我們都知道中國是一個城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，在政府財政體制和服務體制上都有明確表現(xiàn)，因此我們談基本公共服務的時候，我們應該注意城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是兩套制度，介紹一下農(nóng)村的財稅與農(nóng)村的公共服務。

　　首先看形成城鄉(xiāng)公共服務結(jié)構(gòu)，首先因為我國經(jīng)濟連續(xù)50多年增長，初期是工業(yè)化導向，中期是城市化導向；對內(nèi)自我剝奪完成原始積累，對“三農(nóng)”剩余的大量提取造成典型的、長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。不可能像西方國家那樣通過殖民化向海外獲取資源來完成工業(yè)化。要現(xiàn)代化就是工業(yè)化城市化，就要積累，積累就是這樣來的。短期是否可能打破這樣的體制呢，可能性不大，但是還是要努力。

　　接著看，中國的宏觀背景是一種行政指導型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會，政府自上而下單向治理；不同于城市的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。我們體制的最大優(yōu)勢就是集中力量辦大事，集中的體制本身他們認為是一種體制的好處，是行政主導的體制。其制度收益表現(xiàn)為能夠集中力量辦大事。另一面還有制度成本，制度成本一般有強勢集團向弱勢集團轉(zhuǎn)化，在這樣一種社會下，出現(xiàn)了不同于城市的鄉(xiāng)村治理。我們今天要談的公共服務，或者叫做公共品等等。這些東西其實是與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的，因此我們應該知道鄉(xiāng)村治理和城市治理是兩套體制。

　　中國50年經(jīng)濟周期趨勢，中國50年來經(jīng)濟的積累，成本一定是一個轉(zhuǎn)移的過程，他的制度收益表現(xiàn)為中國幾乎是依靠內(nèi)部原始積累來完成工業(yè)化的發(fā)展中國家，這可以與其他人口發(fā)展大國比較，到目前為止，所有人口超過1億人的大國，沒有一個完成工業(yè)化，中國靠的是體制優(yōu)勢，體制優(yōu)勢的制度收益被工業(yè)化收取，工業(yè)成本變成三農(nóng)問題。

　　2003年以前，整個國家財政叫做“建設性財政”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的“建設型”國家財政與“吃飯型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制”轉(zhuǎn)型，1984-2004年完成農(nóng)村家庭承包制以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅與行政體制變遷。2004-2006年“免賦”導致縣級統(tǒng)一財權(quán)。大家都說公共服務，但尤其是改革以來，通過我們的財政和GDP的數(shù)據(jù)，1992年中國宣布改革，1992年財政占GDP的數(shù)據(jù)急劇下降，80年代時財政占比84%左右，1993年開始就在10-14%，最低年份不到11%，財政占比下降到11%左右的時候，一般情況下很難再提供公共服務，所以說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的財政，政府是建設型，從兩次改革，1984-2004年的改革是在財政壓力下進行改革的，改革為財政承包體制。這個過程中，有一個農(nóng)村財政體制的重大變化，就是財政部發(fā)文允許縣以下鄉(xiāng)村執(zhí)行自收自支，以前沒有的，以前的人民公社是生產(chǎn)單位，財政落實到公社，但是伴隨于另外一套體制?？傊?，1984年我們開始實現(xiàn)撤社建鄉(xiāng)，撤隊建村，允許自收自支，這是第一次改革以來的鄉(xiāng)村財政改革。第二次是1994年實行。2004-2006年，出現(xiàn)的免賦，出現(xiàn)了免除三稅的情況。出現(xiàn)了撤鄉(xiāng)并村，公共負債暴露的問題，村級“一事一議”大多數(shù)不可能執(zhí)行，鄉(xiāng)村公共資源私利化。很多改革都執(zhí)行不了，大部分不能執(zhí)行。當大家討論基本公共服務的時候，農(nóng)村的基本公共服務是另外一回事，與農(nóng)村的財政是不相關(guān)的。

　　改革前農(nóng)民事實上承擔公共服務供給主體的義務，城鄉(xiāng)分割的公共品供給機制，城市基本服務均等化和福利單位化，農(nóng)村社區(qū)化，赤腳醫(yī)生加民辦教師，小農(nóng)經(jīng)濟可以提取的剩余總量非常有限。 改革后政府失靈、市場失靈，面臨雙重困境。因為2003年財政轉(zhuǎn)型了，財政轉(zhuǎn)型重要內(nèi)容是加大對農(nóng)村的投入，三農(nóng)問題成為重中之重。

　　2003年以后，公共政策大量出現(xiàn)，農(nóng)村的公共還是需要討論的，于城市不一樣。新農(nóng)村建設是什么？第一是國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，政府承擔農(nóng)村基本公共服務；二是發(fā)展主要向外部發(fā)展。如何解決農(nóng)村公共品均等化呢？先要解決投資不足，再調(diào)整結(jié)構(gòu)，增強農(nóng)民可談判的資源。

　　最后一點為什么要強調(diào)農(nóng)民主體地位，為什么要強調(diào)農(nóng)民組織化，假如農(nóng)村基層缺乏載體，新的政治體制是很難銜接的，很多例子教訓證明，基層的行政化體系與新政策的結(jié)盟不是一回事。公共服務如果對應的是私立化的行政，對應的是經(jīng)營結(jié)盟，如何公共，首先提高農(nóng)民組織化的政府，再說政府主動跟農(nóng)民組織構(gòu)建伙伴關(guān)系，實行良性的互動，公共服務才能到位。

　　如何使社會資源轉(zhuǎn)化為社會資本，這是發(fā)展中國家解決農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域，我們講提高農(nóng)民的談判地位等等，是一定要在農(nóng)民現(xiàn)有的社會資源、人力資源等使之向社會資本轉(zhuǎn)化，才有可能實現(xiàn)基本公共服務。