截止到1999年末，中國保險業(yè)的總資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到2389.58億元，資本總額為200多億元。這些資產(chǎn)的絕大多數(shù)都以國有獨資和國有股份制保險公司的形式配置在商業(yè)性保險領(lǐng)域，而理應(yīng)由國有資產(chǎn)支撐的政策性保險業(yè)務(wù)卻嚴(yán)重缺乏資金保障。

　　政策性保險與商業(yè)性保險之間資源配置嚴(yán)重失衡的直接后果是：一方面，政策性保險資金嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了大量的政策性保險空白，在一定程度上影響了我國農(nóng)業(yè)、對外貿(mào)易、銀行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，有限的國有資產(chǎn)沉淀在商業(yè)性的保險公司中，占據(jù)了商業(yè)保險公司幾乎全部的資產(chǎn)份額，在產(chǎn)權(quán)層面上造成了商業(yè)保險公司政企不分、所有者缺位、委托代理關(guān)系扭曲、效率低下等一系列國有企業(yè)的通弊，同時，商業(yè)保險公司開展政策性業(yè)務(wù)時缺乏積極性，也不利于商業(yè)保險公司之間展開公平競爭。

　　一、保險資源配置失衡的表現(xiàn)

　　我國保險資源配置失衡首先表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展受到嚴(yán)重的資金瓶頸的束縛。中國加入WTO后，對農(nóng)業(yè)的保護(hù)將在很大程度上被限定于非價格保護(hù)，而農(nóng)業(yè)保險則是國際上最重要的非價格農(nóng)業(yè)保護(hù)工具之一。在世界貿(mào)易組織《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議》的附件2《國內(nèi)支持：免除削減承諾的基礎(chǔ)》中的第7條和第8條中就明確提出了政府可以在財政上參與農(nóng)業(yè)保險以支持本國農(nóng)業(yè)的具體規(guī)定，這些規(guī)定將非常有利于我國對農(nóng)業(yè)的保護(hù)。

　　農(nóng)業(yè)保險具有高風(fēng)險、高費率、高費用、難以商品化和具有很強(qiáng)的外部正效益的特點，加之農(nóng)業(yè)保險存在保險費率難以厘定、保險責(zé)任難以確定、道德風(fēng)險和逆選擇難以防范以及定損理賠困難等特殊的技術(shù)障礙，使得農(nóng)業(yè)保險在多數(shù)國家以準(zhǔn)公共物品的形式由政府以政策性保險的形式提供給農(nóng)民。

　　為保護(hù)本國農(nóng)業(yè)，在國際貿(mào)易中占據(jù)主動地位，世界各國都積極開展政策性的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。美國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家早在30年代就開始了農(nóng)業(yè)保險的政策性試驗，目前農(nóng)險體系已經(jīng)十分完善。70年代后，發(fā)展中國家，如菲律賓、馬來西亞等國也都在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，以期在經(jīng)濟(jì)一體化的國際環(huán)境下保護(hù)本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

　　而我國由于政策性保險資金不足等原因，從八十年代初國內(nèi)保險業(yè)務(wù)恢復(fù)后到目前為止，經(jīng)營農(nóng)作物和牲畜保險的僅PICC一家。1993年之后，隨著保險市場競爭加劇和PICC的商業(yè)化改革，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)始終處于低落與徘徊狀態(tài)。1995年農(nóng)業(yè)保險的保費收入僅為1993年的60%（見表1），幾年后雖然再次有所增長，但其中絕大部分都是一些風(fēng)險小、能夠贏利的農(nóng)險業(yè)務(wù)，而一些社會效益巨大但賠付率過高的險種被迫停辦，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)有的保障功能無法發(fā)揮，相對于我國幅員遼闊、農(nóng)業(yè)風(fēng)險單位眾多的優(yōu)越的農(nóng)業(yè)保險條件來說顯然是巨大的浪費。