1998年，我國經(jīng)濟體制改革的重點從國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)向了落實政企分開，軍隊企業(yè)、中央部委直屬企業(yè)和政府機關(guān)脫鉤，標志著我國市場經(jīng)濟體系的建設(shè)進入了更深的層面。在金融改革方面，我國政府及時從1997年下半年爆發(fā)的亞洲金融危機中吸取教訓(xùn)，堅定地推進我國金融體系現(xiàn)代化，其主要表現(xiàn)是：第一，完善金融監(jiān)管體系，新設(shè)立中國保險監(jiān)督管理委員會，形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三大專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)組成的監(jiān)管組織體系，并進一步改革中央銀行的機構(gòu)設(shè)置，調(diào)整各監(jiān)管機構(gòu)的職能；第二，整頓金融秩序，關(guān)閉了一些陷入支付危機的金融企業(yè)，依法處罰了一批違規(guī)經(jīng)營的機構(gòu)和個人。我國經(jīng)濟、金融改革的深化，對于保險業(yè)的發(fā)展正在產(chǎn)生深遠的影響。在這樣的背景下，根據(jù)我國經(jīng)濟、金融改革的大方向，進一步思考和建立保險市場監(jiān)管的新格局，正當其時。

　　一、保險監(jiān)管的經(jīng)濟基礎(chǔ)

　　在市場經(jīng)濟中，之所以還需要政府監(jiān)管的原因是：市場不是萬能的，需要政府監(jiān)管彌補市場失靈。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論和我國長期計劃經(jīng)濟的實踐表明，政府在配置資源的過程中，也存在失靈的可能性，比如，亞洲金融危機爆發(fā)的一個深層次就是，政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略，過度地干預(yù)了金融機構(gòu)的運作，使得一些亞洲國家的實質(zhì)經(jīng)濟和金融體系存在內(nèi)在缺陷，才給了國際貨幣投資者以可乘之機。

　　從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，政府在保險業(yè)中的職能也需要從主管機關(guān)向監(jiān)管機關(guān)轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變有兩個層次的含義，首先是政府要轉(zhuǎn)變“既當裁判，又下場踢球”的格局，不能直接經(jīng)營企業(yè)，這一點，通過國有保險公司——中保集團的改革體制，已經(jīng)初步得到了解決。其次，政府機關(guān)要進一步轉(zhuǎn)變職能，抓大放小，集中精力管好市場失靈的領(lǐng)域。保險監(jiān)管只管市場失靈的領(lǐng)域，實際上是市場和政府的合理分工，不僅不是削弱政府監(jiān)管機關(guān)的權(quán)力，相反可以強化保險監(jiān)管，提高保險監(jiān)管的效率。可見，市場和政府的互補是保險監(jiān)管的基礎(chǔ)。

　　中國保險監(jiān)管委員會可以在中國人民銀行保險司既有成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造更加有效的保險監(jiān)管體系。保險監(jiān)管體系包括監(jiān)管目標體系、監(jiān)管法律組織體系、監(jiān)管工具體系、監(jiān)管技術(shù)體系、監(jiān)管法律體系等方方面面，當前最重要的問題是確立保險監(jiān)管最終目標體系的同時，解決市場運行中面臨的一些具體問題。

　　二、保險監(jiān)管的最終目標

　　保險監(jiān)管的最終目標是：維護公平競爭；保護消費者利益；維護保險公司的穩(wěn)健性。作為一個發(fā)展中國家，我國的保險監(jiān)管部門還有一人特殊的目標：培育保險市場。

　　維護公平競爭

　　公平競爭是保險市場有效運行的關(guān)鍵，因此，保險監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當將反不正當競爭作為監(jiān)管的首要目標。不正當競爭的主要形式有：（1）利用行政手段壟斷市場；（2）向消費者提供虛假的廣告、信息；（3）詆毀競爭對手竊取競爭對手的技術(shù)機密，侵犯競爭對手的專利權(quán)；（4）傾銷等。從國際經(jīng)驗看，壟斷是破壞競爭的最大敵人。因此，發(fā)達國家都將把壟斷作為維護公平競爭的首要任務(wù)。由于壟斷企業(yè)缺乏改進管理、降低保險服務(wù)的價格、提高保險服務(wù)質(zhì)量的動力，壟斷的最大受害者不是被壟斷企業(yè)，而是消費者。因此，必須站在社會公眾利益的角度看待反壟斷的意義。

　　保護消費者利益

　　由于保險商品具有無形商品的特殊性，消費者不能象挑選有形商品那樣，在事前有效地識別其品質(zhì)，并且，保險服務(wù)的產(chǎn)生過程是在消費者預(yù)付保費以后開始的，保費就成了扣押在保險公司的“人質(zhì)”，消費者處于不利地位，但是如果讓所有消費者都來監(jiān)督保險公司的日常動作，不僅在技術(shù)上有困難，監(jiān)督的成本也非常高昂的，因此，需要保險監(jiān)管機關(guān)代表消費者進行監(jiān)管。

　　維護保險機構(gòu)的穩(wěn)健性

　　保險公司是社會信用鏈條的重要環(huán)節(jié)，保險公司倒閉的影響面大，嚴重時會危害整個金融體系的健全性，并且，保險公司所承受的風(fēng)險是潛在的、動態(tài)的。通常要經(jīng)過一定時間的累積以后才能顯露出來，在危險爆發(fā)以后進行救助就比較困難。因此，保險監(jiān)管機關(guān)需要建立動態(tài)的風(fēng)險預(yù)警機制，盡量在事前防范風(fēng)險，這也是國際金融界從1997年以來在亞洲金融危機中獲得的教訓(xùn)。但是，維護保險公司的穩(wěn)健性，不等于承諾保險公司不破產(chǎn)，破產(chǎn)是促進保險公司謹慎經(jīng)營和優(yōu)化存量資產(chǎn)配置的機制，即使是監(jiān)管體系發(fā)達的國家，也不可避免地需要通過破產(chǎn)機制，將低效率保險公司淘汰。因此，保險監(jiān)管機關(guān)維護保險公司的穩(wěn)健性的焦點不是保護保險公司不破產(chǎn)，而是通過償付能力的動態(tài)監(jiān)管，幫助保險公司發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險。風(fēng)險防范也不等于消滅風(fēng)險，風(fēng)險和收益的對稱性原理表明，承擔(dān)風(fēng)險是企業(yè)盈利能力的一個重要來源。

　　培育市場

　　作為一個發(fā)展中國家，市場失靈除了與發(fā)達國家市場有共同的形態(tài)以處，還有一個特殊的形態(tài)，即市場發(fā)育不健全。因此，我國的保險監(jiān)管機關(guān)還肩負著培育、人才的培養(yǎng)和競爭規(guī)則等方面的基礎(chǔ)建設(shè)。在培育市場主體方面，保險監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當給新公司找一些扶持，對于償付能力強、經(jīng)營規(guī)范的公司，可以加快其分支機構(gòu)設(shè)立的速度；在人才培養(yǎng)方面，應(yīng)當促進國際合作，培養(yǎng)熟悉保險市場、保險公司管理和法律，能夠駕馭21世紀競爭格局的企業(yè)家、高級管理人員和技術(shù)專家；在市場規(guī)則方面，雖然有了《保險地》、《保險管理暫行規(guī)定》等監(jiān)管規(guī)則，但是，還有必要進一步完善。

　　我國保險監(jiān)管亟待解決的幾個主要問題區(qū)別不同的規(guī)避管制的行為，促進市場創(chuàng)新

　　在各國保險市場監(jiān)管的過程中，保險公司“上有政策、下有對策”的規(guī)避管制的行為是一個不可避免的、共同的現(xiàn)象。保險公司規(guī)避管制的行為可以分兩種情況，一種是惡意的規(guī)避行為，這種行為顯然是必須嚴格懲處的；另一種是善意的規(guī)避行為，之所以存在善意的規(guī)避管制行為，是因為市場是不斷發(fā)展的，一些早期設(shè)立的監(jiān)管規(guī)則已經(jīng)不再造就市場發(fā)展的客觀需要。規(guī)避管制的金融創(chuàng)新是西方國家金融創(chuàng)新的一種重要形式，新近發(fā)生的一個案例是美國花旗集團和旅行者集團的合并，從表面上看，這是違反格拉斯——斯蒂爾法案關(guān)于禁止銀行和保險業(yè)兼業(yè)的管制規(guī)則的，但是，這恰恰是發(fā)達國家金融服務(wù)多元化的內(nèi)在趨勢推動的結(jié)果，在這件事上，美國的監(jiān)管部門就沒有固守成規(guī)。這個案例說明，在監(jiān)管的實際過程中，監(jiān)管部門應(yīng)當區(qū)分不同的規(guī)避管制的行為，謹慎地發(fā)現(xiàn)市場的新變化，當出現(xiàn)善意的規(guī)避行為時，可以考慮適時修改有關(guān)規(guī)則。

　　完善監(jiān)管的立法和執(zhí)法程序

　　國際經(jīng)驗表明，要保證司法的公正性，“實體法”固然重要，但是，如果沒有合理的“程序法”，司法的公正性仍然會受到侵害。也就是說，保險監(jiān)管不僅要重視用什么手段、管什么內(nèi)容的問題，還要重視監(jiān)管部門在立法和實際監(jiān)管的操作過程中，自身應(yīng)當遵循的規(guī)則。

　　立法和司法的過程中，通過行業(yè)組織的協(xié)調(diào)機制，建立保險監(jiān)管過程中的“窗口指導(dǎo)”規(guī)則，這是世界銀行對新興工業(yè)國家培育市場經(jīng)驗的總結(jié)。通過民間的行業(yè)組織，保險監(jiān)管機關(guān)可以更好地獲得市場信息，使得監(jiān)管立法和監(jiān)管司法過程更加貼近市場的實際情況。要解決這個問題，也需要保險行業(yè)組織轉(zhuǎn)變職能，保險公司更要積極參與行業(yè)組織的活動。

　　司法解釋應(yīng)當關(guān)注市場的新的發(fā)展趨勢，因為，市場是在職斷發(fā)展的，事先確定的規(guī)則，雖然可以有預(yù)見性，但不能預(yù)見未來的一切情況，如果固守已經(jīng)確定的規(guī)定，可能制約市場對新的發(fā)展趨勢的反應(yīng)，制約市場的創(chuàng)新，這對于我國保險市場的發(fā)展是極為不利的。

　　通過經(jīng)濟杠桿充分發(fā)揮商業(yè)保險對社會保險的補充作用

　　無論是在黨的“十五大”提出的經(jīng)濟體制改革框架中，還是在社會保險體系改革框架中，我國政府都強調(diào)發(fā)揮商業(yè)保險對社會保險的補充作用，要求建立多層次的社會保險體系。但是，在實踐過程中，發(fā)揮商業(yè)保險補充作用的原則還沒有得到落實。這主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)購買團體壽險的保費支出只能在稅后列支，這限制了企業(yè)為職工建立補充保險的積極性；（2）個人購買壽險的保費支出也沒有一定額度的個人所得稅優(yōu)惠；（3）企業(yè)補充保險的范疇界定不清，一般的理解是，只有企業(yè)自己舉辦或者通過社會保險機構(gòu)舉辦的、向員工提供的基本社會保險以外的保險才是企業(yè)補充保險。從國際經(jīng)驗來看，本著自愿原則設(shè)立，保險范圍在基本社會保險以外的保險都當視為企業(yè)補充保險，屬于商業(yè)保險的范疇。企業(yè)補充保險，屬于商業(yè)保險的范疇。企業(yè)補充保險既可能是企業(yè)自行管理，也可以是企業(yè)通過購買商業(yè)性保險公司的保險建立，還可以是企業(yè)建立保險基金、委托商業(yè)性保險公司代為管理。

　　據(jù)測算，單是我國的社會養(yǎng)老保險體系，就存在2萬億元（人民幣）左右的隱型債務(wù)，要避免我國的社會保險體系陷入人口老齡化導(dǎo)致的支付危機中，就必須及時地通過稅收杠桿，促進商業(yè)保險公司在提供商業(yè)保險產(chǎn)品、企業(yè)保險基金的管理、甚至社會保險基金管理中發(fā)揮積極作用，這一點，歐美等國家的經(jīng)驗值得我們借鑒。例如，美國對按照《雇員退休收入保障法》401K條款設(shè)立的退休基金，就允許有相當于雇員工資15%的供款的稅前列支，也有一些國家，將社會保障基金的勞動管理委托商業(yè)性保險公司進行。因此建議，我國保險監(jiān)管部門應(yīng)和勞動社會保障部、財政部、國家稅務(wù)總局合作，盡快推出具體的稅收調(diào)節(jié)措施，促進商業(yè)保險對社會保險補充作用的發(fā)揮。

　　市場準入和機構(gòu)監(jiān)管的標準

　　保險市場信息對外開放是我國金融體系發(fā)展的必然趨勢，通過競爭中的合作，提高我國民族保險業(yè)的管理水平。在這樣的前提下，保險監(jiān)管部門可以幫助內(nèi)資保險公司盡快作好參與競爭的準備，主要的問題是，要允許內(nèi)資保險公司在償付能力許可的情況下，加快區(qū)域市場拓展的力度，建立銷售網(wǎng)絡(luò)和客戶資源優(yōu)勢。（1）保險公司分支機構(gòu)的設(shè)立標準應(yīng)以償付能力為基礎(chǔ)，而不是以保費規(guī)模為基礎(chǔ)，以保費規(guī)模為基礎(chǔ)批設(shè)分支機構(gòu)，不僅容易導(dǎo)致各種虛增保費等違規(guī)行為。也使新公司的資本金閑置，造成資源浪費；（2）解決營銷員管理處不能收費的障礙；（3）改變《保險管理暫行規(guī)定》中，按照行政區(qū)劃批投分支機構(gòu)的模式，借鑒中央銀行設(shè)立大區(qū)分行的經(jīng)驗，使得保險公司的微觀組織結(jié)構(gòu)和保險監(jiān)管機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)對接，這不僅是提高監(jiān)管獨立性的需要，也是保險公司優(yōu)化微觀結(jié)構(gòu)的需要，實踐表明，“大而全、小而全”的公司組織模式，增加了管理直轄市的成本，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

　　投資和投資風(fēng)險的監(jiān)管

　　財政部向保險公司發(fā)行了專項國債，并允許保險公司進入銀行間同業(yè)拆借市場，這對于壽險公司確有幫助。但是，銀行間同業(yè)拆借市場只是調(diào)節(jié)短期流動性頭寸的市場，壽險公司的資金主要是長期資金，如果沒有充足的長期投資工具和壽險公司的負債相匹配，即使開放了同業(yè)拆借市場，壽險公司的長期利率風(fēng)險管理仍然受到限制。同時，由于我國財政的債務(wù)依存度已經(jīng)比較高，并且，國債的違約風(fēng)險低于銀行存款，隨著我國金融市場的發(fā)展，國債收益率對銀行存款利率的溢價會逐步消失，依靠專項國債提高保險公司的投資收益率，也不是長久之計。

　　人們通常認為，保險公司要求放寬投資渠道，是為了提高投資收益，這種觀點是不完整的�，F(xiàn)代金融管理的理論和實踐都說明，投資渠道的多元化是風(fēng)險管理的基本工具，通過多元化投資，保險公司才能夠?qū)⒆陨硭�承受的非系統(tǒng)性風(fēng)險在不同的金融工具上進行分散。所以，應(yīng)當從風(fēng)險管理的高度，認識放寬投資渠道的重要性。從公平競爭的角度看，也應(yīng)當放寬保險公司的投資渠道。目前，已有允許AIC等國際金融保險集團進入我國投資基金市場的意向，如果這樣的政策成為現(xiàn)實的話，內(nèi)資公司和外資公司顯然又是處于不平等的競爭條件下。

　　根據(jù)國際保險投資監(jiān)管的經(jīng)驗，可以在比例限制和證券信用等級標準的前提下，放寬投資渠道，允許壽險公司將一定比例的資金投資于符合信用等級標準的股票、企業(yè)債券、非自用不動產(chǎn)、不動產(chǎn)抵押貸款、保單貸款等。