稅收優(yōu)惠是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，對(duì)特定納稅人或征稅對(duì)象給予照顧和鼓勵(lì)而采取的減輕或免除稅負(fù)的措施。我國(guó)稅收優(yōu)惠在吸引外資、引進(jìn)技術(shù)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。但也不可否認(rèn)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和其他客觀經(jīng)濟(jì)條件的變化，以及稅收制度的進(jìn)一步深化改革，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。加強(qiáng)稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)，完善稅收優(yōu)惠制度已勢(shì)在必行。

　　一、我國(guó)稅收優(yōu)惠法制化的現(xiàn)狀

　　1994年稅制改革，廢除了許多不合時(shí)宜的稅收優(yōu)惠措施，縮小了減免范圍，但仍屬于法制化的初級(jí)階段，依然存在一些問(wèn)題。

　　（一）稅收優(yōu)惠的法律效力低，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。

　　目前我國(guó)開(kāi)征或準(zhǔn)備開(kāi)征的18個(gè)稅種中，經(jīng)過(guò)正式立法的只有《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《稅收征收管理法》。其他稅種仍然停留在由國(guó)務(wù)院發(fā)布暫行條例和規(guī)定，由財(cái)政部發(fā)布實(shí)施細(xì)則和解釋通知的水平上，立法層次低，法律效力低，在實(shí)際操作中，執(zhí)行力度不強(qiáng)，無(wú)法滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化的迫切要求。以企業(yè)所得稅為例，內(nèi)資企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠措施只在國(guó)務(wù)院發(fā)布的暫行條例第八條列了兩項(xiàng)規(guī)定，至于具體采取哪些稅收優(yōu)惠措施，則散見(jiàn)于其后由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》和《企業(yè)所得稅若干政策問(wèn)題的通知》，這不僅使稅收優(yōu)惠措施缺乏規(guī)范性，而且其法律效力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于涉外企業(yè)所得稅。此外，由于稅收優(yōu)惠政策多層次，使稅收制度復(fù)雜化，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠在政策導(dǎo)向上忽視了財(cái)政需要。

　　在改革開(kāi)放初期，我國(guó)對(duì)外國(guó)投資者采用全面優(yōu)惠原則，這在當(dāng)時(shí)的特定環(huán)境下的確起到了吸引外資的積極作用。但是，隨著我國(guó)投資環(huán)境的逐步改善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的逐步形成，這種全面優(yōu)惠的弊端越來(lái)越明顯，主要表現(xiàn)在放棄的稅收較多，稅務(wù)成本較高。同時(shí)，在尚未同跨國(guó)納稅人的居住國(guó)政府普遍簽訂國(guó)際稅收協(xié)定的情況下，實(shí)行全面優(yōu)惠并不一定能得到預(yù)期效果。而我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，由政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)建設(shè)不斷擴(kuò)大，地方政府為滿足財(cái)政需求而導(dǎo)致“減稅增費(fèi)”現(xiàn)象愈演愈烈，使稅收優(yōu)惠在政策導(dǎo)向上忽視對(duì)財(cái)政需求的缺點(diǎn)更突出了。因此，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)力，必須嚴(yán)格實(shí)行稅收優(yōu)惠的總量控制和效益控制，以免不適當(dāng)?shù)赜绊憫?yīng)有的財(cái)政收入和國(guó)家的宏觀調(diào)控。

　?。ㄈ┤狈εc開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的條件。

　　隨著改革開(kāi)放的不斷深入發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正逐步與世界經(jīng)濟(jì)接軌。但現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠明顯缺乏與開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的條件。

　　1、政策法規(guī)不明晰。各稅種的稅收優(yōu)惠層次不同，難免出現(xiàn)重疊、不合理現(xiàn)象，減弱了對(duì)外商投資的吸引力；政策法規(guī)的持續(xù)性、穩(wěn)定性較差，使外商進(jìn)行投資時(shí)顧慮重重，不敢加大投資力度；政策法規(guī)的不明晰也使我國(guó)在參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)中常處于不利地位。

　　2、沒(méi)有解決加入世貿(mào)組織要求的國(guó)民待遇問(wèn)題。根據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定無(wú)歧視原則和關(guān)貿(mào)總協(xié)定中國(guó)工作組對(duì)我國(guó)提出的要求，在投資政策上要做到全國(guó)統(tǒng)一，取消各個(gè)不同區(qū)域給予差別待遇的規(guī)定，實(shí)行同一關(guān)境內(nèi)稅負(fù)待遇一律平等。雖然，1994年稅制改革邁出了國(guó)民待遇無(wú)差別的第一步，但仍有不少的阻力：首先，涉外稅收優(yōu)惠措施造成的超國(guó)民待遇局面沒(méi)有改變；其次，進(jìn)出口關(guān)稅的名義稅率仍未達(dá)到加入世貿(mào)的要求。由于關(guān)稅是一國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)的最后防線，為避免對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)沖擊過(guò)大，只能慢慢降低稅率，這需要時(shí)間的過(guò)渡。再者，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡的狀況沒(méi)有改變。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家為鼓勵(lì)沿海地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給予許多稅收優(yōu)惠，雖取得了一定的成效，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡狀況卻加劇了。如何改變這種狀況，為“入世”創(chuàng)造國(guó)民待遇無(wú)差別的理想環(huán)境，正是推進(jìn)稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)必須解決的實(shí)際問(wèn)題。

　　二、推進(jìn)稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)的對(duì)策

　　通過(guò)上述分析，我們可以看出，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠必須進(jìn)一步改革完善，必須加強(qiáng)法制化的建設(shè)，從而高效、科學(xué)地發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

　　（一）稅收優(yōu)惠法制化的目標(biāo)。

　　當(dāng)前的任務(wù)是規(guī)范稅收優(yōu)惠，在不違背稅制改革基本原則的前提下，繼續(xù)針對(duì)個(gè)別可能危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定大局的問(wèn)題采取靈活或緩解的稅收優(yōu)惠措施。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)是根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)要求的科學(xué)、合理的稅收優(yōu)惠法制體系。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠法制化應(yīng)遵循的原則。

　　1、適度兼顧的原則。在稅源一定的條件下，稅收優(yōu)惠與稅收收入互為消長(zhǎng)，滿足稅收優(yōu)惠的需求必然要以犧牲暫時(shí)的稅收收入為代價(jià)。稅收收入受到過(guò)多的損失，不但會(huì)影響國(guó)家預(yù)算的平衡，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)影響宏觀調(diào)控。但從周期上分析，兩者又是辯證統(tǒng)一，相輔相成的。推進(jìn)稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)應(yīng)做到：科學(xué)地把握稅收優(yōu)惠的范圍、規(guī)模，兼顧眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，兼顧國(guó)家財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使之相互適應(yīng)、和諧。

　　2、扶持調(diào)節(jié)的原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求稅收按照相對(duì)的“中性”、“彈性”原則來(lái)進(jìn)行，減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干擾，為各納稅主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特有的缺陷和盲目性，難免會(huì)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理和分配不公等矛盾。因此，國(guó)家制定和實(shí)施相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，以扶持國(guó)計(jì)民生所需的行業(yè)、部門，減輕特定納稅人的社會(huì)負(fù)擔(dān)，調(diào)節(jié)收入差距，緩解分配不公的矛盾。

　　3、公平稅負(fù)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的原則。只有公平稅負(fù)，才能使各種類型的納稅人，處在同等的外部條件下，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展有益競(jìng)爭(zhēng)，從而既能保證財(cái)政收入，強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控能力，又能鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化資源配置。稅收優(yōu)惠必須嚴(yán)格遵守這一原則。還需要說(shuō)明的是，公平稅負(fù)包含了橫向和縱向公平的內(nèi)容，征稅要適應(yīng)不同類別納稅人的承受力。

　?。ㄈ┩晟贫愂諆?yōu)惠法制化的措施。

　　1、從立法的角度進(jìn)行改革。

　?。?）建立以稅收基本法為主體的稅收法律體系。稅收基本法是指用以統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)各單行稅法、法規(guī)，具有最高法律地位和法律效力的稅法。作為統(tǒng)馭各單行稅法、法規(guī)的母法，其制定對(duì)于我國(guó)稅制改革的深化、稅收立法的完善和稅收司法的加強(qiáng)將起到重要的保障作用。就完善稅收優(yōu)惠法制化而言，首先，鑒于稅收優(yōu)惠要適應(yīng)不同時(shí)期的政策需要和實(shí)際情況，有較大的時(shí)效性，為保持作為稅收基本法的穩(wěn)定性，可以考慮在稅收基本法中只講共同性、原則性的內(nèi)容，而將具體優(yōu)惠措施明確授權(quán)給國(guó)務(wù)院。其次，根據(jù)稅收優(yōu)惠在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的重要地位，應(yīng)該制定兼具實(shí)體法和程序法為一體的稅收優(yōu)惠法律。作為實(shí)體法的要求，應(yīng)規(guī)定享有稅收優(yōu)惠的納稅人的權(quán)利和義務(wù)；作為程序法的要求，應(yīng)規(guī)定判別是否為符合條件的納稅人的程序等。至于稅收優(yōu)惠來(lái)取的具體措施項(xiàng)目、內(nèi)容、辦法和審批程序，則由國(guó)務(wù)院根據(jù)稅收基本法的明確授權(quán)，與稅法的實(shí)施條例并列，單獨(dú)立法，以加強(qiáng)稅收優(yōu)惠法制的規(guī)范性、透明性和整體性，并便于執(zhí)行和實(shí)施調(diào)整、修訂。總而言之，稅收優(yōu)惠納入稅收基本法是建立全面的、以稅收基本法為主體的稅收法律體系的具體要求。

　?。?）統(tǒng)一內(nèi)外稅制，統(tǒng)一優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)使用統(tǒng)一的稅法征稅，是國(guó)際通行做法。我國(guó)繼統(tǒng)一內(nèi)外資流轉(zhuǎn)稅制和中外籍個(gè)人所得稅制之后，抓緊統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，是當(dāng)前大勢(shì)所趨。其次，統(tǒng)一優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行內(nèi)外資企業(yè)所得稅中最大的差別是實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠措施。而且主要集中在以減免稅為主的優(yōu)惠方式上。考慮到目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)再停留在以往粗放型經(jīng)營(yíng)發(fā)展的水平上，國(guó)家應(yīng)為外資企業(yè)創(chuàng)造更科學(xué)、更優(yōu)越的投資環(huán)境，而不是采用過(guò)去的“低稅”政策。所以，可以通過(guò)統(tǒng)一稅制的機(jī)會(huì)，在稅法中明確規(guī)定消除以減免稅為主的直接稅收優(yōu)惠方式，統(tǒng)一采用軟科學(xué)的間接稅收優(yōu)惠方式，以體現(xiàn)公平性。

　　2、加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠執(zhí)法的管理。

　　首先，規(guī)范稅收優(yōu)惠執(zhí)法，杜絕“人情稅”、“關(guān)系稅”。主要是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督上應(yīng)強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，堅(jiān)決杜絕執(zhí)法人員利用法律賦予的行政職權(quán)損害國(guó)家利益；外部監(jiān)督指社會(huì)監(jiān)督，主要是通過(guò)稅收法律制度的宣傳、使全民對(duì)稅法更了解，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)督執(zhí)法人員的行為，及時(shí)指正其不法行為。其次，提高稅務(wù)執(zhí)法人員的素質(zhì)。一方面是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)實(shí)務(wù)操作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力；另一方面是加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法人員的思想品德教育和法制教育，使執(zhí)法人員明確為億服務(wù)和依法治稅的宗旨，公正嚴(yán)明地執(zhí)法，樹(shù)立新型的社會(huì)主義稅務(wù)工作形象。

　　3、借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)有效的稅收優(yōu)惠法制化體系。

　　推進(jìn)稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)，不僅是稅收優(yōu)惠法律、法規(guī)的完善，執(zhí)法、司法的強(qiáng)化，還涉及如何與國(guó)家經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)、相促進(jìn)的問(wèn)題，并與之相配套。我們應(yīng)放眼未來(lái)，借鑒國(guó)外行之有效的做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，建立科學(xué)，有效的稅收優(yōu)惠法制化體系，即建立以稅收基本法的有關(guān)規(guī)定為核心，以國(guó)家大政方針為基準(zhǔn)，以各種具體的法規(guī)措施為內(nèi)容的稅收優(yōu)惠法制化體系。