金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，銀行業(yè)又處于金融系統(tǒng)的核心地位，加強(qiáng)銀行監(jiān)管是金融工作的重中之重。我國(guó)加入WTO后，銀行業(yè)所享有的五年過(guò)渡期已于2006年底結(jié)束。目前，以匯豐銀行和花旗銀行等為代表的外資銀行已經(jīng)開(kāi)始在國(guó)內(nèi)開(kāi)展人民幣業(yè)務(wù)，中外資銀行將在我國(guó)的金融市場(chǎng)上展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。在上述背景下，討論銀行監(jiān)管的原因與目的，研究監(jiān)管的收益與成本，分析中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的政策建議，意義尤為重要。

　　一、銀行監(jiān)管的理論

　　銀行監(jiān)管概念中的“監(jiān)”是監(jiān)督，“管”是管理。銀行監(jiān)管作為一個(gè)復(fù)合概念，包含銀行監(jiān)督與銀行管理的雙重含義。銀行監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義上的銀行監(jiān)管是指政府機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的監(jiān)管行為，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制訂的一系列法律法規(guī)及其具體的實(shí)施過(guò)程。它是一種官方行為，是由政府主導(dǎo)的、外部施加的監(jiān)管。然而，官方的監(jiān)管必須與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合才能起到應(yīng)有的作用。因此，廣義的銀行監(jiān)管或者說(shuō)“銀行監(jiān)管框架”則包括：監(jiān)管當(dāng)局制訂的法律法令；監(jiān)管當(dāng)局具體的監(jiān)督；監(jiān)管當(dāng)局、消費(fèi)者和銀行之間的激勵(lì)結(jié)構(gòu)；市場(chǎng)紀(jì)律與市場(chǎng)監(jiān)控； 銀行的公司治理結(jié)構(gòu)； 監(jiān)管當(dāng)局的紀(jì)律與責(zé)任；銀行機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)政府的干預(yù)與救助措施等。

　　1、 銀行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因

　　（1） 市場(chǎng)失靈與銀行監(jiān)管。一是外部性。當(dāng)一個(gè)消費(fèi)者的福利或一家企業(yè)的生產(chǎn)直接受到經(jīng)濟(jì)中另一個(gè)當(dāng)事人的影響時(shí)，我們就說(shuō)該經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了外部性。銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有很強(qiáng)的負(fù)外部性。一家銀行倒閉所產(chǎn)生的社會(huì)成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其倒閉的私人成本。由于信息的不對(duì)稱(chēng)，銀行的債權(quán)人與投資人無(wú)法準(zhǔn)確地判別高風(fēng)險(xiǎn)銀行與低風(fēng)險(xiǎn)銀行。這樣，一家銀行的擠兌可能導(dǎo)致其他銀行的擠兌，這就是所謂的銀行恐慌。二是信息不對(duì)稱(chēng)。信息不對(duì)稱(chēng)是指交易的雙方中一方擁有某些信息而另一方則不擁有，這種信息被稱(chēng)為私人信息（private information）。銀行的產(chǎn)生有利于降低借款人與貸款人之間的信息不對(duì)稱(chēng)。但是，當(dāng)存戶(hù)將資金存入銀行后，出現(xiàn)了銀行與存款者之間的信息不對(duì)稱(chēng)。有可能是交易前的逆向選擇，也有可能是交易后的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　為了減輕逆向選擇帶來(lái)的不利影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)常常實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，即對(duì)新設(shè)立的商業(yè)銀行進(jìn)行審批，主要是確保銀行具有較高素質(zhì)的管理人員和法律規(guī)定的最低限度的資本。而為了弱化道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)存款者的影響，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局普遍實(shí)行存款保險(xiǎn)制度。

　　（2） 政府失靈與銀行監(jiān)管。銀行憑借其獨(dú)特的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從本質(zhì)上來(lái)講是穩(wěn)定和有效的。銀行的大部分資產(chǎn)來(lái)自于隨時(shí)可以被存戶(hù)提取的存款，而且存款的提取遵從先來(lái)先得（first-come-first-served）的服務(wù)原則。這就使得銀行面臨流動(dòng)性危機(jī)時(shí)很難再獲得外部融資機(jī)會(huì)，因?yàn)檫@要求已有的存戶(hù)暫時(shí)放棄提取存款的權(quán)利并且和潛在的投資者一起享有銀行的債權(quán)，這對(duì)于理性的已有存戶(hù)幾乎不可能。因此，銀行會(huì)謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)，盡量避免出現(xiàn)危機(jī)局面而倒閉。

　　但是，現(xiàn)代的政府有足夠的資源和激勵(lì)去保護(hù)可能的問(wèn)題銀行，而且不大可能對(duì)其袖手旁觀，這破壞了銀行的穩(wěn)定機(jī)制，我們稱(chēng)之為政府失靈。銀行監(jiān)管便是政府失靈情況下的制度安排。政府的救援措施，如存款保險(xiǎn)制度在事后可能是有效的，但在事前卻是無(wú)效的，因?yàn)榇鎽?hù)會(huì)因此忽視存款的風(fēng)險(xiǎn)，銀行會(huì)忽視投資的風(fēng)險(xiǎn)�？紤]到這種道德風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)損害社會(huì)福利，政府便對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管來(lái)約束銀行家的行為。

　　2、銀行監(jiān)管的收益與成本

　　在對(duì)政府的公共政策進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，一個(gè)很重要的方法就是所謂的成本—收益分析法（Cost-Benefit Analysis， CBA）。

　　銀行監(jiān)管收益是指監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施的監(jiān)管帶來(lái)的收益，是金融體系穩(wěn)定性增強(qiáng)所帶來(lái)的收益，這里的收益是機(jī)會(huì)收益。例如：（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度可以防止不健全的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)，消除可能的隱患，同時(shí)可以避免因?yàn)槭袌?chǎng)上銀行太多而導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，保證正常的市場(chǎng)秩序；（2）業(yè)務(wù)范圍的限制可以防止銀行因經(jīng)營(yíng)范圍過(guò)大而造成管理效率低下，同時(shí)也可防范混業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)；（3）法定存款準(zhǔn)備金可在一定程度上保證銀行的日常支付能力，避免出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)；（4）存款保險(xiǎn)制度可以增強(qiáng)公眾對(duì)銀行系統(tǒng)的信心，降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)等。因此可以說(shuō)，監(jiān)管的直接受益者是金融機(jī)構(gòu)和存款者，間接受益者則是全社會(huì)。

　　英國(guó)金融服務(wù)局（Financial Services Authority）將監(jiān)管成本分為三類(lèi)。第一類(lèi)是所謂的直接成本（direct cost），是指監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)計(jì)和推行監(jiān)管規(guī)則的時(shí)候所消耗的資源。直接成本數(shù)量往往很大，比如美國(guó)政府對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管所耗費(fèi)的行政費(fèi)用在1971年為一億美元，1979年則大幅上升為三億美元。第二類(lèi)是合規(guī)成本（compliance cost），指的是銀行為了符合監(jiān)管規(guī)定而額外消耗的資源。例如，聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的律師的費(fèi)用，制訂與印刷各類(lèi)報(bào)表的費(fèi)用、按照規(guī)定繳納的各種費(fèi)用等。第三類(lèi)是間接成本（indirect cost），又稱(chēng)為機(jī)會(huì)成本，指的是由于監(jiān)管規(guī)定而使得銀行不能開(kāi)展某些業(yè)務(wù)而損失的收益、以及由于受到監(jiān)管而導(dǎo)致產(chǎn)品的一致化，使得消費(fèi)者不能得到多樣化的服務(wù)而喪失的收益等。這類(lèi)成本在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中是很難估計(jì)的。

　　二、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

　　1、存在的問(wèn)題

　　我國(guó)的銀行監(jiān)管經(jīng)過(guò)了半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，才逐步形成了“法人監(jiān)管、內(nèi)控監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和公開(kāi)監(jiān)管”等四個(gè)監(jiān)管理念，開(kāi)始走上規(guī)范操作與依法監(jiān)管之路。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)代化和專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管框架和監(jiān)管體系已經(jīng)基本形成，但從實(shí)際運(yùn)行情況看，仍存在一些缺陷。當(dāng)前，我國(guó)銀行監(jiān)管主要存在以下問(wèn)題。

　　（1）監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有待建立。這種缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人民銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的重復(fù)監(jiān)管問(wèn)題；二是銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)之間的“監(jiān)管真空”問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，各種業(yè)務(wù)創(chuàng)新也在不斷出現(xiàn)，銀行、證券與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)始相互參股乃至控股。面對(duì)這種金融混業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，如果沒(méi)有形成有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的體制勢(shì)必會(huì)在銀行、證券和保險(xiǎn)的中間地帶形成監(jiān)管的真空。

　�。�2）現(xiàn)場(chǎng)檢查缺乏連續(xù)性和針對(duì)性。現(xiàn)場(chǎng)檢查缺乏連續(xù)性主要體現(xiàn)在，一是大量的現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目是臨時(shí)性安排的，與非現(xiàn)場(chǎng)檢查和以前現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果之間缺乏有機(jī)聯(lián)系；二是大量的現(xiàn)場(chǎng)檢查流于形式，對(duì)被查機(jī)構(gòu)的整改情況和相關(guān)責(zé)任人員的處理情況缺乏后續(xù)的跟蹤檢查，同時(shí)檢查結(jié)果沒(méi)有得到充分利用和深入挖掘，重復(fù)檢查現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前的現(xiàn)場(chǎng)檢查項(xiàng)目安排往往采用“一刀切”的方法，一個(gè)檢查項(xiàng)目同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)多家銀行機(jī)構(gòu)展開(kāi)運(yùn)動(dòng)式檢查，其結(jié)果是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高地區(qū)和銀行的檢查范圍和力度不夠，風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)和銀行投放的檢查力度過(guò)大，造成監(jiān)管資源浪費(fèi)。

　�。�3）監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高。加強(qiáng)銀行監(jiān)管，防范銀行風(fēng)險(xiǎn)，保持銀行穩(wěn)定，是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要保證。但是，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識(shí)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)都存在不足之處。主要表現(xiàn)在：知識(shí)準(zhǔn)備不足，結(jié)構(gòu)不合理、知識(shí)更新的速度跟不上監(jiān)管的步伐等。

　�。�4）問(wèn)題銀行的救援機(jī)制尚未具體形成�！躲y監(jiān)法》第38條到40條提出了問(wèn)題銀行的救助、接管、重組和撤消的原則條件，但條件過(guò)于含糊，缺乏可操作性，不利于救援工作的及時(shí)展開(kāi)。

　　2、完善我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的建議

　　完善我國(guó)的銀行監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，主要依賴(lài)于銀行與監(jiān)管當(dāng)局雙方共同的努力。

　�。�1）完善法人治理結(jié)構(gòu)。建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，有助于銀行提高內(nèi)控管理水平和運(yùn)營(yíng)效率。從而最終解決國(guó)有銀行產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、所有者缺位、治理結(jié)構(gòu)缺失、風(fēng)險(xiǎn)管理能力差、內(nèi)部人控制等種種弊端，使銀行企業(yè)真正成為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、充滿(mǎn)活力的市場(chǎng)主體。

　�。�2）切實(shí)加強(qiáng)銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建設(shè)。銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系是盡早識(shí)別、預(yù)警、監(jiān)控銀行自身風(fēng)險(xiǎn)的首道防線(xiàn)。在監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施合規(guī)性監(jiān)管不能完全防范風(fēng)險(xiǎn)的情況下，鼓勵(lì)、督促銀行建立完善的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，對(duì)于銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大和蔓延具有特殊作用。

　�。�3）加快修改和完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)及規(guī)章制度。對(duì)于已經(jīng)過(guò)時(shí)和不適用的及時(shí)廢止，對(duì)于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及時(shí)補(bǔ)充、修改和完善。

　�。�4）提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的效率。一是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的連續(xù)性�，F(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃應(yīng)在充分利用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息和以往現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果的基礎(chǔ)上制定，現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)束后，對(duì)銀行的整改情況應(yīng)進(jìn)行后續(xù)跟蹤檢查。二是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的針對(duì)性。檢查計(jì)劃要針對(duì)不同地區(qū)和不同機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)特征來(lái)確定檢查重點(diǎn)、檢查頻率和檢查深度，實(shí)行差別化監(jiān)管和監(jiān)管資源的有效配置。

　　（5）盡快建立監(jiān)管信息系統(tǒng)。一是建立多渠道的監(jiān)管信息采集系統(tǒng)，除現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)外，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)通過(guò)一切可能的渠道收集有關(guān)信息。二是要求商業(yè)銀行盡快建立和完善覆蓋境內(nèi)外全部分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信息系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)銀行的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

　�。�6）加強(qiáng)監(jiān)管合作，提升監(jiān)管合力。一是要與各內(nèi)外部監(jiān)管部門(mén)之間應(yīng)建立暢通的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。二是進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格商業(yè)銀行的信息披露，充分發(fā)揮市場(chǎng)約束作用，促使商業(yè)銀行加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和提高經(jīng)營(yíng)效率；同時(shí)，培育一批有資格的外部中介機(jī)構(gòu)，充分利用其專(zhuān)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)來(lái)提高監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管效率。

　�。�7）建立一支專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化的監(jiān)管隊(duì)伍。監(jiān)管當(dāng)局要?jiǎng)?chuàng)造良好的人材機(jī)制，以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化人材需求。。