大量的事實(shí)說(shuō)明，發(fā)展中國(guó)家最主要的和最具共性的稅收問(wèn)題是稅務(wù)管理水平落后。我國(guó)經(jīng)過(guò)1994年的工商稅制改革，一個(gè)較為規(guī)范的稅收體系已經(jīng)初步建立起來(lái)，但稅務(wù)管理水平并未隨新稅制的建立而相應(yīng)地提高，大量的逃稅現(xiàn)象就是最好的例證。

　　這里需要說(shuō)明的一個(gè)問(wèn)題是稅務(wù)管理水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)。容易犯的一個(gè)錯(cuò)誤是，將稅收收入水平及其變化情況作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。如果以此作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)得出我國(guó)稅務(wù)管理水平隨新稅制的確立而大大提高的結(jié)論。但是，稅收收入水平并不是衡量稅務(wù)管理有效與否的合理標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，稅務(wù)管理當(dāng)局可能會(huì)從易征稅的部門(mén)（如工薪收入者）那兒征收大量的稅款，但卻難以從不易征管的部門(mén)（如個(gè)體經(jīng)濟(jì)）那兒征收到應(yīng)納的稅款。因此，對(duì)稅務(wù)管理水平的更精確的衡量標(biāo)準(zhǔn)是“照章納稅差距”，也就是應(yīng)收稅款與未收稅收之間的差距，以及這種差距依不同的納稅部門(mén)而變化的情況。以此而言，我國(guó)目前的稅務(wù)管理水平是相當(dāng)落后的。

　　我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)使用駐點(diǎn)征收管理的方式，不僅人治現(xiàn)象嚴(yán)重、作風(fēng)問(wèn)題較多，而且征收效果差、成本高。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)增值稅現(xiàn)行基準(zhǔn)稅率為17％，1994年工業(yè)企業(yè)實(shí)征稅款只為9%；關(guān)稅稅率1993－1994年名義稅率為36％，實(shí)征稅率分別只有4.85％和3.17％。從征收成本看，我國(guó)現(xiàn)有稅收干部100多萬(wàn)人，美國(guó)為30多萬(wàn)，日本為5.6萬(wàn)，而我國(guó)財(cái)政收入按1997年預(yù)算收入計(jì)算只是美國(guó)的1／14，日本（1996年）的1/8.

　　由于實(shí)際的（而非法定的）稅收制度的效果最終是由稅收管理情況決定的，加強(qiáng)稅務(wù)管理，提高稅務(wù)管理水平，就成為我國(guó)新稅制建立之后一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。——稅務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

　　稅務(wù)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的管理活動(dòng)，其目標(biāo)是培養(yǎng)納稅人的自愿依法納稅的習(xí)慣，盡量提高依法納稅水平。一般而言，影響依法納稅水平的因素主要有：

　?。?）稅收結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，以及由此引致的稅務(wù)管理的復(fù)雜化。一般認(rèn)為，簡(jiǎn)化稅收結(jié)構(gòu)可以減輕稅收征管的負(fù)擔(dān)，提高照章納稅的水平。但稅收結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)化并不等于稅制簡(jiǎn)單，后者要求擴(kuò)大稅基、簡(jiǎn)并稅率、減少稅制中的稅式支出條款。事實(shí)上，現(xiàn)代稅收結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性在很大程度上是由現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性決定的，它要求更高的管理水平。在向工業(yè)化國(guó)家學(xué)習(xí)的過(guò)程中，發(fā)展中國(guó)家發(fā)現(xiàn)，要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家稅制改革方面的經(jīng)驗(yàn)，模仿其現(xiàn)代化的稅收結(jié)構(gòu)并不困難，但要達(dá)到其稅收管理水平就難了。因此，在發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化過(guò)程中，隨著稅收增加，人們逃稅和避稅動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，稅務(wù)管理就更困難了。

　　在我國(guó)的工業(yè)化過(guò)程中也不可避免地存在這一問(wèn)題。首先，稅收作為政府進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的一種工具，必須要求政府制定優(yōu)惠性的稅收政策和懲罰性的稅收政策，這樣就會(huì)存在主觀(guān)性的稅收行為，使稅收管理復(fù)雜化；其次，工業(yè)化過(guò)程中，必然伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演變，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的比重將逐步提高，而對(duì)服務(wù)業(yè)的稅務(wù)管理的難度通常很大，這要求稅務(wù)部門(mén)付出更大的努力。

　?。?）稅收體系法制化的程度。較高的法制化要求較高的稅收立法、執(zhí)法和司法程度結(jié)合起來(lái)。就立法而言，我國(guó)的稅收法律體系有待完善。我國(guó)現(xiàn)行憲法中雖然規(guī)定公民有納稅義務(wù)，但對(duì)稅收法律原則等重大問(wèn)題并無(wú)明確規(guī)定；沒(méi)有一部系統(tǒng)而完整的稅收基本法；各類(lèi)稅收法規(guī)大多是以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)的，沒(méi)有通過(guò)規(guī)范的立法程序，缺乏法律應(yīng)有的明確性和權(quán)威性。在稅務(wù)執(zhí)法過(guò)程中，地方和部門(mén)在本位主義的驅(qū)動(dòng)下，利用行政權(quán)力干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法，使違法行為得不到應(yīng)有的懲罰。在稅收司法上，我國(guó)目前還缺乏獨(dú)立的稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)，這大大地限制稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行能力。1992年頒布的《征管法》雖然有稅收保全和稅收強(qiáng)制條款，但實(shí)際中難以有效實(shí)施，如對(duì)于納稅人報(bào)銷(xiāo)納稅款或故意拖延納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知納稅人的開(kāi)戶(hù)銀行從其帳戶(hù)上直接劃拔，扣繳稅款。實(shí)際工作中金融部門(mén)出于自身利益的考慮，往往拒絕配合執(zhí)行。對(duì)此稅法缺乏明確的法律約束條文和制裁措施，從而弱化了稅收?qǐng)?zhí)法的嚴(yán)肅性。

　?。?）稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置。稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)是組織稅務(wù)處理信息、解決稅務(wù)問(wèn)題所要求的基本框架。科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，要求明確地界定構(gòu)成組織各部門(mén)的權(quán)利以及它們之間的相互關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)存在著縱向分割和橫向分割兩方面的問(wèn)題。前者是指稅務(wù)部門(mén)上下機(jī)構(gòu)不對(duì)口：省、市兩級(jí)稅務(wù)部機(jī)關(guān)按稅種設(shè)置機(jī)構(gòu)（處、室），而市（縣）以下稅務(wù)分局則按征管職能（稅政、征收、稽查等）機(jī)構(gòu)，不能與上級(jí)決策部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行對(duì)口管理。后者是指分稅制后，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)既受上級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)又要向地方政府負(fù)責(zé)，形成雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重監(jiān)督問(wèn)題。此外，稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各職能部門(mén)缺乏橫向的聯(lián)系和應(yīng)有的交流，各職能部門(mén)基本上象一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以自己的方式工作，比如稅款的征收與納稅檢查在業(yè)務(wù)上是相互依賴(lài)的，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上宜于將兩者作為一個(gè)整體設(shè)立，但實(shí)際上兩者是分設(shè)的。

　?。?）人力資源管理情況。人力資源的管理在很大程度上可以歸結(jié)為如何根據(jù)個(gè)人的能力、知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)來(lái)“量才用人”。稅務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)表明，報(bào)酬及工作崗位所提供的發(fā)揮個(gè)人能力的機(jī)會(huì)這兩個(gè)因素影響稅務(wù)管理人員的工作努力程度，從而決定是否能夠人盡其才。在稅務(wù)部門(mén)人力資源管理方面，我國(guó)目前主要存在兩大問(wèn)題：①人力資源的短缺，即數(shù)量不足和素質(zhì)不高。數(shù)量不足的問(wèn)題在基層征收單位比較突出；稅務(wù)人員素質(zhì)問(wèn)題則較為普遍，且對(duì)稅務(wù)管理的制約更為明顯，影響到對(duì)稅收政策和國(guó)家稅法的深入理解和正確把握，征收人員不是依據(jù)法律而是根據(jù)上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的稅收計(jì)劃去完成征收任務(wù)；②人力資源配置的錯(cuò)位。稅務(wù)部門(mén)中也不乏具有較高學(xué)歷、能力和經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員，但在工作安排上卻存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象：如讓那些完成大學(xué)學(xué)習(xí)的人去從事征收、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)工作，而沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)教育者去從事決策、審計(jì)檢查工作等等。這就使得個(gè)人難以在其工作崗位上發(fā)揮個(gè)人的最大能力，造成有限的人力資源的浪費(fèi)。

　?。?）納稅人的納稅意識(shí)。一般而言，納稅人是否主動(dòng)申報(bào)納稅取決于其納稅意識(shí)；納稅意識(shí)與納稅人對(duì)稅收的認(rèn)識(shí)以及對(duì)政府能否妥善地使用稅款的預(yù)期密切相關(guān)。影響納稅人對(duì)稅收的認(rèn)識(shí)的因素很多，包括一國(guó)的稅收歷史、文化背景，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅法的宣傳等；對(duì)政府能否妥善使用稅款的預(yù)期在很大程度上則是一個(gè)政府問(wèn)題——政府滿(mǎn)足公共需要程度；提高居民生活水平的努力及其效果；政府官員是否廉潔；納稅人的需求是否得到重視等。

　　目前，我國(guó)納稅人的納稅意識(shí)比較淡薄，究其原因，主要是受傳統(tǒng)納稅文化的影響。在幾千年的封建社會(huì)中，封建君主往往橫征暴斂，以致古人有“苛政（實(shí)為苛稅）猛如虎”之嘆；在國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期更有“民國(guó)萬(wàn)稅”之諷，由此而造成了納稅人對(duì)稅收的一種潛意識(shí)里的“厭惡”心理。這種心理反映在納稅的行為上就表現(xiàn)為對(duì)稅收的消極抵制或明目張膽地抗拒。新中國(guó)成立之后，由于受“無(wú)稅論”、“非稅論”影響，納稅不但沒(méi)有得到正面宣傳，反而在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)被當(dāng)作封建殘余和“管、卡、壓”的工具而加以批判。在改革開(kāi)放的過(guò)程中，雖然稅務(wù)部門(mén)加大了稅收宣傳的力度，但效果并不明顯。主要是因?yàn)椋孩賯鹘y(tǒng)賦稅文化“惡稅”心理的影響是深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的，已深入到納稅人的潛意識(shí)里，要改變這種心理影響非一日之功，需要經(jīng)過(guò)一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程；②稅務(wù)管理部門(mén)并未真正認(rèn)識(shí)到稅收宣傳對(duì)稅務(wù)管理的重要性，在稅收宣傳上投入不足。宣傳形式過(guò)于單一。在西方國(guó)家，中小學(xué)教育中就有稅收教育的內(nèi)容（我們的情況是甚至非財(cái)經(jīng)類(lèi)的大學(xué)畢業(yè)生也不知稅收為何物）；稅收宣傳的形式更是多種多樣：報(bào)刊、雜志、特殊的稅務(wù)出版物、大眾傳媒、免費(fèi)電話(huà)咨詢(xún)、廣告等等，簡(jiǎn)直可以和企業(yè)的廣告宣傳相媲美；③改革開(kāi)放過(guò)程中政府的某些決策失誤以及政府官員的腐敗行為，造成“政府在浪費(fèi)納稅人的錢(qián)”‘的不良印象，影響了一些納稅人的納稅行為。

　?。?）稅收征管模式。稅收征管是稅務(wù)管理的核心，是搞好稅收征管的關(guān)鍵。一般而言，稅收征管模式要解決以下兩方面的問(wèn)題：一是稅收的管征活動(dòng)中稅務(wù)部門(mén)和納稅人之間的分工與協(xié)作；明確界定征、納雙方的權(quán)利與義務(wù)；二是稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部的分工與協(xié)作。

　　我國(guó)曾經(jīng)采用過(guò)的“征管查一體化模式”和“征管查分離模式”有一個(gè)共同的弊端，那就是“保姆式”的稅收征管：稅務(wù)部門(mén)包攬稅收征管中所有的事務(wù)（其中包括有些應(yīng)由納稅人承擔(dān)的事務(wù)），納稅人處于一種被動(dòng)應(yīng)付狀況。很難想象，一種缺乏被管理者參與和配合的管理活動(dòng)會(huì)是高效的?！罢鞴懿橐惑w化模式”的另一個(gè)問(wèn)題是稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部缺乏必要的分工，權(quán)力過(guò)于集中，沒(méi)有監(jiān)督制約機(jī)制，專(zhuān)管員工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以做好征管工作。“征管查分離模式”雖然強(qiáng)調(diào)了稅務(wù)部門(mén)的內(nèi)部分工與制約，但由于征管人員的權(quán)威和素質(zhì)均未發(fā)生變化，加上內(nèi)部分工不明確、不合理，又出現(xiàn)了工作上職責(zé)不分和人員配置的緊缺等新問(wèn)題。

　?。?）征管技術(shù)手段。稅務(wù)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的管理活動(dòng)，稅務(wù)信息的搜集、儲(chǔ)存、分類(lèi)處理和提取使用，對(duì)提高管理效率特別重要。稅務(wù)部門(mén)要提高照章納稅水平，必須能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地了解：哪些人必經(jīng)申報(bào)納稅；哪些人沒(méi)有申報(bào)納稅；哪些人沒(méi)有依法納稅；哪些人是稅收審計(jì)和檢查的重點(diǎn)對(duì)象等。這些信息是進(jìn)行成功決策的基礎(chǔ)，這些信息的獲取需要依賴(lài)先進(jìn)的技術(shù)手段。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和稅收結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，稅務(wù)管理對(duì)先進(jìn)的技術(shù)手段的依賴(lài)加強(qiáng)了，征管技術(shù)手段對(duì)提高稅務(wù)管理水平的促進(jìn)作用也更為明顯了。我國(guó)目前的稅務(wù)管理中，計(jì)算機(jī)的應(yīng)用還處于起步階段，雖然稅務(wù)部門(mén)的計(jì)算機(jī)設(shè)備目前在增多。但未能充分發(fā)揮儲(chǔ)存、分類(lèi)處理信息方面的優(yōu)勢(shì)，計(jì)算機(jī)往往是作為打印稅收?qǐng)?bào)表的工具，大量的管理工作處于手工操作狀態(tài)。這大大制約了我國(guó)稅收征管水平的提高。

　　基于以上分析，當(dāng)前我國(guó)稅務(wù)管理面臨以下幾個(gè)需要逐步解決的問(wèn)題：①?gòu)亩唐趤?lái)說(shuō)，迫切需要解決的問(wèn)題是如何加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法的剛性，樹(shù)立稅法的絕對(duì)權(quán)威；②從較長(zhǎng)的時(shí)期來(lái)說(shuō)，以下四個(gè)方面的問(wèn)題需在逐步解決：第一，納稅人的納稅意識(shí)問(wèn)題；第二，稅務(wù)人員的素質(zhì)問(wèn)題；第三，稅務(wù)代理問(wèn)題；第四，稅務(wù)管理計(jì)算機(jī)化問(wèn)題。下面分別加以討論。