為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)需要，我國社會保障正在進行制度創(chuàng)新，政府職責(zé)重新定位是關(guān)鍵一步，“有所為，有所不為”，從而使社會保障走向市場，真正發(fā)揮其“安全網(wǎng)”、“穩(wěn)定器”的功能。本文試圖從現(xiàn)階段我國政府面臨養(yǎng)老保險制度變遷過程中存在的問題出發(fā)，探討政府在養(yǎng)老保險制度中所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

　　一、老保險制度變遷中

　　面臨的問題我國現(xiàn)階段養(yǎng)老保險制度是由單純的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式走向“部分積累”模式。1987年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險制度，重新界定了養(yǎng)老保險制度中政府、企業(yè)和個人的職責(zé)，企業(yè)和職工個人正逐步成為養(yǎng)老保險金的主要提供者，政府在養(yǎng)老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。

　　不可否認(rèn)，我國養(yǎng)老保險制度正在逐步走向完善，對推進企業(yè)改革、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但對于中國這樣一個發(fā)展中國家而言，養(yǎng)老保險制度建設(shè)仍是一項十分復(fù)雜艱巨的社會系統(tǒng)工程，在新舊體制轉(zhuǎn)軌這一特殊過程中，政府應(yīng)該關(guān)注養(yǎng)老保險制度中存在的以下幾方面問題：

　�。ㄒ唬�從養(yǎng)老保險籌資方面分析。

　　1.個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養(yǎng)老保險基金籌資實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”所需的養(yǎng)老金和“中人”所需的過渡性養(yǎng)老金沒有預(yù)留，在養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中又尚未對養(yǎng)老保險制度的歷史債務(wù)建立補償機制，政府只能以企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌來償還“轉(zhuǎn)制成本”，但由于新制度中的社會統(tǒng)籌基金與舊制度的隱性債務(wù)之間存在巨大差額，必然造成現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度透支在職職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養(yǎng)老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。據(jù)統(tǒng)計，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”的規(guī)模，1997年為140多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。嚴(yán)重的“空賬”問題不僅使我國的養(yǎng)老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式中，而且加大了未來養(yǎng)老金支付危機，使所要建立的新制度難以為繼。

　　2.繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴(yán)重，養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險制度能否順利運轉(zhuǎn)，主要取決于養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性，而企業(yè)是養(yǎng)老保險基金的主要來源。由于當(dāng)前我國企業(yè)參保率不高（養(yǎng)老保險參保者主要是國有企業(yè)和大集體企業(yè)，其他形式的企業(yè)參保率很低），導(dǎo)致繳費率居高不下。目前企業(yè)的平均繳費率為23％，高于世界平均水平 13個百分點，高于國際警戒線3個百分點。繳費率偏高導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是企業(yè)普遍存在逃避繳費和拖欠養(yǎng)老保險費的動機。在經(jīng)營狀況不好的情況下，逃避繳費和拖欠養(yǎng)老保險費的情況更是普遍，致使繳費率持續(xù)下降。二是繳費率的提高加大了企業(yè)的產(chǎn)品成本，降低了企業(yè)的競爭力，使得一些企業(yè)的經(jīng)濟效益嚴(yán)重滑坡甚至破產(chǎn)，導(dǎo)致企業(yè)按時足額繳納養(yǎng)老保險費的能力衰落，養(yǎng)老保險基金來源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　3.養(yǎng)老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。近年來，我國養(yǎng)老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業(yè)實現(xiàn)基本覆蓋，城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋率為75.39％，但是其他經(jīng)濟類型企業(yè)僅為17.3％，很多外商投資企業(yè)和民營企業(yè)沒有參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，出現(xiàn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)連續(xù)兩年大幅度下降的局面。近年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取得一定成效，但離政府力爭實現(xiàn)城鎮(zhèn)各類企業(yè)、企業(yè)化管理事業(yè)單位基本全覆蓋的目標(biāo)還有距離。

　�。ǘ�）從養(yǎng)老保險支付方面分析。

　　1.養(yǎng)老保險金替代率過高。2000年全國參保職工的月人均繳費工資為 636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養(yǎng)老金替代率高達87.89％。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了養(yǎng)老保險金和工資倒掛的現(xiàn)象，過高的替代率加重了養(yǎng)老保險基金的支付壓力，也和我國的基本國情不相適應(yīng)。

　　2.提前退休導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金入不敷出。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養(yǎng)老保險基金。一方面它減少了參保人數(shù)，使養(yǎng)老保險基金收入減少，另一方面它延長了領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的年限，使得養(yǎng)老保險基金支出相應(yīng)增加。我國規(guī)定的退休年齡是男性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預(yù)期壽命71歲（城鎮(zhèn)居民稍高于農(nóng)村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國作出“30年工齡可以退休，連續(xù)15年、20年工齡可以領(lǐng)取退休金”的規(guī)定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續(xù)，領(lǐng)取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預(yù)期壽命還不斷提高）。我國養(yǎng)老保險個人賬戶按10年平均余命發(fā)放，將入不敷出。

　�。ㄈ�）從養(yǎng)老保險結(jié)余資金的管理方面分析。

　　1.養(yǎng)老保險結(jié)余基金的投資渠道單一，保值增值率低。根據(jù)我國現(xiàn)行對社會保障基金投資管理的規(guī)定，結(jié)余基金除留有二個月的支付費用外，全部用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行經(jīng)過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保值增值比較困難。若遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連保值也困難。如1994年基金收益率為10.8％，而當(dāng)年的通貨膨脹率高達18.5％。

　　2.一些省市區(qū)養(yǎng)老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理。按照1998年發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理的規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，�？顚Ｓ��！钡�2000年底，某省養(yǎng)老保險結(jié)余基金納入財政專戶管理的只有68％，尚有4億元結(jié)余額未按規(guī)定納入財政專戶、實行收支兩條線管理。這就容易引發(fā)養(yǎng)老保險基金被擠占挪用，不利于養(yǎng)老保險基金的安全完整。

　　二、政府在養(yǎng)老保險制度變遷中的職責(zé)

　　上述這些問題是改革中難以避免的，要制止或減輕由此帶來的負面效應(yīng)，政府是不可或缺的重要力量。在我國養(yǎng)老保險制度變遷過程中，政府具體應(yīng)擔(dān)負的職責(zé)主要體現(xiàn)為以下幾方面：

　�。ㄒ唬┏袚�(dān)改革成本，做實個人賬戶。

　　個人賬戶空賬是由我國養(yǎng)老保險基金中的“隱性債務(wù)”造成。我國在設(shè)計養(yǎng)老保險基金改革方案一從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合時，沒有專門處理轉(zhuǎn)制成本，而是期望以社會統(tǒng)籌部分的供款來償付舊制度的債務(wù)，即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結(jié)果是個人賬戶“空賬”運轉(zhuǎn)，阻礙了舊制度向新制度的順利轉(zhuǎn)變。可以說，轉(zhuǎn)制成本是任何一個國家養(yǎng)老保險制度改革面臨的問題。對這一問題，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任，尤其是中國。因為在傳統(tǒng)的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從 1952—1978年，職工實際平均工資年均增長率僅為0.38％，而積累率卻從1952年的2L4％增長到1978年的36.5％，許多年份甚至高達40％以上，顯然，國有資產(chǎn)中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。因此，由政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，向離退休職工支付養(yǎng)老金是公平的，也是明智的。

　　政府應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，這是毫無異議的。但政府消化轉(zhuǎn)制成本，解決養(yǎng)老保險基金“隱性債務(wù)”可考慮用部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入來償還，或每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養(yǎng)老保險基金，或發(fā)行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉(zhuǎn)制成本是不可能的。如完全通過征稅，會加重企業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔(dān)，造成經(jīng)濟效率的損害；若僅依靠發(fā)行債券，會使政府財政不堪重負；變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)則受目前資本市場規(guī)模和發(fā)育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金，消化轉(zhuǎn)制成本。

　�。ǘ�）加大政府支持力度，確保養(yǎng)老保險基金籌資走出困境。

　　1.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障在財政支出中的比重。根據(jù)建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于切實做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發(fā)[2000]8號）中規(guī)定：各地要切實調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政預(yù)算中社會保障性支出的比例；各級財政預(yù)算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部分除用于法定支出外，應(yīng)主要用于充實社會保障基金。我國可根據(jù)財力情況，通過征收特種消費稅、遺產(chǎn)稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養(yǎng)老保險基金，同時逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20％。

　　2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部分開征了社會保障稅。開征社會保障（保險）稅，可以發(fā)揮稅收“剛性”的特點，保證社會保險基金有一個穩(wěn)定、可靠的資金來源；同時，有利于實現(xiàn)社會公平，均衡企業(yè)負擔(dān)，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。目前，財政部、國家稅務(wù)總局已著手調(diào)研開征社會保障稅問題。

　　3.加強法制化建設(shè)，擴面征繳。加快立法步伐，提高立法層次，完善實施機制，以實現(xiàn)擴面征繳目的。加大力度將城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員全部納入養(yǎng)老保險這一“安全網(wǎng)”保障范圍，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險全覆蓋，既是養(yǎng)老保險制度本身的需要，也有利于擴大養(yǎng)老保險基金的積累規(guī)模，增強基金支撐能力。當(dāng)前擴面工作的重點是，一要將養(yǎng)老保險擴大到機關(guān)事業(yè)單位，——要督促非國有經(jīng)濟即股份制、股份合作制企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)及其中方職工、個體勞動者和自由職業(yè)者參加養(yǎng)老保險。同時要研究低標(biāo)準(zhǔn)進入、低水平享受的養(yǎng)老保險具體政策。另外，要加大欠繳養(yǎng)老保險費的清繳力度，對故意欠繳的企業(yè)單位要按照《社會保障費征繳暫行條例》和《企業(yè)職工養(yǎng)老保險條例》規(guī)定進行處罰。

　�。ㄈ�）完善養(yǎng)老保險支付制度，加強養(yǎng)老保險基金支出管理。

　　1.切實降低養(yǎng)老金替代率，使養(yǎng)老保險立足于保障基本需要。我國養(yǎng)老保險待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)必須與國力相適應(yīng)，過高的替代率，既違背了我國養(yǎng)老保險制度“低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋”的原則，增加了財政的壓力，也影響了企業(yè)的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓(xùn)，我們不能重蹈覆轍。可將替代率定為養(yǎng)老金與當(dāng)?shù)厣鐣�平均工資之比，適當(dāng)考慮物價指數(shù)，爭取在經(jīng)濟發(fā)展和社會平均工資上揚過程中，有效地控制養(yǎng)老金增長幅度，使其與社會平均工資之比穩(wěn)步下調(diào)，做到退休人員養(yǎng)老收入的絕對值不減或有所增長，養(yǎng)老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進行調(diào)整。存量調(diào)整主要是凈化統(tǒng)籌項目，剔除統(tǒng)籌外項目；增量調(diào)整主要是從待遇調(diào)整機制上下工夫。

　　2.調(diào)整養(yǎng)老保險金的支付年齡，嚴(yán)格領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的條件。為了應(yīng)付人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付危機，大多數(shù)國家都選擇了提高退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養(yǎng)比、減輕養(yǎng)老保險金支付壓力，我國也要逐步提高退休年齡。同時，政策上必須嚴(yán)禁用早退方式處理就業(yè)矛盾，防止將失業(yè)壓力轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老保險負擔(dān)上。嚴(yán)格養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件，一要嚴(yán)格控制提前退休的條件，企業(yè)確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人員，應(yīng)通過領(lǐng)取失業(yè)救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業(yè)繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費，直到法定退休年齡再進入養(yǎng)老保險基金支付渠道；二是對現(xiàn)已退休或提前退休人員，仍在繼續(xù)就業(yè)的，其就業(yè)收入超過最低生活保障線的，應(yīng)停發(fā)養(yǎng)老金，并繼續(xù)交納養(yǎng)老保險費；三是嚴(yán)格審核統(tǒng)籌項目支付基數(shù)，建立基金支付的制約機制。

　　（四）加強養(yǎng)老保險基金投資運營管理，提高基金保值增值能力。

　　加強養(yǎng)老保險結(jié)余資金管理的目的有二個：一是防止養(yǎng)老保險基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強投資運作，提高基金收益率。為此，一方面要嚴(yán)格財政專戶管理，確保養(yǎng)老保險基金安全。存入財政專戶的養(yǎng)老保險基金，財政部門不得隨意挪用，也不得用于平衡財政預(yù)算。但是單一的基金投資渠道使養(yǎng)老保險基金根本不具備規(guī)避風(fēng)險和抵御通貨膨脹的能力，因此，積極探索多種形式、切實可行的養(yǎng)老保險基金保值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養(yǎng)老基金的投資經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，可供選擇的方式有：（1）購買國債等有價證券。（2）委托銀行短期貸款。（3）購買企業(yè)債券。（4）參于股票投資。（5）設(shè)立專業(yè)的社會保險投資銀行，專門從事基金的投資運營管理工作。當(dāng)然在實踐操作上，要考慮到我國資本市場發(fā)育水平尚低，可供選擇的較為成熟的投資工具少，缺乏相關(guān)的高素質(zhì)專業(yè)人才和經(jīng)營管理經(jīng)驗等因素，養(yǎng)老保險基金目前不可冒然入市，特別是直接進入二級市場作長期投資是不妥的。可作為戰(zhàn)略投資者參與一級市場的申購或配售，這樣，既無高風(fēng)險而言，又可保持大部分資金的流動性，且收益可觀。隨著我國證券市場的進一步發(fā)展，基金管理的逐步規(guī)范化和多樣化，養(yǎng)老保險基金也可成為開放式基金的主要持有者。同時，政府有必要對養(yǎng)老保險基金在資本市場的投資方向給予必要的指導(dǎo)，或通過制定投資政策進行調(diào)控，以減少投資風(fēng)險，確保養(yǎng)老保險基金的保值和增值。

　�。ㄎ澹�將養(yǎng)老保險基金納入國家預(yù)算管理，編制社會保障預(yù)算。

　　目前各項社會保險基金已納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，政府預(yù)算收支科目也已逐步理順，因此，編制社會保障預(yù)算的條件已逐漸成熟。社會保障預(yù)算的建立可以全面反映養(yǎng)老保險基金收支狀況，強化養(yǎng)老保險基金的預(yù)算約束和財務(wù)管理機制，提高養(yǎng)老保險基金使用效率，確保養(yǎng)老保險基金保值增值，促進養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展。