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我國養(yǎng)老保險若干難題探討

2007-01-24 09:51 來源:趙文祥

  老年是人人遲早都會發(fā)生的生理現(xiàn)象,退休是每個職工都將出現(xiàn)的一種風(fēng)險。因此,養(yǎng)老社會保險是涉及面最廣的一種社會保險制度。在社會保險體系建設(shè)的各項(xiàng)內(nèi)容中,養(yǎng)老保險是問題最多和最難解決的險種。本文對下述四個問題進(jìn)行探討。

  一、養(yǎng)老保險和勞動保險的界定

  中國政府歷來十分重視勞動者權(quán)益保護(hù)和社會保障問題,早在1951年政務(wù)院就頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。條例對勞動保險費(fèi)的征繳、管理、支付、保險的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),保險事業(yè)的監(jiān)督等,都作了具體規(guī)定。保險的內(nèi)容包括:女職工生育保險、疾病保險、職業(yè)傷害和工傷保險、老年保險和遺屬保險。人們通常所說的“勞保”,主要指養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

  1986年7月,國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》,國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險費(fèi)實(shí)行社會統(tǒng)籌,企業(yè)繳納勞動合同制職工工資總額的15%,個人繳納不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%。1991年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的規(guī)定》,養(yǎng)老保險從城鎮(zhèn)國有企業(yè)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所在企業(yè)。

  養(yǎng)老社會保險和勞動保險是什么關(guān)系?二者有無區(qū)別?許多人并不完全清楚,以致有些省的社會保險基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)長期叫“勞動保險公司”,有些政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部至今還設(shè)“勞動保險科(股)”,說明有將二者關(guān)系弄清的必要。此外,弄清二者關(guān)系也有助于正確認(rèn)識和解決過去勞動保險遺貿(mào)下來的巨額歷史隱性債務(wù)問題。

  養(yǎng)老社會保險同過去的勞動保險(簡稱“勞�!保┍举|(zhì)相同,即都是政府行為(“文化大革命”中變成了企業(yè)行為,由企業(yè)辦勞動保險),都以追求公平和社會穩(wěn)定為主要目的,都強(qiáng)制參保;但二者也有區(qū)別;第一,保險對象不同,勞動保險只覆蓋職工及其家屬,養(yǎng)老社會保險則覆蓋職工、自由職業(yè)者、個體勞動者(包括外來打工人員)。第二,勞動保險基金完全由國家或企業(yè)負(fù)擔(dān),養(yǎng)老社會保險基金實(shí)行社會統(tǒng)籌,由單位和個人按比例繳納,政府財政負(fù)責(zé)兜底�?梢�,有些地方的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)叫“勞動保險公司”,有的單位內(nèi)部設(shè)“勞動保險科”,是不準(zhǔn)確的。

  弄清養(yǎng)老社會保險和勞動保險的關(guān)系有重要意義:第一,正確認(rèn)識和處理過去勞動保險遺留下來的巨額歷史債務(wù)問題,即過去勞動保險由國家負(fù)擔(dān),因而這筆債務(wù)也應(yīng)該由國家財政承擔(dān)。第二,正確認(rèn)識和積極繳納養(yǎng)老保險費(fèi),不能象計劃經(jīng)濟(jì)時期那樣依賴國家。

  二、養(yǎng)老保險資金缺口巨大及其解決

  據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,“十五”時期我國各項(xiàng)社會保險基金缺口共達(dá)1000億元。此外目前我國養(yǎng)老保險個人帳戶空帳已將近2000億元,這2000億元到將來職工退休時遲早都得支付。

  如此巨大的資金缺口是怎么形成的呢?主要有三點(diǎn)原因:第一企業(yè)繳費(fèi)能力低,養(yǎng)老保險覆蓋面和基金征繳率不夠高。第二,計劃經(jīng)濟(jì)時期欠帳多。實(shí)行養(yǎng)老保險制度時,職工已有的工齡“視同”繳費(fèi)年限,退休后享受養(yǎng)老保險待遇。而計劃經(jīng)濟(jì)時期沒有提留“勞動保險”基金,這是一筆歷史遺留的隱性債務(wù),共約30000億元。第三,養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)系數(shù)高,增長快。我國已進(jìn)入老齡化社會,據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示,目前,全國60歲以上人口達(dá)1.32億人,占總?cè)丝诘?0%;預(yù)計到2040年,中國60歲以上老人將達(dá)到約4億人,占總?cè)丝诘?6%,在城市里大約每2~3人中就有一位老人。1998年全國參加養(yǎng)老保險(即繳費(fèi))的職工比上年增加了36.6萬人,而離退休人員比上年增加了264萬人。近幾年我國參加養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的企業(yè)離退人員每年增加200萬人。職工的負(fù)擔(dān)系數(shù)由0.273上升到0.288.1999年在職職工與離退休人員之比按參加社會保險基金統(tǒng)籌口徑計算為3.1:1.按人口模型預(yù)測,到2010年,這一撫養(yǎng)比例將達(dá)到2~2.5:1,而且將持續(xù)30~40年時間。我國現(xiàn)有的社會保險籌資辦法將難承受這一人口老齡化和退休高峰的沖擊。

  解決社會保障資金缺口問題,應(yīng)該開拓思路,拓寬渠道,采取多種措施。主要有:

  第一,依法擴(kuò)大養(yǎng)老社會保險覆蓋面,覆蓋面越廣,繳費(fèi)企業(yè)和職工越多,社會保障基金也越多,根據(jù)大數(shù)法則,就越能分散勞動風(fēng)險。資料表明,依法擴(kuò)大社會保險覆蓋面還大有潛力。1999年底,國有企業(yè)和職工參保率達(dá)95%,但其他所有制企業(yè)和職工參保率卻在50%以下,其中外商投資企業(yè)和私營企業(yè)參保率不足20%,其員工參保率不到30%。

  第二,對擠占、挪用、違規(guī)的社會保險基金實(shí)行有效的追繳回收政策,提高清理回收率。具體辦法:一是允許對擠占挪用的基金采取實(shí)物資產(chǎn)回收形式,以解決“要錢沒有”的問題。二是允許將回收的實(shí)物資產(chǎn)投入經(jīng)營或再次變現(xiàn)。

  第三,搞好社會保險基金的運(yùn)營和增值。一是積極探索基金的運(yùn)作渠道,合理確定基金在各渠道的最高運(yùn)作比例。二是建立基金投入運(yùn)營準(zhǔn)入制。一些收費(fèi)性大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如大型電力、通訊設(shè)施等項(xiàng)目,因其具有較高的經(jīng)營穩(wěn)定性,風(fēng)險相對較小,可允許社會保險基金投入運(yùn)營。三是政府應(yīng)對社會保險基金運(yùn)營制定保護(hù)性政策措施。如按照國際慣例,對基金采取保護(hù)性銀行優(yōu)惠利率;對基金投資實(shí)行稅收優(yōu)惠利率;允許基金參與上市公司原始配股和公積金委托貸款;允許基金購入國有銀行優(yōu)先股等。

  第四,將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)。這是黨的十五大提出的解決社會保障基金不足問題的重要途徑之一。這樣做的可能性在于,目前國有企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)和開工不足的現(xiàn)象比較多,有大量的廠房、設(shè)備和場地處于閑置狀態(tài),其中“閑置設(shè)備約占總資產(chǎn)的20%”(2000年2月18日《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)報》)。對于那些閑置的和陳舊的國有資產(chǎn),可以變現(xiàn)用于彌補(bǔ)社會保險資金缺口。

  對于變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)籌措社會保障基金的必要性,人們往往從“財政兜底”的意義上理解,這是不言而喻的;其實(shí)在我國還有一條很重要的原因,就是它屬于償還歷史欠帳。在計劃經(jīng)濟(jì)時期,我國長期實(shí)行“低工資,高積累”的方針,國家對職工的勞動貢獻(xiàn)在作了“必要的扣除”之后,并沒有將職工應(yīng)得的勞動報酬全部分配給職工,而是用作于積累形成了國有資產(chǎn)。以國有企業(yè)眾多的老工業(yè)基地沈陽市為例:在1984年以前,沈陽市技術(shù)工人的平均技術(shù)等級約為4至5級,4級工的月工資標(biāo)準(zhǔn)為52.9元;而當(dāng)時沈陽市技術(shù)工人平均每小時生產(chǎn)出產(chǎn)品的價值約為48元,一天為384元。這平均每人一天生產(chǎn)產(chǎn)品的價值,就是工人月平均工資的7.3倍,可見大量剩余價值被國家和企業(yè)用作積累了。所以,應(yīng)該將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)用于養(yǎng)老等社會保障和國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)。

  第五,建立正常的財政提留投入機(jī)制。各級財政承擔(dān)社會保險基金支付風(fēng)險,需要在企業(yè)和職工繳費(fèi)之外,建立穩(wěn)定的財政提留機(jī)制,并形成積累。應(yīng)從利息、特種消費(fèi)稅中提留一部分,還應(yīng)從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等收入中提留一部分,充實(shí)養(yǎng)老等社會保險基金。

  第六,發(fā)行社會保障公債和社會保障福利彩票。如前所述,我國僅職工養(yǎng)老保險歷史欠帳就約達(dá)3000億元,占GDP的50%~60%。如此巨大的缺口,需要發(fā)行社會保障公債來彌補(bǔ)。這樣會不會威脅財政安全和引發(fā)新一輪通貨膨脹?看來不會。近三年我國共發(fā)行國債2100億元,1998和1999年國債余額占GDP比重為10%,赤字比重10%,均屬安全范圍。盡管2000年又增發(fā)國債500億元,但隨著GDP的增長,國債占GDP的比重仍為10%左右,在此基礎(chǔ)上再發(fā)行社會保障國債不會引起通貨膨脹。

  發(fā)行社會保障福利彩票,符合全社會都來參與社會保障的原則。彩票不同于國債,國債是國家向人民借錢,到期還本付息,彩票則相反,因此發(fā)行福利彩票,財政沒有任何風(fēng)險,更具有可行性。

  第七,基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)改為兩年調(diào)整一次。國家現(xiàn)行政策規(guī)定:離退休人員的基本養(yǎng)老金根據(jù)統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老保險基金的承受能力,按照統(tǒng)籌地區(qū)上年職工社會平均工資增長率的一定比例每年調(diào)整一次,職工平均工資負(fù)增長時不作調(diào)整。這個規(guī)定的問題在于,當(dāng)社會平均工資負(fù)增長時,即養(yǎng)老保險基金收入隨之減少時,由于發(fā)放的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不變,很容易給養(yǎng)老保險基金造成缺口。近幾年,由于養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)多次上調(diào),已造成養(yǎng)老保險基金沉重的負(fù)擔(dān)和壓力,許多地區(qū)已不堪重負(fù)。建議將基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由一年調(diào)整一次改為兩年調(diào)整一次,條件容許的地區(qū)仍可每年調(diào)整一次,這樣可以減少基金缺口。

  第八,提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次,從長遠(yuǎn)來看,我國基本養(yǎng)老保險應(yīng)該實(shí)行省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌,這是大勢所趨。

  第九,調(diào)整養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限。國家現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策規(guī)定,職工繳納養(yǎng)老保險費(fèi)滿15年并達(dá)到國家法定退休年齡,就可以享受養(yǎng)老保險待遇。以某市個體戶繳費(fèi)為例,每人每年繳費(fèi)1032元,15年繳15480元,加上利息共約1.6萬元。該個體戶退休后每月300元退休金,每年3600元,約4.3年就將他15年繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)(含利息)全部領(lǐng)完,此后他領(lǐng)取的養(yǎng)老金就得全靠政府和社會為他個人“兜底”。建議調(diào)整為25~30年。

  第十,盡快將公務(wù)員、事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險制度與企業(yè)養(yǎng)老保險并軌。并軌后有利于資金調(diào)劑和人員流動。

  第十一,用貨幣手段解決養(yǎng)老保險歷史負(fù)債問題。職工在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的養(yǎng)老保險權(quán)益,既是一種歷史負(fù)債,也是一種改革成本,應(yīng)該由社會負(fù)擔(dān)。而實(shí)現(xiàn)全民負(fù)擔(dān)的最有效途徑,就是對養(yǎng)老保險歷史權(quán)益實(shí)行貨幣確認(rèn),既增加貨幣投入。當(dāng)前,通過積極的貨幣擴(kuò)張補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金的缺口,既是及時雨,又具有可行性。

  三、制止違規(guī)提前退休

  據(jù)統(tǒng)計,1998年1月至1999年末,我國地方新增退休人員122.9萬人,其中違反國家規(guī)定提前退休的有27.5萬人,占22%。原行業(yè)統(tǒng)籌單位提前退休問題更為嚴(yán)重,據(jù)30個省市報送的數(shù)據(jù),1998年1~8月份,行業(yè)統(tǒng)籌移交地方新增退休人員29.6萬人,違反國家規(guī)定的達(dá)43.8萬人,占55%。

  違規(guī)提前退休的途徑有兩種:第一,辦理因病喪失勞動能力的假證明和提前出生的假出生證明。經(jīng)抽查某單位55名“喪失勞動能力”的退休人員,符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的只有5名,占9.1%;其余50名全部不符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),占90.9%。第二,降低從事特殊工種職工可以提前退休的條件。國家規(guī)定,在特殊工種崗位上工作滿8~10年才能提前退休。有些企業(yè)先把職工調(diào)到有毒有害崗位上,工作20天后就按特殊工種辦理了退休。

  一般地說,提前退休對就業(yè)有促進(jìn)作用。尤其在就業(yè)壓力大的情況下,讓一部分接近退休年齡的老職工提前退休,能為年輕人騰出一些就業(yè)崗位,有利于減輕就業(yè)壓力。1978年,我國7000萬知識青年返城,就業(yè)壓力特別大,國家果斷決定讓部分老職工提前退休,一部分老干部離休,允許子女頂替父母的編制“接班”就業(yè),對安排知識青年就業(yè)起了巨大的作用。

  但是,提前退休不是解決就業(yè)問題的關(guān)鍵。因?yàn)�,第一,目前我國勞動力雖然數(shù)量上供大于求,在質(zhì)量上卻供不應(yīng)求,尤其不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)品更新?lián)Q代和知識經(jīng)濟(jì)時代的要求。如果我國勞動力能在質(zhì)量上有明顯提高,就業(yè)壓力就會明顯減輕。目前我國勞動力求大于供的行業(yè)和企業(yè)是:一些新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè),如郵電通訊、金融保險、房地產(chǎn)、信息咨詢、計算機(jī)應(yīng)用和科學(xué)技術(shù)服務(wù)。據(jù)2000年北京世界計算機(jī)大會報道,在微電子行業(yè)的復(fù)合型人才,中國只有3000人,而美國有40萬人,相差百倍之多。男職工50歲左右、女職工45歲左右正是精力比較充足的時期,讓這部分人提前退休,而讓經(jīng)驗(yàn)不足的年輕人取代他們,會造成勞動力資源浪費(fèi)降低勞動效率。第二,提前退休會增加老年人的勞動參與率,與年輕人“搶飯碗”。目前,我國60歲以上老人的勞動參與率超過40%,共2218萬人。如果實(shí)行提前退休,我國退休人員的社會保障水平比較低,他們的勞動參與率會更高,會有更多的退休人員在社會上與年輕人爭搶勞動崗位。第三,提前退休會加重社會保障負(fù)擔(dān)。提前退休一方面會使交納社會保險費(fèi)的人數(shù)減少,減少社會保險基金收入;另一方面會使享受養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)增加,加大保險基金支出,使社會保障負(fù)擔(dān)更加沉重。第四,發(fā)達(dá)國家的退休年齡有后移的趨勢。美國的退休年齡正從65歲向70歲推延,德國計劃2001年退休年齡推遲到65歲,日本也將退休年齡從60歲后延到65歲。據(jù)測算,如果退休年齡從60歲推遲到65歲,退休金的支付總額可以減少50%。

  四、有能力的企業(yè)應(yīng)發(fā)放統(tǒng)籌外的各種補(bǔ)貼

  我國自1979年以來,每次大范圍的生活必需品價格上漲之后,為保證城鎮(zhèn)居民實(shí)際生活水平不受影響,各地政府都同時出臺了企業(yè)發(fā)放價格補(bǔ)貼的規(guī)定,20多年來累計出臺了15項(xiàng)左右(不同地區(qū)項(xiàng)目多少不同,項(xiàng)目內(nèi)容也有所不同)。

  1992年開始實(shí)行基本養(yǎng)老保險金社會統(tǒng)籌,當(dāng)時規(guī)定住房補(bǔ)貼、冬菜補(bǔ)貼、洗理費(fèi)、交通補(bǔ)貼等為非統(tǒng)籌項(xiàng)目,數(shù)額為50多元到80多元不等。在實(shí)行基本養(yǎng)老金社會發(fā)放之前,企業(yè)每月在發(fā)放社會保險公司支付的基本養(yǎng)老金的同時,將企業(yè)支付的非統(tǒng)籌項(xiàng)目費(fèi)一并發(fā)給退休者本人。這對企業(yè)和社會保險公司來說是兩筆帳,但對退休人員來說是一筆帳�;攫B(yǎng)老金實(shí)行社會化發(fā)放之后,在職工那里也成了兩筆帳:一筆是每月到商業(yè)銀行領(lǐng)取基本養(yǎng)老金,另一筆是每月到企業(yè)領(lǐng)取非統(tǒng)籌項(xiàng)目費(fèi)。這種做法有兩個弊端,一是離退休人員不是方便了,而是更麻煩了;二是有些企業(yè)因此不再支付退休人員各種非統(tǒng)籌項(xiàng)目費(fèi)。認(rèn)為數(shù)額少,關(guān)系不大,即使不發(fā),退休人員也不會上訪或鬧事。有些企業(yè)過去按時足額發(fā)放,現(xiàn)在不發(fā)了。對此,國務(wù)院文件規(guī)定:“對基本養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)要認(rèn)真進(jìn)行清理,凡屬國家規(guī)定統(tǒng)籌項(xiàng)目內(nèi)的基本養(yǎng)老金,必須保證足額發(fā)放;統(tǒng)籌項(xiàng)目外的,應(yīng)由企業(yè)根據(jù)效益自行確定�!保▏l(fā)[2000]8號)。有些企業(yè)確實(shí)經(jīng)濟(jì)效益不好,停發(fā)統(tǒng)籌外補(bǔ)貼情有可原;有些企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好,有能力發(fā)放也不發(fā)放,退休人員很有意見。建議由各省市政府作出規(guī)定,只要企業(yè)有能力給在職職工發(fā)放統(tǒng)籌外各項(xiàng)補(bǔ)貼,就必須也發(fā)放給退休人員。

  建議將離退休人員的非統(tǒng)籌項(xiàng)目費(fèi)隨基本養(yǎng)老金一起由銀行進(jìn)行社會化發(fā)放。