅基之上的。如稅法規(guī)定。盈利工業(yè)企業(yè)凡當(dāng)年發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費(fèi)比上年實際發(fā)生額增長達(dá)到10％以上（含10％），可再按其實際發(fā)生額的50％直接抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額，而對其超過部分，當(dāng)年和以后年度均不再抵扣。事實上，有能力進(jìn)行技術(shù)研發(fā)的主要是國有重點(diǎn)煤礦，由于國有企業(yè)本身運(yùn)行成本較大，企業(yè)基本處于虧損狀態(tài)，那么上述優(yōu)惠政策的適用性基本就不存在；另外，采用支出增量法計算稅基忽視了研究與開發(fā)的周期性，一般來講，在研究的初期階段投入較高，企業(yè)不可能一直保持研發(fā)預(yù)算的上升趨勢，上述規(guī)定會造成部分研發(fā)支出總量較高的煤礦企業(yè)反而因沒有達(dá)到增量的要求而無法享受到優(yōu)惠政策。

　　3.鼓勵企業(yè)進(jìn)行人員素質(zhì)培養(yǎng)的導(dǎo)向性政策缺失。煤礦企業(yè)的傷亡事故表明，幾乎95％以上的事故都屬責(zé)任事故，是由人的不安全行為引發(fā)的事故，而并不是不可抗拒的自然事故或人為破壞事故。責(zé)任事故的形成原因就在于人員素質(zhì)不高導(dǎo)致的管理和操作上的某種失誤或?qū)Π踩哪撤N忽視。如2005年遼寧阜新孫家灣煤礦“2.14”瓦斯爆炸事故的直接原因就是工人違章帶電檢修設(shè)備產(chǎn)生電火花引爆積聚的瓦斯導(dǎo)致。鑒于目前我國大部分煤礦采掘一線的工作，大多是由文化素質(zhì)較低且缺乏安全生產(chǎn)意識的農(nóng)民工擔(dān)任，煤礦專業(yè)技術(shù)人員面臨嚴(yán)重的短缺，企業(yè)經(jīng)營者和管理者的素質(zhì)同樣令人堪憂的局面，煤礦企業(yè)對其人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高職工安全生產(chǎn)和防范意識已顯得至關(guān)重要。針對企業(yè)員工素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，現(xiàn)行的企業(yè)所得稅法規(guī)定，按照計稅工資的1.5％提取的企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)可以在稅前扣除。對于從業(yè)人員技術(shù)素質(zhì)較高、培切任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)可以按照2.5％的標(biāo)準(zhǔn)扣除。如果以產(chǎn)煤大省山西為例，國有重點(diǎn)煤礦在編職工人數(shù)大體是3-10萬人不等，假如某企業(yè)在編職工人數(shù)為10萬，山西省目前允許扣除的計稅工資標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1600元，那么稅前可以扣除的職工教育經(jīng)費(fèi)最高（按2.5％）為400萬元，每年人均大約加元，這還不包括不在編的大量的農(nóng)民工、臨時工。由此可見，利用企業(yè)所得稅激勵企業(yè)進(jìn)行人員素質(zhì)培養(yǎng)的政策力度并不大。另外，“師傅帶徒弟”或者說“傳、幫、帶”式的企業(yè)內(nèi)部技術(shù)培養(yǎng)方式是我國國有企業(yè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是比較經(jīng)濟(jì)而有實效的培養(yǎng)模式。但是，應(yīng)該看到，由于煤礦大多地處偏僻，條件艱苦，待遇偏低，已有技術(shù)人才流失嚴(yán)重，企業(yè)引進(jìn)人才又非常困難，出現(xiàn)了缺少“師傅”、無人去“傳、幫、帶”的窘境。因此，當(dāng)前煤礦企業(yè)面臨引進(jìn)人才、留住人才的緊要任務(wù)。然而，對于煤礦企業(yè)引進(jìn)安全技術(shù)人才，國家缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠政策，不僅如此，對從事技術(shù)研發(fā)人員的高薪收入還要課以重稅，這勢必導(dǎo)致多數(shù)煤礦企業(yè)技術(shù)人員奇缺，企業(yè)安全事故防控能力匱乏。

　　4.強(qiáng)化企業(yè)事故責(zé)任意識的導(dǎo)向性政策缺失。部分企業(yè)及相關(guān)人員對待安全生產(chǎn)的責(zé)任心不強(qiáng)，重視程度不夠，很大部分原因在于一旦責(zé)任事故發(fā)生，本應(yīng)承擔(dān)的“責(zé)任”被大打折扣所致。譬如，目前傷亡事故賠償?shù)囊罁?jù)主要是兩個方面：一方面是與用人單位建立了勞動關(guān)系的勞動者，按照國務(wù)院《工傷保險條例》規(guī)定，可以獲得喪葬補(bǔ)助金的金額是6個月當(dāng)?shù)厣鐣骄べY，一次性工亡補(bǔ)助金是48－60個月的當(dāng)?shù)厣鐣骄べY，供養(yǎng)親屬撫恤金，累計下來也只有三五萬而已，除非受到中央高層關(guān)注的重特大事故，賠償金額很少有超過十萬元的情況。另一方面，對于不適用工傷保險的或者沒有與用人單位建立勞動關(guān)系的人員，則適用《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，這里面還存在著城市與農(nóng)村工人之間的巨大差別。此外，《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》等有關(guān)法律，可以對違法生產(chǎn)經(jīng)營罰款2—5萬，但最多不超過20萬元。由此可見，從成本效益角度衡量，相對于以百萬千萬計算的安全投入，生命和健康的價值遭到貶值，出現(xiàn)了一種扭曲的“餞衡效應(yīng)”。

　　二、引導(dǎo)煤炭企業(yè)強(qiáng)化安全生產(chǎn)的財稅政策設(shè)計

　　1.鼓勵企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)設(shè)備投入的財稅政策。安全生產(chǎn)設(shè)備的投人成本偏大是阻礙煤礦企業(yè)投入積極性的主要原因，因此，應(yīng)通過一系列稅收優(yōu)惠政策降低設(shè)備成本以及設(shè)備購置成本。具體而盲：（1）從生產(chǎn)源頭上來看，應(yīng)該對生產(chǎn)安全設(shè)備的企業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策。對于生產(chǎn)符合煤礦生產(chǎn)安全需要、穩(wěn)定可靠、市場覆蓋面較大、技術(shù)含量較高、成本較高而市場占有率偏低的通用設(shè)備，以及產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)良、符合國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的防瓦斯、冒頂、透水以及礦塵專用設(shè)備的企業(yè)，不論企業(yè)規(guī)模大小、企業(yè)性質(zhì)如何都應(yīng)該就其生產(chǎn)經(jīng)營安全產(chǎn)品取得的所得，減免相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)所得稅。（2）從購置過程來看，應(yīng)加快生產(chǎn)型增值稅的轉(zhuǎn)型工作，允許煤礦企業(yè)購進(jìn)設(shè)備時支付的增值稅稅金從其銷項稅金中扣除；同時取消小規(guī)模納稅人不能享受這一稅收優(yōu)惠政策的限制，允許小規(guī)模納稅人在購置安全設(shè)備時可以從應(yīng)納增值稅稅款中據(jù)實扣除支付的稅金，允許設(shè)備出售方開具增值稅專用發(fā)票給小規(guī)模納稅人。（3）考慮到政府財政承受能力的因素，現(xiàn)階段增值稅轉(zhuǎn)型改革可以不向全國展開，但是迫于煤礦安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的嚴(yán)峻形勢，可以考慮在全國范圍內(nèi)對煤炭采掘業(yè)徹底實行消費(fèi)型增值稅，以便進(jìn)一步降低煤礦安全成本，增強(qiáng)煤礦企業(yè)自我發(fā)展資金的積累能力，從而為煤礦企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　2.鼓勵企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)的財稅政策。（1）煤礦企業(yè)進(jìn)行的安全生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)屬于應(yīng)用型研究的范疇，涉及到企業(yè)自主知識產(chǎn)權(quán)以及核心競爭力的提升，因此，比較適宜采用稅收優(yōu)惠的激勵方法。而基礎(chǔ)性研究往往不是企業(yè)研發(fā)的專長，但同時又是應(yīng)用型研究的基礎(chǔ)，比較適宜采用財政直接補(bǔ)貼或者投資的方式，由各大科研院校來組織完成，并且研究成果應(yīng)該通過政府向全社會推廣普及。當(dāng)然，對于安全生產(chǎn)有重大影響的企業(yè)應(yīng)用型研發(fā)，譬如，瓦斯抽放利用等核心技術(shù)，政府也可以通過財政撥付專項費(fèi)用的方式，組織煤礦科研力量進(jìn)行自主研發(fā)，并且對其成果推廣使用，為研發(fā)企業(yè)提供必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。（2）針對企業(yè)所得稅，應(yīng)繼續(xù)保留“三新”研發(fā)經(jīng)費(fèi)扣除150％的規(guī)定，但取消“盈利企業(yè)”的限定條件；取消“上年實際發(fā)生額增長達(dá)到10％以上（含10％），方可再按其實際發(fā)生額的50％直接抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額”的限制條件，按照當(dāng)年的實際發(fā)生額抵扣，由支出增量法進(jìn)行核定稅基改用支出總量法進(jìn)行核定；由于企業(yè)研發(fā)支出具有周期性特點(diǎn)，可以考慮允許企業(yè)當(dāng)年實際發(fā)生但未能抵免部分向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，同時，允許企業(yè)當(dāng)年未用抵免額向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。

　　3.鼓勵企業(yè)進(jìn)行人員素質(zhì)培養(yǎng)的財稅政策。（1）為了提高煤礦企業(yè)操作層的操作技能和管理層的管理素質(zhì)，建議在征收企業(yè)所得稅時，煤礦企業(yè)稅前扣除的職工教育費(fèi)，可以按照計稅工資標(biāo)準(zhǔn)的5％—10％提取扣除；同時取消“從業(yè)人員技術(shù)素質(zhì)較高、培訓(xùn)任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)”的限制條件，而改用“從業(yè)人員技術(shù)素質(zhì)較高，安全生產(chǎn)事故發(fā)生率低”的限制條件，這樣的企業(yè)可以核定較高的費(fèi)用提取扣除比例。（2）為了解決煤礦企業(yè)對人才吸引力不足的問題，建議對愿意到煤礦就職的科技拔尖人才和技術(shù)人員，一方面，減免其工資薪金的個人所得稅；另一方面，在計算繳納企業(yè)所得稅時，允許煤礦企業(yè)在稅前將這部分人員的工資薪金據(jù)實全額扣除，取消計稅工資的限制。

　　4.強(qiáng)化企業(yè)事故責(zé)任意識的財稅政策。（1）為了保護(hù)廣大煤礦職工的生命健康權(quán)益，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)財政部、安全監(jiān)管總局、人民銀行關(guān)于《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金管理暫行辦法》的通知（財建[2006]369號）精神，繼續(xù)落實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，保證煤礦對傷亡事故的經(jīng)濟(jì)賠償。（2）政府嚴(yán)格要求煤礦企業(yè)按照國務(wù)院《工傷保險條例》規(guī)定，為本單位全部職工或者雇工（以下稱職工）繳納工傷保險費(fèi)；同時強(qiáng)制要求煤礦企業(yè)為井下作業(yè)職工辦理意外傷害保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險等不同形式的補(bǔ)充保險制度；強(qiáng)制煤礦企業(yè)對礦工進(jìn)行定時定點(diǎn)的職業(yè)病檢查、發(fā)現(xiàn)職業(yè)病危害應(yīng)即時治療的制度等，從根本上保障職工的合法權(quán)益。（3）應(yīng)完善相關(guān)法律，加大對手續(xù)不全、基本安全條件不達(dá)標(biāo)等違法生產(chǎn)經(jīng)營者罰款的數(shù)額，視情節(jié)輕重，應(yīng)采取不低于15萬元的處罰。（4）借鑒山西省的做法，即各類煤礦如果因違反安全生產(chǎn)有關(guān)規(guī)定導(dǎo)致發(fā)生死亡事故的，除依照有關(guān)法律嚴(yán)格追究礦主的責(zé)任外，礦主對死亡職工的賠償標(biāo)準(zhǔn)每人不得低于20萬元人民幣?？傊?，通過嚴(yán)厲的措施，使礦工的生命健康權(quán)益得到尊重和保障，使忽視安全生產(chǎn)的行為得到震懾，以此強(qiáng)化企業(yè)事故責(zé)任意識，保障煤礦企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。