內(nèi)容提要：文章在對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的問(wèn)題、取得的成績(jī)及其積極意義進(jìn)行了分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為由于當(dāng)前的稅費(fèi)改革不能獨(dú)自解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的融資這一長(zhǎng)期性問(wèn)題，除了稅費(fèi)改革還需進(jìn)行一些配套改革，包括農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)、區(qū)劃改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)村舊債、農(nóng)村義務(wù)教育融資體制改革、一般財(cái)稅管理體制改革和一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)等。

　　2000年安徽省根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)[2000]7號(hào)文件）的規(guī)定，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2001年，除安徽、江蘇兩省全省試點(diǎn)外，全國(guó)27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的102個(gè)縣（市）進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減幅一般在20%以上。①2002年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)16個(gè)省市全面推開(kāi)試點(diǎn)。在這種背景下，有必要在本階段從實(shí)證和規(guī)范角度對(duì)稅費(fèi)改革作一分析總結(jié)。本文的研究數(shù)據(jù)來(lái)源為皖北S市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查數(shù)據(jù)以及有關(guān)其他地區(qū)稅費(fèi)改革的一些截面數(shù)據(jù)。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的問(wèn)題、取得的成績(jī)及其積極意義

　　2000年安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，基本上是按照中央中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神實(shí)施的。重點(diǎn)是“三個(gè)取消，兩個(gè)調(diào)整，一個(gè)逐步取消”。其中“三個(gè)取消”是指取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資?！皟蓚€(gè)調(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，以第二輪土地承包面積作為計(jì)稅面積、以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計(jì)稅單產(chǎn)，全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過(guò)7%； 以國(guó)家糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)為計(jì)稅價(jià)格，計(jì)算確定每個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅應(yīng)征稅額。同時(shí)，以農(nóng)業(yè)部規(guī)定的20%上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留（即“一項(xiàng)改革”）。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加一定幾年不變，征收辦法則由糧站在農(nóng)民售糧時(shí)代扣；調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅征收辦法，只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)比照農(nóng)業(yè)稅略高的稅額征收一道稅，在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積耕地上種植的農(nóng)林特產(chǎn)，不允許與農(nóng)業(yè)稅重復(fù)征收?！爸鸩饺∠笔侵福涸?年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，但每人每年籌資最高不得超過(guò)15元。②

　　從2000年以來(lái)的全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革各個(gè)試點(diǎn)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得了初步和暫時(shí)的成效，包括：（1）暫時(shí)較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效遏制了農(nóng)村“三亂”。2000年，安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31%.（2）推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步完善了村級(jí)民主制度，有利于農(nóng)村基層組織建設(shè)。（3）改善了黨群干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但是，各地試點(diǎn)工作中也反映出了一些問(wèn)題：

　　一是稅負(fù)不公平。比如江蘇省張家港已經(jīng)處在后工業(yè)化階段， 2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)由地少的向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。根據(jù)測(cè)算，農(nóng)村稅費(fèi)改革可以使張家港市全市農(nóng)民合同內(nèi)外負(fù)擔(dān)減少48.25元，減負(fù)達(dá)50.79%.但是全市農(nóng)村稅費(fèi)改革后畝均負(fù)擔(dān)增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于務(wù)工收入遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入，稅費(fèi)改革前當(dāng)?shù)厝藢幵笒伝囊膊辉阜N地，為了不違反不許拋荒的政策規(guī)定，往往把土地轉(zhuǎn)包給外地種田大戶。改革試點(diǎn)前大量農(nóng)地已經(jīng)朝著種田大戶轉(zhuǎn)移，改革試點(diǎn)使得所有農(nóng)戶（包括這些種田大戶）必須按承包畝數(shù)來(lái)支付農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加，從而可能影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。像張家港這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，部分鎮(zhèn)、村原來(lái)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留沒(méi)有直接向農(nóng)民收取，而是由集體負(fù)擔(dān)，但費(fèi)稅改革的要求是減負(fù)要減到每一個(gè)農(nóng)戶，這樣就要求向農(nóng)戶收取這些本不直接收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，從而事實(shí)上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。又如據(jù)調(diào)查，皖北S市有些地方由于二輪土地承包不完善，造成計(jì)稅土地面積不實(shí)，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村之間、戶之間稅負(fù)不均。雖然縱向比較負(fù)擔(dān)減輕了，但橫向比較負(fù)擔(dān)卻不平衡。比如該市某村一個(gè)村民小組稅費(fèi)改革前人均負(fù)擔(dān)93元，改革后人均負(fù)擔(dān)僅23元，畝均負(fù)擔(dān)83元；而該村另一個(gè)村民小組改革前人均負(fù)擔(dān)123元，改革后人均負(fù)擔(dān)122元，畝均負(fù)擔(dān)58元。

　　二是許多地方基層政府在計(jì)稅技術(shù)上知法犯法。比如確定的計(jì)稅價(jià)格往往高于市場(chǎng)價(jià)，計(jì)稅土地面積被加大，1998年以前5年畝產(chǎn)量有虛報(bào)現(xiàn)象，計(jì)稅單產(chǎn)被加大。其結(jié)果是，實(shí)際所繳的稅費(fèi)高于應(yīng)收稅費(fèi)。

　　三是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入減少，村級(jí)減收幅度更大。據(jù)調(diào)查，皖北S市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在稅費(fèi)改革后失去償還舊債的能力。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源不足，年年都存在資金缺口，拖欠國(guó)家工作人員和教師工資的現(xiàn)象較為普遍。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的矛盾更加突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，皖北S市稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比改革前減少27.1%.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)保工資尚且困難，更無(wú)力保障原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開(kāi)支的農(nóng)村教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村道路維修等公益性事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)。而且根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一般優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和計(jì)劃生育等本屬于中央政府的事權(quán)范圍，應(yīng)由中央政府承擔(dān)支出。此外，該市村級(jí)收入減幅更大。以兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）附加作為行政村的收入，使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些村入不敷出，村組干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、烈軍屬補(bǔ)助、辦公經(jīng)費(fèi)不能得到保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，皖北S市2000年全市農(nóng)村兩稅附加收入5220萬(wàn)元，同比減收6273萬(wàn)元，減幅達(dá)56%.根據(jù)測(cè)算，皖北S市維持一個(gè)行政村基本運(yùn)轉(zhuǎn)每年所需最低經(jīng)費(fèi)約為3萬(wàn)元，而全市附加收入在3萬(wàn)元以下的村約占70%.為了完成當(dāng)年的農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)，該市一半以上的村把附稅抵作正稅，致使村組干部的合理補(bǔ)助難以落實(shí)。

　　四是計(jì)稅農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅無(wú)法據(jù)實(shí)征收。比如安徽省政府文件規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)的部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，由征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅。比如皖北S市在實(shí)際操作中遇到3類(lèi)問(wèn)題：（1）是稅源檔案難以據(jù)實(shí)建立，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源廣、面積大、品種多而且涉及千家萬(wàn)戶，難以做到逐戶普查、據(jù)實(shí)建檔；（2）產(chǎn)量與價(jià)格難以確定；（3）對(duì)據(jù)實(shí)征收的理解難以統(tǒng)一。農(nóng)民認(rèn)為據(jù)實(shí)征收應(yīng)該以其實(shí)際銷(xiāo)售收入為計(jì)稅依據(jù)，不接受對(duì)未完全銷(xiāo)售完之前按照評(píng)定產(chǎn)量和價(jià)格計(jì)征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的做法。

　　五是未能建立起一種可持續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支體制。許多地方在稅費(fèi)改革后暫時(shí)擱置了較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當(dāng)前政策條件下，這方面今后也缺乏資金來(lái)源。上級(jí)政府對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁各種支出責(zé)任仍然沒(méi)有得到有效控制。

　　六是部分農(nóng)業(yè)稅收不上來(lái)。當(dāng)前農(nóng)村約有10%～15%左右的釘子戶、難纏戶，即使手中有錢(qián)有糧，就是不納稅。有些地方政府通過(guò)辦“學(xué)習(xí)班”、“扒糧牽牲畜”、非法關(guān)押等方式“以錯(cuò)制錯(cuò)”，實(shí)際上這是通過(guò)一種非法行政手段來(lái)對(duì)付這些農(nóng)戶的非法抗稅行為。皖北S市一些村多年不繳農(nóng)業(yè)稅，其原因是這些村的農(nóng)戶缺乏法制觀念，訴諸法院或者稅收保全程序復(fù)雜，法律實(shí)施成本大。此外征收機(jī)關(guān)對(duì)新的征管方式不適應(yīng)。向農(nóng)民收錢(qián)歷來(lái)是一件費(fèi)力的事情。過(guò)去向農(nóng)民收錢(qián)是按人頭收，財(cái)稅部門(mén)往往借助于村委會(huì)，采取一些行政上的手段，收繳率可維持在一個(gè)較高水平。稅費(fèi)改革后，收費(fèi)改為收稅，農(nóng)業(yè)稅征管由行政命令突擊完成轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控?cái)政機(jī)關(guān)征繳，村委會(huì)不再成為征收主體，不愿承接這份苦差事。部分鄉(xiāng)村干部思想上有顧慮，害怕在依法清理過(guò)程中會(huì)引發(fā)意外事件而受處分，不積極協(xié)助農(nóng)稅征收人員上門(mén)從事農(nóng)稅征繳工作，征收機(jī)關(guān)要直接面對(duì)千家萬(wàn)戶，一時(shí)難以適應(yīng)。

　　七是存在稅源流失現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，皖北S市存在著大量“有地?zé)o稅”或“有稅無(wú)地”現(xiàn)象?！坝械?zé)o稅”主要是指集體小農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有納入計(jì)稅面積的土地、農(nóng)戶開(kāi)墾的免稅到期的耕地未丈量查實(shí)以及拋荒的土地。該市某縣農(nóng)戶開(kāi)墾的免稅到期的、未丈量查實(shí)耕地竟達(dá)到40萬(wàn)畝。這種有地?zé)o稅現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及兩稅附加嚴(yán)重流失。“有稅無(wú)地”主要指國(guó)道、省道兩旁綠化帶、小城鎮(zhèn)建設(shè)、國(guó)家大型工程建設(shè)、鄉(xiāng)村水利工程、公益事業(yè)等占用了耕地而沒(méi)有及時(shí)核減，如該縣僅此類(lèi)占地就近萬(wàn)畝。

　　八是稅費(fèi)改革的配套措施難以落實(shí)。皖北S市稅費(fèi)改革后進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，3年內(nèi)分流人員的財(cái)政供給方式不變，所以至少在3年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不會(huì)減輕財(cái)政壓力。若要減少財(cái)政支出，應(yīng)調(diào)整中小學(xué)布局，減少中小學(xué)數(shù)量，但這本身需要資金投入，這對(duì)財(cái)政狀況本來(lái)就很困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)很難組織落實(shí)。此外各村村民對(duì)并校選址意見(jiàn)難以統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年皖北S市農(nóng)村中小學(xué)校644所，在校學(xué)生90多萬(wàn)人。按照教育部門(mén)規(guī)定的師生比例，該地級(jí)市農(nóng)村教師職位不是多，而是缺很多。這樣，即使并校、精簡(jiǎn)教職工隊(duì)伍，短期內(nèi)也不會(huì)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。

　　九是“一事一議”制度在執(zhí)行中存在問(wèn)題。（1） 一些鄉(xiāng)村的許多公益事情因此變得“難辦”，因?yàn)樾枰c村民商量才行。鄉(xiāng)村干部遇到“會(huì)難開(kāi)、事難議、款難籌”等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村工作難以正常開(kāi)展，甚至癱瘓或者半癱瘓。比如皖北S市某鎮(zhèn)44個(gè)行政村中有6個(gè)癱瘓村，18個(gè)半癱瘓村。在一些地方，由于農(nóng)民對(duì)“三亂”戒心較重，而且近年來(lái)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，有些地方農(nóng)民實(shí)際收入下降，村委會(huì)提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過(guò)。即使只要求村民負(fù)擔(dān)經(jīng)批準(zhǔn)的籌資籌勞項(xiàng)目，村委會(huì)對(duì)拒不履行的村民也缺少制約手段。“一事一議”也受到了取消“兩工”（勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）的掣肘。有些人提出應(yīng)該保留一定數(shù)量的“兩工”。這是危險(xiǎn)的，因?yàn)槿魏伪Ａ簟皟晒ぁ钡淖龇ǘ际桥c農(nóng)民作為人的基本自由權(quán)利水火不容的。正確的做法是在議定“一事”過(guò)程中必須議定籌資的問(wèn)題，所籌資金必須包括對(duì)勞動(dòng)力的支付和補(bǔ)償。這也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)政壓力會(huì)有增加。（2）有些鄉(xiāng)村的干部大搞“一事一議”，目的是中飽私囊。（3） 有些地方把不屬于“一事一議”的收費(fèi)項(xiàng)目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。比如皖北S市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把人口普查經(jīng)費(fèi)、基本水費(fèi)、計(jì)生投入、村聘教師待遇、五保供養(yǎng)等列入“一事一議”范圍；少數(shù)村不是按最多人均15元標(biāo)準(zhǔn)收取“一事一議”費(fèi)用，而是按畝均15元標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，造成農(nóng)民每人實(shí)際交款超過(guò)15元標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過(guò)人均20元。

　　從總體上看，現(xiàn)行改革把農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源，不是長(zhǎng)久之計(jì)，而是權(quán)宜之計(jì)。其原因是：（1）我國(guó)各地農(nóng)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的份額正在普遍下降，體現(xiàn)了我國(guó)逐步走向工業(yè)化甚至后工業(yè)化（發(fā)達(dá)地區(qū)）。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)份額還將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷縮減。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必然要從其他產(chǎn)業(yè)征收更多稅收。（2）我國(guó)政府規(guī)定了一個(gè)很高的糧食自給率，作為糧食供應(yīng)安全指標(biāo)，與此同時(shí)農(nóng)民收入目標(biāo)也開(kāi)始同樣占據(jù)重要地位，后者與我國(guó)希望通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)民的消費(fèi)需求、從而刺激經(jīng)濟(jì)的功利主義想法有關(guān)。這種政策目標(biāo)取向（產(chǎn)量+收入）意味著未來(lái)我國(guó)要對(duì)農(nóng)業(yè)提供更多的支持，而不是從中抽取更多的稅收。對(duì)于農(nóng)業(yè)，在長(zhǎng)遠(yuǎn)很可能不能指望從其獲得較多財(cái)政收入，更不能指望僅靠農(nóng)業(yè)稅收收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）隨著整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民（以及其他居民、企業(yè)等）隨著其收入水平的提高和偏好的變化，其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給水平的要求會(huì)提高。這也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在這方面擴(kuò)大投入和供給，從而需要尋找更多的財(cái)政收入來(lái)源，尤其是農(nóng)業(yè)稅收之外的稅收收入。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的最直接意義是在總體上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更深層的意義是借以規(guī)范農(nóng)民的納稅行為以及政府的稅費(fèi)征收行為，穩(wěn)定政府與農(nóng)民的關(guān)系，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，農(nóng)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重相對(duì)來(lái)說(shuō)較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴也大。中央決定在安徽省先搞稅費(fèi)改革試點(diǎn)，然后逐步推開(kāi)，是值得肯定的。目前只能暫時(shí)控制農(nóng)村稅費(fèi)，因?yàn)樽罱K還是需要對(duì)有些一般公共基礎(chǔ)設(shè)施加以投入，那時(shí)就得尋找附加的稅費(fèi)來(lái)源。暫時(shí)減少、控制稅費(fèi)的政策，其最大的好處恰恰是造成一種低稅負(fù)的既成事實(shí)，造成一種棘輪效應(yīng)。然后在此基礎(chǔ)上各級(jí)政府一起討論收支缺口怎么彌補(bǔ)，是否需要為此實(shí)行區(qū)劃改革、行政機(jī)構(gòu)改革、義務(wù)教育改革、行政體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革、更高層面的財(cái)稅體制改革?？梢哉f(shuō)，稅費(fèi)改革等同于為我國(guó)未來(lái)的進(jìn)一步財(cái)稅體制改革和其他一系列改革形成一種倒逼機(jī)制。迫使我國(guó)大幅度重塑整體的公共財(cái)政體制、公共行政體制乃至基層政府體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功將最終取決于我國(guó)能否建立一個(gè)真正的公共財(cái)政體制以及合理的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　二、行政區(qū)劃改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對(duì)稅費(fèi)改革的意義

　　行政區(qū)劃改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革兩者均能促進(jìn)稅費(fèi)改革，它們也是對(duì)稅費(fèi)改革的一種適應(yīng)性反應(yīng)。我國(guó)各地在進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。一方面是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要，另一方面是財(cái)政壓力所致。其思路是正確的，困難是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，因?yàn)槿绻霞?jí)政府仍然一如既往地向地方政府轉(zhuǎn)移和下放事權(quán)，而不相應(yīng)轉(zhuǎn)移和下放收入權(quán)或者收入，機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)只會(huì)是應(yīng)景之作。

　　政府級(jí)次的多寡影響到分稅制財(cái)政體制的設(shè)計(jì)難度。我國(guó)的整個(gè)分級(jí)財(cái)政體制由五個(gè)政府級(jí)次參與，省以下財(cái)政體制在各省各不相同。浙江省的財(cái)政體制減少了一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)槭∨c地、市、縣（均為本級(jí)）直接建立分稅制財(cái)政體制。地區(qū)或者地級(jí)市在此與縣或者縣級(jí)市的地位一樣，均直接對(duì)省。這有助于維護(hù)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入權(quán)，因?yàn)樯倭说丶?jí)市或地區(qū)這一層對(duì)縣市財(cái)政資源的“盤(pán)剝”環(huán)節(jié)。江蘇就與浙江不一樣。1994年以來(lái)，在江蘇省，首先省與地級(jí)市（包括縣市）分稅，從地級(jí)市收取增值稅25%部分（75%已由中央收?。┲械?2.5個(gè)百分點(diǎn)（2000年取消），然后地級(jí)市本級(jí)與縣市分稅，比如蘇州市對(duì)其所轄縣市從余下的增值稅12.5%部分收取4個(gè)百分點(diǎn)。

　　我國(guó)五級(jí)政府體制中的分級(jí)過(guò)多，造成政府間分稅制設(shè)計(jì)難度很大，各級(jí)政府事權(quán)劃分很難（從而造成相互推諉），其收入也可能需要設(shè)置許多共享稅來(lái)解決。解決方法之一是減少政府級(jí)次。目前最容易入手的似乎是虛設(shè)地區(qū)級(jí)次，即地區(qū)或者地級(jí)市不承擔(dān)對(duì)縣市的行政職能，只承擔(dān)功能性分工職能。由此所需的一個(gè)配套改革是劃小省域、相應(yīng)增加省份數(shù)目，但這樣做的一個(gè)缺點(diǎn)是，由于我國(guó)的省界自古以來(lái)變動(dòng)較少，其設(shè)置已經(jīng)成為我國(guó)文化的一部分，打破現(xiàn)有省界的區(qū)劃改革意味著許多人失去地方認(rèn)同。撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是不足取的，一個(gè)縣不可能直接對(duì)付這么多村之間的或者村以上的事務(wù)。

　　為了降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費(fèi)用，增加行政效率，還有兩條措施值得考慮：其一是轄區(qū)之間的特定目標(biāo)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合，這在德國(guó)很普遍。地方市鎮(zhèn)之間在不喪失自身自治管理權(quán)的前提下建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)聯(lián)合體，如在廢物處理或者供水方面等等，或者在共同推銷(xiāo)區(qū)位方面。這種聯(lián)合是為了提高公共產(chǎn)品提供的效率，比如降低單位成本，使得相應(yīng)的稅費(fèi)收取范圍與受益范圍一致，降低外部性和溢出效應(yīng)。這種目標(biāo)聯(lián)合體不僅適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，也適用于更高級(jí)次的轄區(qū)間合作。其二是公共服務(wù)的市場(chǎng)化。如2000年6月，張家港正式建成市格銳工業(yè)固廢處置中心，并投入使用。該固廢處置中心是全市目前唯一從事固體廢物、危險(xiǎn)廢物收集處理、處置的專業(yè)單位，按照多元化投入、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，為全市及周邊縣市固廢的規(guī)范化處理提供服務(wù)。

　　此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革而來(lái)的必然選擇之一。如湖南省已將各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為一、二、三、四類(lèi)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、規(guī)模較大的鎮(zhèn)可按現(xiàn)代化城鎮(zhèn)管理模式確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其他一、二類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)4～5個(gè)綜合性辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置限額9個(gè)左右，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備不超過(guò)11名；三、四類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上只設(shè)一個(gè)辦公室或確定必要的助理員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置限額7個(gè)左右，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備三類(lèi)不超過(guò)9名、四類(lèi)不超過(guò)7名。機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不搞上下對(duì)口，提倡一職多能。④皖北S市于農(nóng)村稅費(fèi)改革之后也在2001年進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和教育體制改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員。3年內(nèi)皖北S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流人員3795人，按理，僅此一項(xiàng)每年減少財(cái)政支出3000多萬(wàn)元。⑤不過(guò)這些分流人員在3年內(nèi)的收入待遇基本不變。

　　三、農(nóng)村稅費(fèi)改革中暴露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題及其處理原則

　　我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分不明晰，上級(jí)政府往往把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府，而且傾向于不時(shí)改變與下級(jí)政府的收入分配關(guān)系，增加自身的收入比例，減少下級(jí)政府的收入比例。如此上行下效，最終許多地區(qū)的縣鄉(xiāng)支出責(zé)任重，財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)也重。需要解決舊有債務(wù)問(wèn)題，又要對(duì)未來(lái)新債加以控制。我國(guó)要求地方政府實(shí)行平衡預(yù)算，但是由于上述原因，仍然阻擋不住地方政府負(fù)債、暗中搞赤字財(cái)政。

　　據(jù)調(diào)查，皖北S市2000年底共有119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債總額達(dá)到80845萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債680萬(wàn)元，其中最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到1000多萬(wàn)元。全市村級(jí)負(fù)債平均每村17萬(wàn)元左右，最多的達(dá)到近100萬(wàn)元。這些鄉(xiāng)村也擁有一定的債權(quán)，但是鄉(xiāng)村債務(wù)普遍大于債權(quán)，而且債務(wù)必須償還，債權(quán)則多屬歷年舊欠，清理難度大。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村兩級(jí)收入銳減，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)力不從心，消化債務(wù)更困難。債權(quán)人與鄉(xiāng)村集體引發(fā)的債務(wù)糾紛，嚴(yán)重影響到社會(huì)和基層政權(quán)的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市目前已有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和村委會(huì)主任因歷年債務(wù)糾紛被債權(quán)人推上被告席，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶被法院凍結(jié)，甚至有的村干部被逼外出躲債，有的把收取的農(nóng)業(yè)稅及附加用于抵償債務(wù)，比如該市某村干部截留稅款4萬(wàn)多元用于清償債務(wù)。

　　皖北S市政協(xié)2001年4月組織人員對(duì)21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了債務(wù)情況調(diào)查。據(jù)其調(diào)查，21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年累計(jì)債務(wù)23345.3萬(wàn)元，平均負(fù)債1111.7萬(wàn)元，負(fù)債面達(dá)到100%.最高的一個(gè)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)到2179.3萬(wàn)元，是該鎮(zhèn)當(dāng)年財(cái)政總收入的2.5倍。這21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)101萬(wàn)人，相當(dāng)于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均負(fù)債231元。主要債務(wù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的工程欠款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)欠債、世行貸款、農(nóng)發(fā)資金等。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的主要原因包括：（1）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。沒(méi)有沿海城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，外商投資項(xiàng)目和高新技術(shù)項(xiàng)目少，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)少。沒(méi)有支柱企業(yè)，原有的工業(yè)企業(yè)主要是資源型的煤礦和農(nóng)副產(chǎn)品初加工。1997年后，煤炭行業(yè)效益下滑，原煤銷(xiāo)售難。此外，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低下，影響農(nóng)民收入。這些問(wèn)題導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增長(zhǎng)緩慢。（2）稅種調(diào)整使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少。一是2000年國(guó)家停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；二是為了控制亂占耕地，把占用耕地審批權(quán)上劃，收歸省管，且誰(shuí)批地誰(shuí)收稅，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地占用稅也就無(wú)稅可征；三是2000年為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，停征了屠宰稅。這些稅種調(diào)整直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，皖北S市政協(xié)所調(diào)查的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收20～25萬(wàn)元。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出加大。教育體制改革把農(nóng)村中小學(xué)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；財(cái)政體制改革，實(shí)行分灶吃飯，誰(shuí)的事誰(shuí)辦，這樣就把農(nóng)村九年義務(wù)教育的全部經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。1997年皖北S市民師轉(zhuǎn)正約11000人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加100人，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給工資。（4）農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款和世行貸款債務(wù)。有些農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目效益差，其中有些項(xiàng)目最初沒(méi)有明確誰(shuí)收益誰(shuí)還款方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有些雖有受益人，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，無(wú)力償還債務(wù)，加上怕群眾不滿上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了還貸債務(wù)。比如該市某鄉(xiāng)732萬(wàn)元債務(wù)中，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的農(nóng)發(fā)資金和世行貸款占了500萬(wàn)元。貸款到期后，區(qū)財(cái)政從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政扣款還賬。（5）產(chǎn)業(yè)政策的影響導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務(wù)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦垮了，既有用人不當(dāng)、管理不善的問(wèn)題，也有國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的因素，比如1992年鄧小平南巡講話號(hào)召“膽子要大一些，步子要快一些”，皖北S市為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放到了首位，上馬了一些短平快的資源型小企業(yè)。后來(lái)封殺“十五小”，該市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后強(qiáng)行關(guān)閉136個(gè)“十五小”工業(yè)企業(yè)（其中小造紙廠67家，小軋鋼廠、小鑄造廠11家，小水泥廠23家，小磷肥廠、小農(nóng)藥廠19家，其他15家）。累計(jì)造成25232萬(wàn)元經(jīng)濟(jì)損失，其中銀行貸款16673萬(wàn)元。由于許多銀行貸款是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面擔(dān)保的，企業(yè)關(guān)停后債務(wù)則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者財(cái)政背著。此外，關(guān)停也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少了相應(yīng)的稅收收入。（6）各類(lèi)達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收增加了非生產(chǎn)性開(kāi)支。各類(lèi)“達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收”活動(dòng)繁多，如小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、衛(wèi)生院建設(shè)、義務(wù)教育雙基達(dá)標(biāo)、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)等，許多還是崗位目標(biāo)考核內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成任務(wù)，許多工程都是近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村根據(jù)上級(jí)的規(guī)定，采取“一次建成、分年集資還款”的形式墊資先建的。還有修建鄉(xiāng)村道路和建設(shè)中小學(xué)校舍等所欠的工程款。稅費(fèi)改革取消農(nóng)村教育集資等專門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金、集資。行政村興辦公益事業(yè)的籌資辦法實(shí)行“一事一議”，每人每年最高不得超過(guò)15元，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村將無(wú)力按期償還所欠的工程款。

　　對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)有債務(wù)的處理，應(yīng)奉行“肇事者負(fù)擔(dān)原則”。如果按此原則辦事，上級(jí)政府也應(yīng)對(duì)部分因產(chǎn)業(yè)政策變動(dòng)所引起欠債承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　四、農(nóng)村義務(wù)教育：農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響和增加財(cái)政投入的空間

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入的影響是十分明顯的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年皖北S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為57269萬(wàn)元，可用財(cái)力56588萬(wàn)元，而每年發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本工資達(dá)44184萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力的78％，其中發(fā)放教師的基本工資就達(dá)33768萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資的76％。如工資按全額發(fā)放，再加上社會(huì)撫恤、醫(yī)療保健、辦公費(fèi)等支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力根本不夠。

　　據(jù)皖北S市教育局統(tǒng)計(jì)，2000年底該市累計(jì)欠發(fā)教師工資41185萬(wàn)元，其中拖欠基本工資21620.1萬(wàn)元。根據(jù)該市政協(xié)組織調(diào)查結(jié)果，在所調(diào)查的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有500所中小學(xué)，8183名教職工，2000年應(yīng)發(fā)工資7890萬(wàn)元，實(shí)發(fā)工資5525萬(wàn)元，欠發(fā)工資2365萬(wàn)元。歷年累計(jì)欠發(fā)工資7144.77萬(wàn)元，平均每人欠發(fā)8731.23元。全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度存在欠發(fā)教師工資的情況。2000年安徽省政府發(fā)出自該年7月1日起，不準(zhǔn)再出現(xiàn)拖欠教師工資現(xiàn)象的通知后，各縣區(qū)大都建立了工資專（賬）戶，但由于資金不足，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只保證了7～12月份的基本工資。教師的實(shí)際工資水平因執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不到位相對(duì)下降。S市全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)只發(fā)放基本工資，而且大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是執(zhí)行1995年、1997年的工資標(biāo)準(zhǔn)。

　　工資不能及時(shí)足額發(fā)放問(wèn)題已經(jīng)導(dǎo)致許多優(yōu)秀骨干教師流失。2000年以來(lái)皖北S市某縣已流失優(yōu)秀骨干教師52名。有的教師長(zhǎng)期請(qǐng)假外出打工，有的地方甚至出現(xiàn)停課現(xiàn)象。而另一方面，該市目前農(nóng)村中小學(xué)師生比按省頒標(biāo)準(zhǔn)，教師總數(shù)仍缺額較多。據(jù)皖北S市政協(xié)對(duì)21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)師生比為1：26，教師缺額2039名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張，不愿接收師范學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生，因?yàn)樗麄児べY較高（300～400元），而是聘用一些待遇較低的代課老師（100～200元）。

　　根據(jù)皖北S市市委2001年文件，到2002年底全市小學(xué)由2001年5月的2051所調(diào)減至1770所，撤并281所；中學(xué)由380所調(diào)減至311所，撤并69所。省政府為中小學(xué)撤并給與一定補(bǔ)助，但絕大部分資金還要靠縣鄉(xiāng)財(cái)政配套解決。由于財(cái)政資金緊張，只有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠落實(shí)撤并方案。另?yè)?jù)要求，皖北S市所有小學(xué)在2001年～2003年內(nèi)將由五年制改為六年制，這一改制又要增加投入1.08億元。由于許多大中專生畢業(yè)后就業(yè)艱難，“讀書(shū)無(wú)用論”思想又有抬頭，中學(xué)學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象在皖北S市農(nóng)村普遍存在，該市某縣某鎮(zhèn)的中學(xué)生輟學(xué)率甚至達(dá)15％。此外，皖北S市五縣區(qū)不少學(xué)校存在危房，主要集中在農(nóng)村中小學(xué)。2000年學(xué)校危房率高達(dá)6.7％。

　　目前，安徽省所有的縣市區(qū)都已做到把農(nóng)村中小學(xué)教師工資管理上收到縣。保障農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放的力度加大，拖欠中小學(xué)教師工資的情況有所好轉(zhuǎn)。⑥

　　1997年，我國(guó)中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的教育補(bǔ)助?？顬?1.13億元，約占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出的1.5％。據(jù)國(guó)家教育發(fā)展研究中心對(duì)全國(guó)7省市26個(gè)縣的抽樣調(diào)查，1998年樣本縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出（含預(yù)算外經(jīng)費(fèi)）中各級(jí)財(cái)政的教育補(bǔ)助?？罴s占12％，縣財(cái)政約占9.8％，其余78.2％為鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)。⑦1999年我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出缺口達(dá)到370億元，約占當(dāng)年義務(wù)教育總支出（1417.8億元）的30％。在我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量中，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重維持在50％～60％之間，剩下的40％～50％的經(jīng)費(fèi)是通過(guò)捐款、集資、攤派、教育費(fèi)附加和學(xué)雜費(fèi)等形式，由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負(fù)擔(dān)。相比之下，對(duì)于非義務(wù)教育的高等教育，政府卻負(fù)擔(dān)了70％以上的經(jīng)費(fèi)。中國(guó)大學(xué)生人均國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)近9000元，而小學(xué)生人均國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)只有530元左右，政府過(guò)于偏重高等教育而忽視中小學(xué)教育，這顯然違背了義務(wù)教育的原則。⑧

　　從統(tǒng)計(jì)資料看，中央政府和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入過(guò)大，越位仍然太嚴(yán)重。中央政府對(duì)科教文衛(wèi)的投入太少，這方面的負(fù)擔(dān)主要在地方政府。2000年，中央基本建設(shè)支出占總支出（未扣除補(bǔ)助地方支出）達(dá)9.84％，挖潛改造和科技三項(xiàng)費(fèi)用達(dá)2.42％，國(guó)有企業(yè)流動(dòng)資金補(bǔ)貼0.49％。而科教文衛(wèi)事業(yè)費(fèi)合計(jì)只有2.81％；地方政府基本建設(shè)支出占地方總支出（含上解中央支出）9.97％，文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)合計(jì)22.35％，地方企業(yè)流動(dòng)資金補(bǔ)貼0.20％。⑨

　　2000年我國(guó)公共支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占36.18％，社會(huì)文教費(fèi)占27.61％，國(guó)防費(fèi)占7.6％，行政管理費(fèi)占17.42％，其他支出占11.19％。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占第一位，社會(huì)文教費(fèi)占第二位。1995年～2000年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)比重呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)，社會(huì)文教費(fèi)比重在增加。這是好現(xiàn)象，說(shuō)明政府正在從經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的過(guò)分“越位”走向“到位”，并從社會(huì)文教方面的“缺位”走向“到位”。但是，這一步伐仍然過(guò)慢，政府財(cái)政加快從經(jīng)濟(jì)建設(shè)中退出，將為政府在科教文衛(wèi)方面增加投入提供巨大的資源空間。

　　五、農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施：財(cái)稅管理體制改革和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

　　（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)、支出權(quán)和收入權(quán)

　　在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，一般采取分稅制財(cái)政體制。一是劃分各級(jí)政府的事權(quán)，二是根據(jù)事權(quán)確定各級(jí)政府的支出，三是根據(jù)所需支出規(guī)模劃分和確定各級(jí)政府的收入，即“以支定收”?！耙灾Фㄊ铡北仨殱M足一個(gè)前提，即確定支出和收入的權(quán)力必須掌握在轄區(qū)民眾或其代表手中，支出和收入應(yīng)通過(guò)一個(gè)民主的公共選擇程序作出，否則，由于官僚機(jī)構(gòu)傾向于遵循帕金森定律膨脹，官僚機(jī)構(gòu)很容易根據(jù)不斷增加的支出“需要”擴(kuò)征收入，轄區(qū)內(nèi)民眾將為苛捐雜稅所累。

　?。ǘ┰诠伯a(chǎn)品提供與生產(chǎn)方面，除了公共提供（出資）和公共生產(chǎn)之外，還應(yīng)大力引入私人提供、私人生產(chǎn)、混合提供和混合生產(chǎn)

　　公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一般區(qū)分公共提供和私人提供（出資）、公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)。此外由此派生出許多混合提供與混合生產(chǎn)形式。有時(shí)這些混合形式、私人提供或私人生產(chǎn)有助于提高資金使用效率，減少政府支出規(guī)模。這些混合形式在國(guó)外稱作公私合作（public-private-partnership）。如德國(guó)市鎮(zhèn)級(jí)次存在地方政府所有的、公私合營(yíng)的或者私人的地方經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公司或者機(jī)構(gòu)。美國(guó)最早普遍推行公私合作，20世紀(jì)80年代以來(lái)在歐洲普遍推行。我國(guó)目前也有著許多嘗試，只是不用此類(lèi)稱呼，也沒(méi)有著意充分發(fā)揮其中潛力。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)支出管理，保障鄉(xiāng)村干部報(bào)酬兌現(xiàn)和基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)

　　其措施可以包括：（1）減少非生產(chǎn)性支出，減少車(chē)輛、電話、會(huì)議、招待費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)等方面的支出；（2）精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量，清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)村自聘干部；（3）提倡社會(huì)辦學(xué)，減少教育支出；（4）提倡交叉供職，減少鄉(xiāng)村工資支出；（5）大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、創(chuàng)稅產(chǎn)業(yè)，通過(guò)促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整培育新的財(cái)源；（6）推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“零戶統(tǒng)管”制度（比如皖北S市），這種制度把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政事業(yè)單位的賬戶取消，只留一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“統(tǒng)管”賬戶；（7）實(shí)行公示、招標(biāo)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高公共產(chǎn)品供給的效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是必要的舉措。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，一定規(guī)模以上的項(xiàng)目必須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)實(shí)施解決，規(guī)模以下的小項(xiàng)目可能無(wú)法通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)解決。因?yàn)閱挝豁?xiàng)目的交易成本可能會(huì)太高。外國(guó)公共機(jī)構(gòu)對(duì)于一定額度以下的小件設(shè)備的采購(gòu)實(shí)行收集3個(gè)以上報(bào)價(jià)的方式，并采取其中價(jià)格性能比最優(yōu)者。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)稅收管理

　　包括：（1）把一些條例或者辦法上升到法律的高度，從而加強(qiáng)對(duì)納稅人的約束；（2）農(nóng)稅征收部門(mén)要與司法部門(mén)建立緊密協(xié)作關(guān)系，加大征稅力度，維護(hù)征管秩序；（3）建立一支政策水平高、征管能力強(qiáng)的農(nóng)稅稽查隊(duì)伍，打擊逃稅抗稅行為；（4）建立農(nóng)村農(nóng)稅協(xié)稅員網(wǎng)絡(luò)，并為此承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)助費(fèi)用。

　　財(cái)稅管理體制改革盡管重要，但只是現(xiàn)有結(jié)構(gòu)內(nèi)部的修修補(bǔ)補(bǔ)，尚滿足不了貧困地區(qū)諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需要。在這種情況下，一種全國(guó)性的轉(zhuǎn)移支付制度是必要的，這種轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該至少使得我國(guó)各地基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給（如義務(wù)教育、最低生活保障等）均等化。這種基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的均等化已經(jīng)超出了貧困地區(qū)諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身能力，因而需要來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。

　　主要參考資料：

　?。?） 地方政府收費(fèi)規(guī)范化研究協(xié)作課題組（曾志文主筆）《地方政府收費(fèi)規(guī)范化研究》（載財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》2001年第10期）。

　?。?） 費(fèi) 雪著《州和地方財(cái)政學(xué)》（中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年出版）。

　?。?） 馮興元《歐盟與中國(guó)：解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的方法與思路》（中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2002年出版）。

　?。?） 邱國(guó)義《深入扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革》（載2001年3月8日《人民日?qǐng)?bào)兩會(huì)特刊》，第11版）。

　?。?） Masgrave， Richard A.， The Theory of Public Finance. New York： McGraw-Hill， 1959.

　?、?參見(jiàn)沈路濤《我國(guó)農(nóng)民2001年人均純收入預(yù)計(jì)比上年增長(zhǎng)4%》（載新華網(wǎng)2002年1月11日）。

　?、?安徽省委書(shū)記王太華就稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作答記者問(wèn)（載新華網(wǎng)2001年2月20日）。

　?、?蔣宏坤2001年3月10日《在全市農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上的講話》（載《張家港年鑒》2001年，第5～7頁(yè)）。

　?、?參見(jiàn)《湖南農(nóng)村稅費(fèi)改革全面展開(kāi)》（載《財(cái)稅新聞網(wǎng)》2001年3月5日）。

　?、?參見(jiàn)陳樹(shù)德《完善農(nóng)村稅費(fèi)改革要處理六個(gè)關(guān)系》（載《決策咨詢》2001年第7期）。

　?、?參見(jiàn)李人慶《2001～2002年：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年出版）第201～212頁(yè)。

　?、?參見(jiàn)王善邁《中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度構(gòu)想》（載《中國(guó)教育與科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)》2002年4月23日）。

　?、?參見(jiàn)王善邁《中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政制度構(gòu)想》（載《中國(guó)教育與科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)》2002年4月23日）。

　?、?參見(jiàn)劉尚希等《公共支出范圍：分析與界定》（載《中國(guó)財(cái)經(jīng)網(wǎng)》2002年4月15日）。